От номенклатуры к бюрократии?

Лоскутов В.А.

(окончание, начало в № 1)

Зарождающаяся российская олигархия, конечно, заинтересована в мире, но еще больше она заинтересована в продолжении передела (перераспределения) власти, собственности и денег. Ей нужен мир, но лучше - состояние ни войны, ни мира , когда есть возможность и дальше продолжать первоначальное накопление капитала.


 В.А. Лоскутов
 

Итак, номенклатурные войны, перераспределение номенклатурной власти в условиях системного кризиса тоталитаризма ведут к появлению зон согласия и безвластья, специфического института социальных посредников, наконец, новой (финансовой олигархии) власти. Все эти феномены посттоталитарной номенклатурной власти являются лишь различными способами проявления важнейшей тенденции развития тоталитаризма - возрастания степеней свободы общества и гражданина, т.е. тенденции реальной демократизации общества.

Что происходит, когда федеральная и местная власть начинают перераспределять полномочия, делить компетенции? Появляются разные центры силы, формируются региональные властвующие элиты, которые зачастую вступают между собой и с федеральным центром в жесткое противоборство. Побеждает в этом противостоянии тот, кто лучше организован, имеет необходимый потенциал и знает как его использовать. Побеждает та власть, которая обладает достаточной свободой действии и имеет организационные ресурсы для эффективного использования своего потенциала. И федеральная, и местная власть действуют примерно по одной и той же схеме, с помощью одних и тех же доступных им номенклатурных средств. В номенклатурных войнах верх одерживает та власть, которая наиболее рационально бюрократизирована, профессионально подготовлена, сплочена, умеет с позиций силы договариваться и достигать согласия.

Номенклатурная война - это война различных отрядов номенклатуры за власть. Иногда в интересах самосохранения и усиления своего влияния различные отряды и уровни власти объединяются для того, чтобы эффективно противостоять, например, давлению со стороны общества. Во взаимоотношениях с общественными институтами и силами действуют они так как умеют, т.е. по законам номенклатуры. Но в новых условиях они вынуждены работают по новому, что в свою очередь ведет к перерождению власти. Закон и право - важнейшие компоненты демократического развития нашего общества. Но в условиях номенклатурного противостояния они могут использоваться определенными силами в качестве универсального средства бюрократизации общественной жизни в целом и деятельности органов власти, в частности. Например, власть и общество договариваются и оформляют свой договор в виде законов об организации и проведении демократических выборов.

Нарушения с той и другой стороны допускаются до определенного предела с молчаливого согласия всех действующих лиц. Когда общество нарушает эту естественную договоренность, власть, как это случилось на выборах мэра Нижнего Новгорода, максимально использует силу закона, или его слабость, для того чтобы защитить самую себя от давления со стороны общественных институтов или сил. В этом случае, закон и право оказываются важнейшими механизмами обеспечивающими возрастание степеней свободы действующей власти, т.е. они оказываются механизмами бюрократизации. Власть действует по закону, но только в том случае, когда происходит ущемление ее прав или ограничение полномочий. Тогда она использует закон в качестве средства восстановления своих попранных прав. Именно так поступили органы власти в Нижнем Новгороде. С помощью типично бюрократических процедур они аннулировали результаты выборов мэра этого города. Были использованы не телефонное право, не откровенные незаконные репрессии, что было типично для прошлого.

Они использовали закон, восстановили статус кво не с помощью номенклатурных средств, а цивилизованно, т.е. бюрократически. Право и закон - на службе бюрократии. Бюрократия - на службе закона. Это ненормально для номенклатурного и цивилизованного общества, но эта ситуация безусловно нормальная для переходного общества, когда бюрократия еще только зарождается в недрах номенклатурного тоталитаризма.

Номенклатурная власть делает деньги, но деньги - химическая сила общественного развития (К. Маркс) - разлагает свою основу при тоталитаризме так же, как и любом ином обществе. Появление собственно политической и экономической власти, обособление и оформление их корпоративных интересов, самоорганизация в качестве передовых отрядов номенклатурных битв - все эти процессы были следствием животворящего воздействия на номенклатуру власти денег. Власть финансово-экономических олигархий, как и государственная власть, самоопределяется по законам номенклатуры. Но в борьбе этих двух ветвей власти появляется нечто новое, что принципиально отличает их от предельно жесткой тоталитарной системы организации властных органов управления. Во-первых, между ними существует целая система противоречий, которая расширенно воспроизводится. Во-вторых, борьба за самосохранение и расширение сферы влияния заставляет различные отряды номенклатуры использовать запрещенные средства: право, общественные институты, политические партии, криминальные структуры, общественное мнение, государственные институты и т.п. В-третьих, что является самым главным, происходит своеобразная мимикрия целей и средств номенклатурной борьбы двух партий власти в результате чего безусловно внешние и несущественные для номенклатуры факторы становятся важнейшими элементами ее бюрократического перерождения. Для того, чтобы выжить в условиях номенклатурной войны, государственная и экономическая власть вынуждено перестраивают свои ряды по законам рациональной бюрократии.

Таким образом, в условиях номенклатурных войн в недрах тоталитаризма происходит целый ряд изменений в системе организации власти, в природе и сущности властных отношений, которые выражают одну важнейшую, по сути противоестественную для номенклатуры тенденцию развития -возрастание степеней свободы деятельности различных отрядов номенклатурной власти. Проявляется данная тенденция в форме бюрократизации власти.

На первый взгляд может показаться, что перераспределение власти посредством номенклатурных войн ничего не меняет в ее природе - тоталитарная власть остается единственной и несокрушимой. На самом же деле, в результате перераспределения власти возрастает степень свободы общества и самой власти, что с необходимостью ведет к превращению номенклатуры в демократическую и одновременно бюрократическую власть. Речь идет лишь о тенденциях общественного развития и не более того, но даже их анализ показывает, что мы имеем дело с системным кризисом тоталитаризма, с процессом качественного преобразования основ тоталитарного мироустройства.


ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИИ: ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ ИЛИ БЮРОКРАТИЗАЦИЯ?

Разве сегодня проблемы иерархической организации деятельности различных органов власти и управления, четкого распределения полномочий между разными уровнями и субъектами властных отношений, выработки общих правил и норм деятельности властвующих субъектов, упорядочивания делопроизводства, достижения высокого уровня профессионализма действующих государственных и муниципальных служащих, отделения управления от политики не являются столь же важными для будущего страны и системы государственного управления, как и проблемы демократизации государственной службы? Очевидно, что они столь же важны для деятельности органов власти и управления, как и проблемы превращения государственной службы в прозрачную и отзывчивую бюрократию. Отсутствие реальных, систематических, развернутых, достаточно глубоких и обоюдополезных контактов чиновников с гражданами столь же негативно сказывается на развитии государственной службы, как и отсутствие жесткого, нормативно оформленного распределение властных полномочий между конкретными службами и уровнями власти. Коллективная безответственность и процветающий бюрократический централизм, принимающий иногда абсурдные формы бюрократического центризма, являются следствием, в том числе и слабой профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, отсутствие у них надлежащих навыков профессионального поведения в новых нетрадиционных условиях. Общество заинтересовано в создании системы общественно эффективной власти, в развернутой маркетизации функций государственной службы и менеджериза-ции ее организационных структур. Достигнуть этого состояния развития власти и управления можно, таким образом, только осуществляя одновременно демократизацию и бюрократизацию (по Веберу, но не по Сталину) государственной и муниципальной службы России. Это не прихоть правящей власти, но естественно - историческая необходимость развития посттоталитарного общества.

Очень часто приходится встречать в научной и публицистической литературе далеко не бесспорный вывод: всесильная административная система в России принципиально не изменилась, а лишь мимикрировала, подстраиваясь под новые обстоятельства. ( Вестник МГУ,-пол. 4,1997,с.67.) Если оценивать происшедшее с позиций желаемого светлого будущего, то этот вывод безусловно справедлив. Но если посмотреть на происходящее как бы изнутри его самого, опираясь на понимание зарождающейся и постепенно набирающей силу тенденции развития, то данное умозаключение ничего не прибавляет к нашему пониманию происходящего и в силу своего дремучего пессимизма и умозрительности оно практически вредно, ибо дезориентирует практикующих политиков. Следующий вывод является естественным следствием предыдущего: Альтернативы демократизации госслужбы, превращения в прозрачную, взаимодействующую с обществом систему, отзывчивую к нуждам граждан, не существует (Там же, с.68) Если его рассматривать сам по себе - вне времени и пространства, то он, безусловно, справедлив. Под этими словами подпишется и конгрессмен США, и глава любой районной администрации безграничной России. Все дело в том, что прозрачная демократизация номенклатурной власти и обслуживающей ее государственной службы является дорогой в никуда - она неизбежно приведет к торжеству демократической номенклатуры и историческому тупику. Альтернатива такой демократизации есть - государственная служба России нуждается как в глубокой и всесторонней демократизации, так и столь же сущностной и всемерной бюрократизации. Вот этому пути действительно альтернативы нет, В этом смысле безусловно прав Людвиг фон Мизес, утверждая следующее: Государственное управление, организация работы государственного аппарата принуждения и насилия неизбежно должны быть формалистичными и бюрократическими. Никакая реформа не может устранить бюрократические черты государственных учреждений. (Людвиг фон Мизес, Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность: Пер с анг- М.: Дело, 1993. С.240.)

Мы хотели бы в связи с обсуждением этого вопроса предостеречь как теоретизирующих политиков, так и практикующих аналитиков против поспешных, догоняющих и опережающих выводов, которые отражают не столько нынешнюю ситуацию, сколько желаемое будущее. Дело в том, что и демократизация, и бюрократизация государственной службы инициированы в значительной степени действующей властью, а не нарастанием, скажем, неких демократических тенденций развития общества. Власть борется за место под солнцем. Она крайне озабочена проблемами своего выживания и расширенного воспроизводства. Она готова идти на многое в целях самосохранения. Не ее заслуга, но ее беда в том, что, в конечном итоге, пройдя горнило бюрократизации и демократизации, ныне всесильная номенклатурная власть неизбежно должна будет уступить место иным формам управления общественными процессами, в том числе, и властного. Может случиться так, что беда власти окажется благом для общества.

Демократизация государственной службы процесс не одномерный и неоднозначный. Если он протекает в России не так и не по тем законам, по которым развивается государственная служба и местное самоуправление на Западе, то это свидетельствует лишь о том, что в его основе лежат иные тенденции общественного развития. Мы решаем задачу перехода от тоталитаризма к гражданскому обществу. На Западе же идет последовательное, эволюционное превращение одной формы развития гражданского общества в иную. И, тем не менее, очень много схожего в этих процессах.

Общественная эффективность деятельности государственного аппарата существенно повышается, если он работает в едином правовом пространстве, руководствуется в своей работе едиными правовыми актами, законами и нормами. Очень важно, чтобы сфера ответственности органов государственной власти была четко определена, закреплена в соответствующих нормативных актах, не выходила за рамки общественной необходимости и постоянно находилась под общественным контролем.

В настоящее время в России нет эффективно действующего государственного аппарата, не определены достаточно четко и последовательно его полномочия и ответственность. Слаба нормативная база, призванная обеспечить единообразие и эффективность работы аппарата. Общественный контроль за деятельностью органов государственной власти сведен почти исключительно к процедурам выборов депутатов законодательных и руководителей исполнительных органов власти. И все- таки в глубинах номенклатурной власти формируется нечто новое, безусловно демонстрирующее демократический потенциал будущей российской власти - отношения между должностями номенклатурной системы и отношения государства к обществу и гражданину, начинает регулировать не только командно-административное штатное расписание истории, но и закон. Право уравнивает между собой государство, общество и гражданина. Устанавливает общественный паритет их интересов, разрушая тем самым их тотальное номенклатурное тождество. Если власть начинает работать на основе законов, она не может быть номенклатурной.

В условиях тоталитаризма государственная служба существовала как особое штатное расписание общества, регулируемое исключительно законами отчуждения и-номенклатурной власти. Она существовала в ряду иных систем номенклатурных должностей и выполняла функцию обеспечения непрерывности развития всех иных должностей, а также функцию регулирования всех сфер деятельности государства. В настоящее время мало что изменилось, хотя перераспределение номенклатурной власти ведет к совершенно неожиданным следствиям. В тоталитарном обществе государственная служба всегда стремилась, но никогда не могла достигнуть такого уровня самостоятельности, который бы гарантировал ей место судьи в общественных спорах и коллизиях. Ото место всегда было занято партией, которая была не только рулевым, но и высшим судьей всего происходящего. Номенклатурная власть лишала советских служащих самой возможности самоопределения в качестве относительно самостоятельного, хоть и не передового, но все же отряда социалистически-коммунистического строительства. Любая попытка реформирования системы государственной власти в условиях тоталитаризма была обречена на поражение, ибо номенклатура, по определению, была не способна делиться властью и постоянно боролась против всяких попыток корпоративной самоорганизации государственного аппарата, даже если это происходило в целях повышения общественной эффективности его деятельности.

В настоящее время государственная служба все заметнее становится относительно самостоятельным общественным институтом. Не новым отрядом номенклатуры, не новой формой организации государственной власти и управления, а именно общественным институтом - со своими корпоративными интересами, целями, идеалами, нормами деятельности, системой обеспечения, критериями эффективной работы. Естественно, что его социальное, политическое, экономическое самоопределение идет за счет других, за счет перераспределения власти. Но столь же естественно и то, что в этих условиях номенклатурный смысл деятельности аппарата отходит на второй план, а все больший вес приобретают гражданские начала его организации. Отот процесс протекает неоднозначно, хотя сегодня однозначно доминируют в нем негативные тенденции, проявляющееся, в частности, в стремлении аппарата самоопределиться в специфической общественной форме -в качестве тотального собственника всего и вся, стать у руля общественного развития, навязать обществу свои узкокорыстные интересы (усиление роли государства) и цели (установление порядка). Оборотная сторона этого процесса безусловно свидетельствует о демократическом смысле происходящего, ибо превращение государственной службы в относительно самостоятельный, специфический общественный институт - важнейший компонент процесса становления гражданского общества.

По мере того, как государственная служба оформляется в качестве относительно самостоятельного общественного института, она начинает играть вся более важную роль в происходящих событиях, в том числе и в переделе власти. Зачастую государственный аппарат выполняет роль если не судьи, то посредника в улаживании отношений различных отрядов сражающейся номенклатуры. Ничего подобного в условиях тоталитаризма не было и не могло быть. Не следует идеализировать этот процесс. В каждом отдельном случае, аппарат в первую очередь защищает свои собственные интересы. Если при этом происходит еще и разрешение конфликта, устанавливается баланс противоборствующих сторон, то посреднические функции аппарата приобретают несколько отличный от первоначального смысл. Постепенно положительный потенциал этой деятельности накапливается и на каком-то этапе, возможно, аппарат будет действовать не только исходя из целей самосохранения, но и общественной пользы. Посреднические функции государственной службы все чаще становятся стабилизирующим фактором социально-политического развития общества, неким гарантом доминирования общественных интересов над корпоративными.

Таким образом, демократизация государственной службы - это не призрак, который бродит по России, но состоявшийся факт. Отот процесс проявляется в виде еще недостаточно устойчивых, но достаточно заметных тенденций развития номенклатурной власти. Формируется единое правовое пространство деятельности государственных служащих. Они все чаще осознают себя в качестве представителей особого общественного института. Существенно возрастает их роль в установлении баланса и гармонии различных интересов. Конечно, государственная служба России сегодня еще очень далека от того идеального состояния, когда мы можем назвать ее важнейшим демократическим институтом цивилизованного общества. Но не дальше, чем наше общество ушло от тоталитаризма и подошло к гражданскому обществу.

Как развивается бюрократизация государственной службы? Этот процесс находится вне поля зрения теоретиков, а для практиков, которые все свои силы бросили на демократизацию государственной службы, проблема ее бюрократизации просто не существует. Конечно, жизнь вносит свои коррективы и реально государственный аппарат изменяется - меняются его функции, структура, содержание работы, способы организации деятельности. Все эти изменения, несмотря на то, что протекают они в основном стихийно и их причиной является необходимость самосохранения, выживания в новых социально-политических и экономических условиях института государственной службы, несмотря на это, они выстраиваются в определенную логику действий, некоторую тенденцию развития системы номенклатурной власти - наряду с внутренним разложением номенклатуры (демократизация) происходит процесс ее сборки на иных социальных и политических основаниях, идет процесс ее рациональной, а иногда иррациональной бюрократизации.

Мы уже отмечали, что становление единого правового пространства существования и развития государственной службы является важнейшей составляющей процесса ее демократизации. В то же время, право и закон лежат в основе, являются определяющим и системообразующим фактором бюрократизации номенклатурной власти и управления.

Новая Конституция России и иные правовые акты, особенно соглашения между федеральным центром и субъектами федерации о распределении полномочий, определили новый тип иерархической организации власти и управления в стране, распределение полномочий и компетенции как по управленческой вертикали, так и горизонтали. Сегодня во многих случаях право регулирует внутри номенклатурной власти отношения между политикой и управлением, законы задают уровень и формы организации деятельности органов власти и управления, определяют статус и содержание деятельности государственного служащего. Конечно, речь идет о становлении определенной тенденции развития государственного аппарата в условиях кризиса номенклатурной власти. Она еще слабо выражена. Формы ее реализации не новы. Появились они в основном еще в условиях старой социально-политической системы. Но ростки новой российской бюрократии уже пробиваются сквозь толщи номенклатурных наслоений советской истории. Они еще очень слабы в правовом отношении, но за ними будущее.

В большинстве современных цивилизованных стран стратегическим направлением развития бюрократии, наряду с менеджеризацией всех сторон функционирования государственной службы, является повышение общественной, гражданской эффективности ее деятельности. Бюрократия должна не только соответствовать демократическим ценностям правового общества, но и последовательно, ответственно защищать права его граждан. Она должна быть гражданственна. В современной России происходит нечто аналогичное, хотя и с существенными отличиями. В недрах номенклатурной власти, в процессе номенклатурных войн, в муках и борениях становится общественная, гражданская составляющая российской государственной службы. Между тотальной властью и зарождающимся обществом возникает просвет, который с большей или меньшей степенью эффективности заполняет все та же государственная служба, но уже существующая не как внутренний способ самоорганизации номенклатурной власти, а в качестве принципиально нового общественного института.

Естественно, что законы формирования и функционирования тотальной власти в условиях абсолютного господства номенклатуры и властных институтов в системе общественного разделения власти и управления, государственной власти и государственной службы, различны. В первом случае, государственная служба оказывается эффективной лишь 1 постольку, поскольку она укрепляет власть. Во втором случае, в условиях относительного разделения власти и общественного управления, государственная служба пытается самоопреде- Ц литься и достичь определенного уровня общественного признания посредством наличных общественных форм, путем превращения в специфический социальный институт служивающий нарождающиеся потребности граждан. Что нам кажется принципиально важным, так это то, что важнейшим механизмом \ общественного самоопре- | деления государственной службы России, в настоящее время и в ближайшей перспективе, в отличие от аналогичных процессов, происходящих на Западе, является механизм бюрократизации деятельности государственного аппарата. Только хорошо организованная, высокопрофессиональная, наделенная достаточными и понятными полномочиями, государственная служба способна, с одной стороны, противостоять номенклатуре.

Государственная служба сама по себе должна быть хорошо организована и достаточно сильна для того, чтобы выжить и способствовать обществу активно противостоять номенклатуре. Она должна быть в достаточной степени бюрократична. Очень многих пугает набирающая силу тенденция бюрократизации российской государственной службы: формирование собственных корпоративных интересов государственных служащих, разнообразных форм их реализации и отстаивания, конкретных механизмов, обеспечивающих административное единство процессов принятия и реализации управленческих решений, усиливающийся контроль за их прохождением и постоянный анализ эффективности их исполнения, изменение кадровой политики, требований к профессионализму кадров государственной службы и т, п. Эту настороженность можно понять, ибо грань между усилением номенклатурной и гражданской составляющей процесса бюрократизации государственной службы очень подвижна и хрупка. При всех прочих равных условиях на фоне бюрократического самоопределения государственного аппарата может произойти реставрация тотальной власти или снижение накала номенклатурных войн, усиление позитивной и конструктивной роли государственной службы в общественном переустройстве России. Важно понять и тот факт, что если активно и целенаправленно не способствовать усилению роли государственного управления в системе общественного управления и самоуправления, то можно приблизить окончание номенклатурных войн - установление тотального господства окрепшей в боях номенклатуры.

Очень часто, застывши в первобытном ужасе перед бюрократическим монстром, руководствуясь исключительно прошлыми страхами, и стремясь демократизировать все и вся, мы попадаем в капкан, порочный круг тотального воспроизводства номенклатурной власти, которая очень эффективно использует наш страх перед бюрократией и наше стремление как можно быстрее, иногда вопреки существующим условиям, достигнуть светлого демократического будущего. Поэтому очень важно вместе с водой не выплеснуть из колыбели ребенка - новую российскую бюрократию.

Какая сегодня в России государственная служба - демократическая или бюрократическая? К сожалению, ни та, ни другая. С точки зрения бюрократа она излишне демократическая. С точки зрения гражданина и общества - чересчур бюрократическая. На самом деле она номенклатурная. Мы в начале процесса ее существенного реформирования. Очень важно помнить, что победить номенклатурную власть можно исключительно путем последовательной демократизации и бюрократизации государственной службы. Другого пути нет.

  • Управление


Яндекс.Метрика