Договор с федеральным центром как механизм динамичного регионального развития

Россель Э.Э.

В рамках существующей правовой системы и политической практики взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации наиболее перспективным механизмом получения административно-экономической самостоятельности было заключение договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области.


 Э.Э. Россель
 

Именно эта работа стала приоритетной для обновленных органов власти области. В январе проект Договора и семнадцати Соглашений по конкретным направлениям сотрудничества были готовы и подписаны высшими руководителями России и губернатором Свердловской области.

Безусловно, это большое достижение для Свердловской региональной элиты. Федеральным центром были переданы некоторые сферы ответственности и полномочий. Однако, прежде чем констатировать конкретные результаты процесса перераспределения власти в соответствии с данными соглашениями, хотелось бы остановиться на некоторых моментах общеполитического характера.

Во-первых, в начале 90-х годов федеральный центр использовал комбинированный метод построения взаимоотношений с региональными элитами: конституционно договорной с национальными республиками и конституционный с краями и областями. Существенно различались и формы взаимоотношений центра с региональными элитами: в отношениях с республиканскими лидерами они признавались центром полномочными представителями населения, избирателей, в том числе и всех существующих на их территории региональных групп интересов. Во взаимоотношениях с областями и краями федеральное руководство скорее склонялось к популистскому альянсу, то есть взаимодействие с социальными экономическими группами, некоторыми властными структурами, институтами гражданского общества территорий проходило без активного участия регионального руководства. Такой подход стал одной из причин разгона Уральской республики. Таким образом, руководители территориальных образований областей и краев не могли рассчитывать на всю полноту осуществления представительских и распорядительных функций в отношении своей территории.

Подписание Договора и соглашений между Российской Федерацией и Свердловской областью меняло ситуацию: конституционно договорной принцип стал применяться и в отношении областей и краев, возникало единообразие подходов к национально территориальным и территориальным субъектам федерации с правовой точки зрения.

Региональная элита областей и краев России выходила на новый уровень взаимоотношений с федеральным центром: она признавалась полномочным представителем собственной территории. Возможно, именно поэтому, понимая возможность увеличить уровень своего влияния, после января 1996 года руководители многих субъектов Российской Федерации крайне активно стали разрабатывать проекты договора с высшим руководством России на примере Свердловской области. Кроме того, существовала и политическая причина: в момент проведения президентских, а затем и губернаторских выборов установление договорных отношений между центральной и региональной элитой становилось механизмом установления взаимных гарантий и подтверждения заинтересованности в сохранении существующей власти как в Москве, так и на местах.

Во-вторых, подписание Договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, в частности Свердловской областью, означал переход от односторонних попыток региональных элит добиться автономии в различных сферах деятельности: законодательной, политической, экономической, к периоду, когда федеральный центр также стал принимать участие в создании реальной федеративной системы, отличительной чертой которой является наличие исключительной сферы ведения для каждого уровня власти. Однако, ниже мы остановимся на этой проблеме, чтобы показать, что она далека от своего окончательного разрешения.

Конкретные результаты подписания для Свердловской области могут быть охарактеризованы следующим образом.

1. Определены дополнительные предметы совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области помимо тех, которые предусмотрены Конституцией. Среди них можно выделить регулирование вопросов, связанных с переработкой и использованием драгоценных металлов и камней; управление предприятиями военно-промышленного комплекса в части производства конверсионной продукции; лицензирование отдельных видов деятельности.

2. Выделение исключительной сферы ведения Свердловской области как субъекта Российской Федерации. В частности, область получила право лицензирования природопользования на своей территории, распоряжения части добываемых полезных ископаемых, расширила свои полномочия в кадровых вопросах.

3. Договор подтвердил право области иметь свой Уставный Суд, что позволило создавать классическую систему органов государственной власти Свердловской области: законодательная, исполнительная, судебная власть.

4. Создан механизм разрешения споров, касающихся предметов ведения и полномочий между областью и Российской Федерацией с участием Конституционного суда, Верховного суда и Высшего арбитражного суда.

5. Договор создает юридические рамки для подписания соглашений, конкретизирующих и развивающих его положения.

Таким образом, благодаря Договору и соглашениям политическое руководство области получило новые сферы полномочий, собственность, природные и финансовые ресурсы. Политическое событие приобрело реальные материальные, социально-экономические и административные последствия.

Получив все права субъекта Российской Федерации, одной из самых актуальных задач для Свердловской области становится создание условий, при которых областная промышленность, торгово-финансовые группы заняли бы лидирующее место в финансово промышленном комплексе всей страны.

Очевидно, что исключительно велика при этом степень управляемости социально экономических процессов, которые происходят в области. С созданием префектур эта проблема начнет решаться. Крайне важно и то, что создаются они не под определенную личность, а на перспективу. Именно поэтому Губернаторская сторона активно сотрудничала с Законодательным Собранием с целью принятия Закона Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области , в котором бы четко прописывались статус, полномочия и ответственность территориальных органов власти, именно поэтому продолжается это сотрудничество и на этапе принятия законов по каждому отдельному округу. Кстати говоря, практически все высокоразвитые промышленные державы пошли по пути отделения местных функций от государственных и создания аналогов управленческих округов (префектур), что закреплено в их законодательствах.

Создание цивилизованной системы власти, четкое распределение функций, концентрация финансово-организационных возможностей на определенных направлениях, способных оживить экономику, строгая исполнительская дисциплина - это те задачи, в соответствии с которыми создается система исполнительных органов государственной власти Свердловской области.

Именно по этим причинам губернатором и правительством был разработан, а затем и принят областным парламентом закон Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области. Одна из глав данного областного закона посвящена территориальным органам государственной власти, который, по сути, является концепцией государственного управления регионом. Хотя создание структуры управления, в соответствии с Уставом, находится в компетенции исполнительных органов государственной власти, в ходе обсуждения и принятия закона было решено, учитывая его общественную значимость и долговременный характер, по каждому управленческому округу принять отдельный областной закон, который бы учитывал в полной мере территориальные, финансово-экономические и социо-культурные особенности каждого округа.

Реформирование системы государственного управления на территории должно было обеспечить решение задач управляемости и способности к динамичному развитию как самих органов власти, так и, прежде всего, хозяйственного комплекса.

Создание системы исполнительной власти позволяет сделать то, что пока не удалось на федеральном уровне: сформировать альянс административной и хозяйственной элит, что должно благоприятно сказаться на социально-экономическом развитии территории:

- обеспечить экономическую устойчивость территории;

- эффективно использовать местные природные ресурсы и условия;

- рационально использовать и развивать сложившиеся хозяйственные связи;

- создать условия для ускоренной структурной перестройки экономики;

- стимулировать инвестиции, передовые технологии, повышение конкурентоспособности продукции;

- сформировать рациональную структуру экономики;

- активизировать создание новых рабочих мест;

- расширить рынки сбыта продукции за счет возрождения старых и освоения новых;

- оптимизировать прохождение бюджетных средств и контроль за их расходованием;

- проводить скоординированную и сбалансированную инвестиционную политику в интересах всех муниципальных образований Свердловской области;

- оказать помощь и поддержку депрессивным территориям.

Таким образом, постепенное, поэтапное осуществление программы действий губернатора Свердловской области через развитие региональной правовой системы, получение, опираясь на механизмы народного волеизъявления, высокой степени политической легитимности, установление договорных отношений с федеральным центром, что дало право на активные внутренние административные реформы, обеспечило достаточно высокую степень управляемости, предсказуемости и контроля за всей социально экономической, финансовой и общественной инфраструктурой области. Региональные группы интересов строят свои взаимоотношения с федеральными структурами в согласовании с органами государственной власти области, региональной политической элитой, что позволяет последним выступать полноправными представителями интересов региона, социальных, экономических, финансовых групп, принимать серьезные решения, рассчитанные на долговременную перспективую

  • Управление


Яндекс.Метрика