Основные задачи муниципального движения на современном этапе российских реформ

Самойленко В.А.

Вхождение России в рынок сопровождалось грубыми просчетами и непродуманными тактическими и стратегическими решениями в экономике и политике. Снизилось государственное воздействие на экономику. Страну захлестнул кризис неплатежей, темпы инфляции били общемировые рекорды разделения населения страны на очень богатых и очень бедных.


 В.А. Самойленко
 

Нарушенные хозяйственно-экономические связи между Россией и бывшими союзными республиками, как раковая опухоль дали метастазы и во взаимоотношениях между российскими регионами, каждый из которых пытался выжить сам по себе.

От демократического федерализма Россия чуть было не встала на путь создания национально-территориальных автономий и территориально-административного сепаратизма. Примеры общеизвестны Республика Ичкерия, Уральская республика и т.д.. Этому объективно способствовал российский политический консерватизм, который игнорировал равноправие субъектов федерации.

В этих условиях наиболее перспективно мыслящие и ответственные руководители городов и регионов страны проявили инициативу к объединению.

В результате стали создаваться первые межмуниципальные Союзы и ассоциации. У истоков движения стояли Ассоциация городов Сибири и Дальнего Востока, созданная в конце 80 годов, Ассоциация городов Юга России, созданная в 1991 году. Были созданы также Региональный Союз городов Северо-Запада, Ассоциации городов Поволжья, Урала, Ассоциация городов Причерноморья Юга России, Ассоциация экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа, Союз Российских городов и др, рамках многих региональных Ассоциаций созданы Союзы малых городов. В1994 году создана и Ассоциация малых городов Юга России.

В результате муниципальное движение из движения отдельных личностей превратилось в подлинно массовое движение. Но даже превратившись в массовое явление, муниципальное движение продолжало оставаться разнообразным, зачастую достаточно пестрым по характеру, составу, задачам, преследуемым целям, способам и методам работы.

Потенциал муниципального движения огромен и по настоящему еще не востребован.

Чтобы в полной мере освоить существующее нормативное пространство, наполнить реальным жизненным смыслом муниципальное движение, необходимо принять меры по становлению его как массового явления.

Сегодня основные участники движения краевые, областные, республиканские центры, крупные города. В стороне остается огромная масса сельских муниципальных образований.

Крупные города, борясь за цели муниципального движения, создали необходимую организационную, законодательную базу и для села. Но сельскими образованиями она пока не задействована.

Дальнейшей первостепенной задачей муниципального движения становится подтягивание до своего уровня сельских муниципальных образований. В этом крупные краевые и областные города заинтересованы никак не меньше, чем сельские.

Дело в том, что если не произойдет выравнивания потенциала, село по-прежнему будет висеть на шее городов экономических, политических, интеллектуальных, культурных доноров.

Решение всего комплекса задач, стоящих перед муниципальным движением необходимо рассматривать в тесной связи с задачами в сфере экономики.

Прежде всего это ускоренное развитие горизонтальных межбюджетных связей. Если основой устойчивости государственных финансов является межбюджетная вертикаль, то основой устойчивости местных финансов выступает межбюджетная горизонталь.

Россия все еще продолжает балансировать на грани между командно-административным прошлым и демократическим будущим. Быстрое развитие всей системы горизонтальных отношений важнейшее условие ухода от скатывания в дореформенное прошлое.

Горизонтальные межбюджетные связи способны подвести под муниципальное движение прочную финансово-экономическую основу.

Первые шаги на этом пути уже сделаны. По инициативе ряда городов АГЮР в южно-российском регионе создан и показал свою действенность институт единого бюджетного посредника в форме межмуниципальной корпорации «Южпро-дукт». Формируется система единого электронного склада АГЮР. Быстро развивается процесс формирования межмуниципальной заемно-инвестиционной системы на основе облигаций Московского муниципального займа.

Однако все эти наработки и инициативы смогут приобрести широкое развитие только в случае отражения происходящих процессов в разрабатываемых Бюджетном и Налоговом кодексах РФ.

Дело в том, что бюджет по-прежнему спускается сверху, зарегламентированный налогами и процентами отчислений, при этом последние каждый год меняются. Такая ситуация способствует тому, что в борьбе за бюджет постоянно сталкиваются интересы органов местного самоуправления и территориальных органов власти. В результате у нас в стране постоянно присутствуют противоречия между тремя звеньями бюджетной системы: федеральным, региональным и местными бюджетами.

В случае принятия предложенных вариантов Бюджетного и Налогового Кодексов РФ эти противоречия приобретают уже правовой статус, а вопрос о финансовой самостоятельности органов местного самоуправления остается решать самим органам местного самоуправления, как это им приходится делать сегодня и ежедневно, заботясь о судьбе своего местного сообщества.

Второй задачей в сфере экономики для муниципального движения становится решительный переход к новым решениям в области местных финансов.

Наполняемость доходной части бюджета остается первостепенной задачей для целого ряда государственных структур. Органы местного самоуправления также сейчас вынуждены принимать участие в «выколачивании» налогов, отторгая тем самым местное сообщество: граждан и предпринимателей.

Однако налоговая часть является не единственным элементом финансовой основы. Более важным элементом должна стать неналоговая составляющая финансовой базы. При этом она должна составлять не менее 50 % общего объема средств, находящихся в распоряжении местной власти. В этом случае можно будет в полной мере говорить о самостоятельности и независимости органов местного самоуправления.

Последние, в свою очередь, имели бы полное основание взять на себя обязательства не просить ни на рубль увеличения налоговых поступлений, кроме той части средств, которые получены вследствие их собственных вложений в развитие налоговой базы.

Переход к развитию неналоговой составляющей бюджета позволит убрать противоречия между бюджетами всех уровней, а также между бюджетом органа местного самоуправления и предпринимательской средой.

Следующая часть вопроса решительное изменение концепции бюджетных расходов. В его основе должны стать инвестиции в процесс бюджетосбережения. В разработанный мэрией г.Краснодара организационно-финансовый план по выполнению бюджета города на 1997 год наряду с разделом по развитию налогооблагаемой базы включен и раздел бюджетосберегающих мероприятий.

Результатом данной работы должно стать резкое повышение качества услуг, предоставляемых населению, при решительном понижении цены такой услуги.

Для отработки этих идей мы выступили с инициативой по проведению в городе Краснодаре государственного эксперимента по ускоренному развитию неналоговой составляющей финансовой основы местного самоуправления. Для этого нужны лишь гарантии выполнения двух условий:

во-первых, полные права органам местного самоуправления и учреждаемым ими (или с их участием) предприятий;

во-вторых, прибыль от их деятельности, направленная на финансирование социально-значимых программ, не должна подвергаться налогообложению.

Логика данного предложения такова: «Если государство не в состоянии обеспечить наполнение местных бюджетов, оно не должно мешать местным властям самостоятельно зарабатывать недостающие средства, а заработанное не отбирать».

Задачи экономического характера для муниципального движения тесно связаны с организационными задачами.

Организационным стержнем в решении накопившихся в движении проблем может стать Конгресс местных сообществ, идея которого была выдвинута в мае 1997 года на собрании Ассоциации городов Юга России. Программа его деятельности:

1. Конгресс должен взять на себя полномочия представления интересов местного самоуправления в Думе, Правительстве и международных организациях. Такая работа начата и, я думаю, в ближайшее время Конгресс будет создан. Особенность этого Конгресса в том, что он создается не как формальная бюрократическая структура, а на основе реальных живых союзов и Ассоциаций, и в основу организации положен принцип консорциума. Работа на основе соглашений между заинтересованными лицами с конкретными целями, планами, с конкретными механизмами взаимодействия и ответственности друг перед другом.

2. Конгресс должен взять под контроль финансирование и выполнение федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, в перспективе превратив эту программу в федеральный закон «О государственной поддержке развития местного самоуправления» с дублированием этого закона в субъектах федерации.

3. Создание научно-исследовательских центров местного самоуправления в различных регионах: Сибирь Дальний Восток, Север Запад, Юг России, Центральное Нечерноземье Урала, в тех городах, которые входят в Ассоциации и Союзы и располагают научными центрами, способными к юридической, методологической проработке развития местного самоуправления.

4. Составить перечень необходимых нам федеральных законов. Распределить подготовку их проектов между научными центрами регионов, установить сроки их исполнения и организовать финансирование за счет программы государственной поддержки местного самоуправления.

5. Создать, но не сверху, а там, где сами главы самоуправления уже созрели для этого, краевые (областные) Союзы муниципальных образований с последующим их вхождением в Конгресс местных сообществ России. Краевые союзы должны создаваться, как и Конгресс, на принципах консорциума.

6. Создать систему информационного обмена между ассоциациями и союзами, входящими в Конгресс и научно-методическими центрами, готовящими проекты Федеральных законов.

7. Скоординировать в рамках Конгресса все международные программы, направленные на развитие местного самоуправления в области экономики, права, подготовки кадров, развития гражданского общества и т.д., определить их эффективность. В России уже развернулась масса «халявщиков», научившихся писать заявки на гранды и, якобы, оказывающих помощь самоуправлению. С этим необходимо начинать бороться.

8. Создать мощную систему давления на структуры, которые должны заниматься вопросами местного самоуправления в силу своих функциональных обязанностей. Я имею в виду комитет по вопросам местного самоуправления Госдумы, профильный комитет Совета Федерации, Департамент Миннаца, Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ.

9. Создать систему лоббирования интересов местного самоуправления депутатами Госдумы и Законодательного собрания края. Сейчас они лоббируют интересы финансово-промышленных групп и конкретных лиц. Естественно, при хорошей оплате своей работы, мы не можем им заплатить деньги. Но, я думаю, если они будут сговорчивее, мы им напомним, что у нас есть рычаги формирования общественного мнения по поводу их работы, а у них впереди выборы.

10. Нам необходимо всерьез подумать о создании широкого общественного движения. Иначе перед выборами «выскочат из кустов» толпы кандидатов, обещающих облагодетельствовать местные сообщества и спекулирующие на идее поддержки местного самоуправления. Чем их болтовня заканчивается мы все знаем.

Теперь я хотел бы остановиться более подробно на создании Союза муниципальных образований. Как вы понимаете, образование областных, краевых союзов муниципальных образований основное условие полнокровной деятельности Конгресса местных сообществ России. Изложу свое понимание целей и задач областного Союза муниципальных образований.

Основные зоны возможного сотрудничества: правовая, организационная, экономическая и информационная. Союз, как я уже говорил, должен строиться на принципах консорциума.

А это значит, объединение не столько структур, сколько интересов. Общим интересом всех без исключения является законодательное разделение полномочий между муниципальной и государственной властью на уровне области, т.е. превращение в законы субъекта федерации тех 16 пунктов, которые ст.6 Закона «Об общих принципах местного самоуправления» закрепила за субъектами Федерации.

Мы все заинтересованы в обмене опытом, информацией, методическими материалами для работы по созданию «Кодекса муниципального образования.

Общим для всех муниципальных образований является создание областной программы, а в перспективе и Закона о государственной поддержке местного самоуправления.

Наряду с общими интересами есть и специфические интересы муниципальных образований. Например, курортные районы, естественно, заинтересованы в приведении в соответствие друг другу Закона «Об общих принципах местного самоуправления» и Закона «О природных и лечебных ресурсах, лечебных, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Лесные районы в такое же соответствие Закона «Основ лесного законодательства», рисосеющие районы Закона «О мелиорации земель» и т.д.

Хочу подчеркнуть, что вхождение в областной союз абсолютно не исключает любые другие объединения муниципальных образований на основе взаимных интересов. Но вхождение в Союз, а через него в Конгресс местных сообществ обеспечивает более мощное на высшем уровне лоббирование специфических интересов муниципальных образований.

Областной Союз инструмент создания межмуниципальных горизонтальных связей. И эти связи должны быть взаимовыгодными и полезными всем участникам. Вот почему в рамках Союза нужно создать комплекс рабочих органов, которые взяли бы на себя работу по координации деятельности союза. Изложу свою точку зрения на содержание деятельности Союза и органов координации этой деятельности.

Первое. Общая стратегия стратегия социально-экономического развития муниципальных образований, методология деятельности органов местного самоуправления. Эти вопросы мог взять на себя Совет Глав местного самоуправления.

Второе. Развитие гражданского общества, привлечение граждан к участию в самоуправлении на территории муниципального образования. Это мог бы взять на себя Совет Руководителей Представительной власти в органах местного самоуправления.

Третье. Развитие межмуниципальных финансово-экономических связей. Экономический межмуниципальный Совет, в который войдут заместители Глав самоуправления по экономике.

Четвертое. Создание муниципального законодательного и нормативно-правового поля на федеральном, и собственно муниципальном уровне (создание Кодекса муниципального образования потребует объединения юристов и создания Правового Совета областного Союза.

Пятое. Развитие межмуниципального сотрудничества в социальной сфере, совместные проекты в создании инфраструктуры рынка труда и жилья. Обобщение опыта перехода к адресной помощи, проведение коммунальной реформы. Это мог бы взять на себя Совет из заместителей начальников управлений по социальной защите.

Шестое. Создание системы взаимных стажировок, встреч, консультаций, обучения узких специалистов по конкретным вопросам муниципальной деятельности.

Седьмое. Областной Союз муниципальных образований изнутри должен быть «сшит» двусторонними и многосторонними договорами о взаимном сотрудничестве по конкретным проектам, выгодным для всех участников.

Восьмое. Особое место в работе областного Союза муниципальных образований занимает вопрос информационного обеспечения его деятельности. Если мы по любому поводу начнем устраивать сборища, то и работать на своем месте некогда будет. Поэтому необходимо технически решить вопрос информационного обмена. Основа для такого решения у нас есть. Это ГАС выборы. Надо заставить ее работать на интересы областного Союза муниципальных образований. Краснодар уже сейчас имеет выход на базы данных практически всех Ассоциаций, Госдумы, Правительства, включен в «Интернет» и готов взять на себя создание информационной базы и информационной связи всех членов Союза.

При таком подходе и областному центру понадобится минимальный исполнительный аппарат Союза и минимальные затраты времени и средств для решения чисто организационных вопросов. И еще мне меньше всего хотелось бы видеть Союз муниципальных образований политизированной организацией.

Подобные объединения это интеграция организационных, правовых, экономических и информационных усилий для решения единого вопроса: становления и развития местного самоуправления в области, крае и в целом в России.

  • Управление


Яндекс.Метрика