К вопросу об административной реформе

Воробьев А.П.

В ходе строительства Российской государственности, осуществляемой одновременно в центре и на местах, весьма остро встает вопрос о роли федерального, регионального и местного уровней в системе властных структур. Формирующееся законодательство, которое регулирует функции, компетенцию соответствующих органов власти, должно отражать современные условия функционирования государства с учетом его исторического опыта. Сложность функционирования властных структур на данном уровне объясняется рядом обстоятельств.
В царской России статус региональных образований - губерний -определялся в основном интересами центральной власти. В советский период, до 80-х годов, в государствоведении регионов лишь обсуждались1, и только в 1980 году были приняты некоторые нормативные акты об органах власти, закрепившие их роль в проведении политики центральной власти по отношению к нижестоящим Советам. Основными рычагами их властвования являлся принцип демократического централизма и право реализации почти всей компетенции нижестоящих Советов2.
С другой стороны, региональные органы власти, относясь по конституционному праву к системе местных Советов, не могли по своему статусу создавать достаточно оперативно условия для эффективного функционирования нижестоящих представительных и исполнительных органов. Такое положение консервировало командно-административную систему, абсолютизировало центристские начала в государственном властвовании и создавало условия для превалирующего значения исполнительных органов3. В условиях конституционной реформы в Российской Федерации соотнесение местных федеральных органов власти и региональных приобрело еще большую актуальность.


 А.П. Воробьев
 

Концепция регионального звена должна в современных условиях отвечать на ряд вопросов:

- что такое регион как территориальное образование?

- какие основные управленческие функции обязано реализовывать региональное звено, в т.ч. по отношению к местному самоуправлению?

- каковы особенности реализации компетенции региональных органов власти.

- что особенного во взаимоотношениях представительной и исполнительной властей на региональном уровне в новых условиях?

Ответы на эти и другие вопросы в значительной степени определяют организационно-правовые аспекты построения и функционирования региональных органов власти.

С юридической точки зрения немаловажное значение для деятельности органов регионального уровня имеет также осуществление принципа разделения властей. В отечественном государствоведении до принятия конституции России в 1993 году сложился взгляд о полновластии Советов народных депутатов4. В конституционном праве это находило выражение в утверждении, что только Советам принадлежит вся полнота государственной власти, а все другие органы являются органами управления, правосудия, исполнительно-распорядительными органами - подотчетными и подконтрольными Советам народных депутатов.

Вместе с тем, на практике это положение конституционного права во многом не согласовывалось с нормами, изложенными в некоторых других отраслях права. Так, в административном, уголовном праве в качестве носителей государственной власти рассматривались и другие органы. Следовательно, в советском государственном праве понятие государственной власти имело два значения. В узком смысле государственная власть неразделима и реализуется через Советы5.

В условиях возникновения президентской республики теоретическое осмысление соотношения различных властных структур становится все более актуальным, а всеобщие выборы президента не позволяют в новых условиях по-прежнему говорить о концепции полновластия представительных органов. Современная практика все более очевидно показывает, что на всех уровнях должно пройти размежевание законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом возможен один из двух путей. Первый отражает взгляд на разделение властей как разъединение компетенции органов государств, то есть чисто в техническом плане. Как известно, начало такого подхода было предложено К. Марксом и Ф. Энгельсом6, элементы его содержатся и в некоторых современных зарубежных конституциях. Нисколько не отрицая необходимости такого технического процесса, следует подчеркнуть, что проблема значительно глубже. Разделение государственной власти на представительную, административную и судебную возможно на тех уровнях, где она фактически имеется или должна быть. Вне всякого сомнения, такое разделение должно осуществляться на уровне государства, но вряд ли возможно на уровне сельсовета, поселка.

Местные выборные органы рассматриваются не как органы власти, а как органы местного самоуправления. В условиях унитарного государства, при всех недостатках функционирования административной системы, власть была едина, иерархична, структурирована и соподчинена. Это обеспечивало проведение единой политики во всех сферах государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

В нынешних условиях вся система власти оказалась разъединенной. Она осуществляется в двух формах - через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Гхударствен-ную власть представляют федеральный и региональный уровни. На уровне населенных пунктов (поселки, города, иные территории) -органы местного самоуправления. Две формы власти не соподчинены друг другу. При этом субъект власти и объект управления один - народ.

Возникла пора теоретического осмысления ситуации и повышения эффективности властвования. Думается, что без учета исторического опыта административных реформ в России правильных решений не сделать.

Анализируя опыт функционирования земств в России, местных Советов народных депутатов, можно отметить, что по своей сути земства и местные Советы - органы местного самоуправления, а не государственной власти. Промежуточное звено между местным самоуправлением и центральными государственными органами занимают региональные структуры. Их целесообразно отнести к органам государственной власти, исполняющим роль представителей центральных органов (губернаторы) и регионального (территориального) законотворчества (представительные). В такой системе структура представительной и административной власти региона должна претерпеть существенные изменения в целях эффективной централизации государственной власти и создания благоприятных условий для развития местного самоуправления. Такая реконструкция политической системы общества соответствует реализации центральной задачи - создания демократического, сильного и правового государства. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, осуществление такой цели требует тщательного теоретического осмысления проблемы и определения оптимальных решений. Одним из наиважнейших факторов, определяющих успех административной реформы общества, является правильное построение системы органов государственной власти.

Здесь налицо две тенденции. Во-первых, налицо рост «суверенизации» республик, входящих в Российскую Федерацию, а в краях, областях - движений за расширение их самостоятельности. С другой стороны - прослеживается линия на усиление роли центральной власти. Возобладание любой крайней из тенденций ведет к созданию прообраза унитарного государства, либо к резкому усилению центробежных тенденций и образованию на территории России нескольких десятков самостоятельных республик. Интересы России и проживающих на ее территории народов обусловливают необходимость отыскания правильных решений ее федеративного устройства, внешним атрибутом которого выступает система федеральных, региональных государственных органов власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, проблема заключается в оптимизации взаимодействия центрального государственного механизма с местным самоуправлением территорий. Такой подход позволяет вычленить центральное связующее звено в виде региональных органов государственной власти. Определение их правового статуса, организационных струюур, взаимодействия на этом уровне представительной и исполнительной власти является весьма важным для выработки и обоснования практических решений.


ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ КРУПНЫМИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ЕДИНИЦАМИ

Структура территориального управления в России, ее развитие, совершенствование насчитывает не одно столетие. Очевидно, вряд ли возможно этот опыт внедрять безоговорочно в современных условиях, однако и отвергать его полностью нельзя. Если рассматривать систему административных органов в дореволюционной России, то в самом общем виде она выглядела следующим образом:

- органы власти (губернатор и подчиненные ему коллегиальные органы с полицейскими учреждениями);

- органы сословного местного самоуправления (дворянские собрания, земские органы, органы сельского самоуправления);

- органы административного управления (комитеты, присутствия и т.п.)7.

Указанная система местного административного управления прошла три основных этапа.

Наиболее важное место в структуре органов управления в дореволюционной России занимал институт губернаторства. Известно, что губернии как административные единицы были введены Петром I в начале XYIII века. Соответствующий им институт губернского правления пришел на смену излишне централизованной в политическом плане системе устройства власти Российского государства, включающей в себя такие ее субъекты, как воеводства - боярскую думу - приказы царя. При этом воевода, выполнявший военно-административные функции, являлся единственной инстанцией местной власти8.

Указом Петра I от 18 декабря 1708 года вся страна была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (Петербургскую с 1710 года), Архангело-городскую, Смоленскую, Киевскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую9.

В соответствии с административной реформой губернаторы получили огромные полномочия: каждый из них являлся командующим войск, расположенных на территории губернии, выполнял административные, полицейские, финансовые, судебные функции. При нем были образованы органы губернского правления - ландратские советы в составе представителей от дворянства10.

Однако административная реформа Петра I имела серьезные недостатки. Основными из них оказались трудноуправляемость из-за больших размеров территории и малого количества учреждений, а также соединение в лице губернатора административных, полицейских, финансовых и судебных функций, порождавшее своеволие, деспотизм и т. д.11.

Административным начальником губернии являлся губернатор, управляющий губернией с помощью губернского правления - коллегиального органа. Непосредственно губернатор руководил общественным призрением, ведавшим школами; учреждениями здравоохранения, благотворительности, тюрьмами. Губернатору подчинялась полиция. Финансово-хозяйственные функции стали выполнять особые учреждения - казенная палата.

Введенное реформой административно-территориальное деление В.И. Ленин называл «средневековым, крепостническим, казенно-бюрократическим». Однако губернские учреждения как форма децентрализации в Российском государстве все же доказали свою жизненность и стали основой для дальнейшего построения органов управления.

С созданием в 1802-1811 гг. министерств губернаторы стали подчиняться непосредственно Министерству внутренних дел, входя в его структуру вместе с органами местного самоуправления - земствами и земскими управами. Органы суда и прокуратуры стали подчиняться Министерству юстиции, казенные палаты - Министерству финансов, учебные заведения -Министерству народного просвещения и т.п.12.

Уменьшение числа хозяйственных функций губернаторов не привело к снижению власти губернатора. Напротив, дальнейшее развитие получили их надзорные полномочия за деятельностью всех местных органов вне зависимости от ведомств. В соответствии с «Общим наказом гражданским губернаторам» от 3 июля 1837 года они получили право приостановки исполнения решений, неутверждения в должности чиновников и т.п.13.

Реформы 60-х годов, создание земств (1864), городских дум внесли значительные изменения в местный государственный аппарат и придали ему вид, который, в основном, сохранился до 1917 года.

В связи с этим губернаторы утратили права по ревизии судебных дел, руководства контрольными палатами, губернскими акцизными управлениями и т.п. Однако и в этих условиях губернатор оставался главой местной администрации, высшим должностным лицом в губернии, назначавшимся непосредственно царем. Он возглавлял губернское правление, ему подчинялась непосредственно губернская и уездная полиция.

В соответствии с законом губернатор осуществлял надзор за органами местного самоуправления -земствами, городскими думами, сходами. Законом от 22 июля 1866 года губернатор наделялся правом ревизии в любом учреждении на территории губернии; ему предоставлялись права неутверждения на должность того или иного чиновника любого ведомства из-за его «политической неблагонадежности», а также закрытия обществ, клубов в случае обнаружения в их деятельности «противного государственному порядку, общественной безопасности»14.

В 80-е годы губернаторы получили право влиять на формирование кадров судов; отстранять от должности чиновников и должностных лиц земского и городского самоуправления15.

В 1904 году губернатор становится председателем губернского «особого совещания»16, в состав которого входили также начальник жандармского управления и прокурор окружного суда. «Особое совещание» производило дознание по государственным преступлениям.

Организационная структура губернского правления конца XIX - начала XX века включала в себя17:

- губернатора;

- губернское правление;

- губернское по крестьянским делам присутствие;

- губернское по фабричным делам присутствие;

- губернское по городским делам присутствие;

- губернское по воинской повинности присутствие;губернское податное присутствие;губернское по питейным делам присутствие;

- казенную палату;

- губернский распорядительный комитет;

- управление государственных имуществ;

- губернское земское собрание;

- губернскую земскую управу;

- губернский лесохранительный комитет;

- статистический комитет;

- комиссию народного продовольствия;

- приказы общественного призрения.

В этой системе губернских органов губернатор являлся:

1. Представителем высшей государственной власти с функцией надзора.

2. Главой администрации с исполнительно-распорядительными функциями.

3. Начальником губернской полиции с административно-полицейскими функциями.

В своей деятельности губернатор был обязан строго соблюдать закон. Он не имел права издавать постановления, противоречащие правовым нормам, устанавливать новые налоги и сборы, изменять судебные приговоры. Чрезвычайные или экстраординарные меры предпринимались губернаторами при поддержке общего присутствия губернских учреждений и с дозволения «высшего начальства».

По должности губернатор был председателем губернского правления, губернского статистического комитета, губернского присутствия, губернского распорядительного комитета и т.п.18

В случае болезни, отсутствия или увольнения губернатора его функции выполнял вице-губернатор19.

В соответствии со «Сводом губернских учреждений»20 основные обязанности губернатора были определены следующим образом: «Губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им высочайшею Государя Императора волею губерний, суть первых и оных блюстители неприкосновенности прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного выполнения Законов, Указов, высочайших повелений, Указов Правительствующего Сената и предписаний начальства. Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей всех сословий управляемого ими края и вникая в истинное положение и нужды, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдения, установленных правил порядка и благочиния. Им поручены и принятие мер по сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии, доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения, и высший надзор за скорым исполнением всех законных постановлений и требований».

Свои обширные обязанности губернаторы выполняли соответствующими средствами:

1. Путем издания предписаний и распоряжений.

2. Путем личного участия в решении вопросов на заседаниях губернского правления, в приказах, присутствиях, комиссиях и т.п.

3. Осуществление личного надзора за деятельностью всех учреждений, находящихся на территории губернии, включая органы местного самоуправления (земства, городские думы, сельские сходы, управы и т.п.).

Компетенция губернатора вытекала из обширных функций и условно разделялась на полномочия в области государственного и хозяйственно-культурного строительства.

В области государственного строительства она включала, в частности21:

- немедленное обнародование законодательных актов центральной власти и доведение их до соответствующих учреждений и лиц;

- надзор за точным соблюдением законов, приостановление незаконных действий и взыскание с виновных;

- сбор сведений о деловых качествах и благонадежности чиновников губернии, кандидатов на различные должности; назначение должностных лиц на вакантные должности;

- выражение несогласия с назначением на должности тех или иных чиновников административных учреждений губернии. Несогласие, объявленное губернатором в течение двух недель, отменяло само назначение;

- представление чиновников к наградам, предание их суду за упущения, злоупотребления;

- надзор за соблюдением прав и привилегий сословий, в особенности дворянства;

- предупреждение преступлений, беспорядков, в том числе с помощью войск;

- наблюдение за ссыльными, отданными под надзор полиции;

- закрытие обществ, клубов в случае обнаружения в их деятельности «противного государственному порядку, общественной безопасности, и нравственности»

В области хозяйственного, социально-культурного строительства:

- принятие мер по обеспечению населения продовольствием а также недопущение чрезмерного повышения цен. Разрешение открытия ярмарок, торгов, базаров, определение их сроков;

- наблюдение за благоустройством, надзор за поступлением налогов и исполнением местных повинностей;

- утверждение цен на торгах по подрядам и поставкам на сумму не свыше 10 тысяч рублей;

- охрана казенных лесов от истребления;

- освидетельствование денежных сумм в губернских и уездных казначейств ах надзор за состоянием учреждений опеки, медицинских учреждений, благотворительных заведений;

- сообщение каждые полгода императору о ходе взимания податей и недоимок. Представление императору ежегодных отчетов о состоянии губернии.

Для осуществления обширных надзорных функций при губернаторе состояли чиновники для особых поручений, которым он поручал делопроизводственные и полицейские задания. Чиновники назначались самим губернатором.

Коллегиальным исполнительным органом в губернии являлхь губернское правление. Его статус вытекал из следующего определения: «Губернское правление управляет делами общественного благоустройства, охраняет права личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие, управляет делами относительно народного здравия, оспопрививания, пресечения скотских падежей, продовольствия, хозяйства и промышленности, содействует всем другим управлениям в исполнении законов и понуждает подчиненные ему места к исполнению их обязанностей»22.

Общее присутствие губернского правления под председательством губернатора состояло из вице-губернатора, советников, губернского архитектора (с совещательным голосом), губернского землемера и асессора.

Функции губернского правления делились на два разряда. К делам первого разряда относились те, «в коих для выражения мнения губернского присутствия необходимо предварительное рассуждение, или по коим в самом их понимании или образе решения и исполнения может быть разность взглядов»23. К этой категории отнхились вопросы ограничения чьих-либо имущественных или личных прав, определения или увольнения лиц, имевших на руках казенные деньги или казенное имущество, сложения недоимок, открытия городов и уездов, предложения о необходимых строительных работах, рассмотрение смет и т.п., а также все вопросы, выносимые на общее присутствие губернатором.

К делам второго разряда относились те, «решение коих состоит в одном только исполнении законных предписаний«24. Такие дела рассматривались губернатором или вице-губернатором по степени их важности. Особую важность представляют взаимоотношения губернаторов, губернских органов управления с органами местного самоуправления. К ним относились по действовавшему в XIX - начале XX века закону губернские, уездные земства, городские думы, волостные сходы. Положение о губернских и уездных земских учреждениях определяло их функции как таких органов, которые ведали делами о местных пользах и нуждах.

Предметами ведения губернских земских собраний являлись:

- заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;

- заведование капиталами и другими имуществами земства;

- производство выборов на определенные законом должности и определение размера содержания по этим должностям;

- определение порядка действий земских исполнительных органов;

- рассмотрение земских денежных смет;

- переложение земских повинностей в денежные;

- определение правил заведования капиталами, имуществом, принадлежащими земству;

- приобретение и отчуждение недвижимого имущества;

- обращение губернских и уездных дорог в проселочные и наоборот;

- установление сборов с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам;

- проверка деятельности управ, рассмотрение их отчетов, возбуждение дел об ответственности членов земских управ.

Кроме того, губернские собрания имели право:

- разделять на губернские и уездные земские здания, сооружения и т.п.;

- распределять между уездами государственные сборы, суммы, определенные на устройство мест заключения;

- устраивать новые и переносить существующие пристани на судоходных реках;

- разрешать новые ярмарки, торги;

- устанавливать натуральные и денежные повинности для истребления вредных для полей и лугов насекомых и животных;

- разрабатывать инструкции для уездных земских учреждений по делам губернских ведомств, но требующим предварительных местных соображений;

- учреждать займы на нужды земства;

- вносить - через губернатора - ходатайства правительству о местных пользах и нуждах.

Непосредственное заведование делами земского хозяйства и управление губернии осуществлялось земскими управами. Они вели текущие дела по земскому хозяйству, изыскивали меры к его улучшению, издавали распоряжения с разрешения губернатора о созыве земского Собрания, составляли проекты земских смет и расходов, наблюдали за поступлением земских доходов, расходовали земские сборы, вели имущественные иски, определяли правила и сроки отчетности подчиненных учреждений и служащих, представляли отчеты о своей деятельности земским собраниям25.

В соответствии со ст. 108 Положения о губернских и уездных учреждениях губернскому собранию предоставлялось право составлять обязательные постановления для населения по следующим предметам26:

- о мерах предосторожности от пожаров и их тушении;

- о порядке содержания в чистоте площадей, улиц и других общественных мест;

- о порядке устройства и содержания пристаней, переправ, перевозов, различных путей и т.п.;

- о производстве извозного промысла на станциях железных дорог;

- о мерах предосторожности против порчи воды;

- о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках, базарах;

- о местах, где не допускается хранение в складах легковоспламеняющихся веществ, и порядке их хранения;

- о мерах предупреждения и прекращения заразных болезней;

- о порядке хранения и расходовании хлебных общественных запасов сельских обществ;

- о замене в отдельных местностях хлебных запасов денежными;

- об устройстве и содержании хлебных сельских магазинов;

- об отчетности по магазинам.

Закон устанавливал правило, в соответствии с которым губернское собрание приступило к составлению постановления по:

1. предложению губернатора;

2. собственному усмотрению;

3. представлению уездных земских собраний27.

Таким образом, губернские земские собрания, управы обладали рядом серьезных полномочий и их функционирование являло собой реальное развитие самоуправления территорий.

В этих условиях институт губернаторства рассматривался, прежде всего, как центральный стержень, соединяющий интересы централизованного государства с местными интересами.

Естественно, что для такой схемы отношений роль губернатора по отношению к земским учреждениям была согласующей, надзорной, разрешающей.

Так, все постановления земских собраний представлялись в обязательном порядке губернатору и могли издаваться лишь с его разрешения. Некоторые из них, как-то: о разделении путей сообщения на губернские и уездные; об учреждении выставок местных произведений; о переводе ярмарок из одной местности в другую; о таксах вознаграждения за недопущение потравы, лесных порубок, за тушение лесных пожаров и др. - утверждались губернатором.

Ряд постановлений земских собраний подлежали утверждению Министра внутренних дел. Среди них - обращение земских дорог в проселочные, о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям; об открытии новых и перенесении существующих пристаней; о займах и т.п.28

В случае отказа губернатора утверждать постановление земского собрания оно направлялось на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если большинство членов присутствия соглашались с мнением губернатора, то постановление земского собрания считалхь несостоявшимся. При несогласии губернатора и присутствия оно передавалось Министру внутренних дел.

Постановления земских собраний, не подлежащие утверждению губернатором, приводились в действие, если губернатор в двухнедельный со дня получения постановлений срок не приостановит их исполнения.

Устанавливая права губернатора по надзору за постановлениями земских собраний, законодательство определяло границы его применения. Губернатор мог останавливать исполнение постановлений земского собрания в случаях:

1. Несоответствия их закону.

2. Несоответствия постановлений общим государственным интересам, пользам и нуждам либо в случае явного нарушения интересов местного населения.

В свою очередь решения губернского присутствия по отмене постановления земского собрания можно было обжаловать в правительствующем Сенате.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях устанавливало порядок созыва земских собраний. Соответствующее распоряжение издавали земские управы один раз в год с разрешения губернатора. Открывал и закрывал заседание губернского собрания губернатор. Он же мог по ходатайству продлить 20-дневный срок проведения заседания.

И, наконец, губернатор утверждает в должностях председателей уездных и членов губернских земских управ.

Приведенный краткий анализ позволяет оделать вывод о гам, что:

1. Эволюция системы управления России в тот период (начало XYII века - 1917 год) шла в нескольких направлениях.

Во-первых, имело место упрощение его структуры, ликвидировались лишние звенья.

Во-вторых, вводилось разделение властей на административные, полицейские, судебные, контрольные, финансовые. И, наконец, развитие губернского правления, первоначально рассматриваемое лишь как форма (способ) повышения управляемости в царской России, децентрализации властных функций, логично подвело к необходимости образования органов местного самоуправления.

2. Важное место в системе губернского правления в этих условиях занимал губернатор, который являлся представителем высшей власти, главой администрации, начальником губернии. С этой точки зрения он выполнял функцию укрепления централизованного Российского государства. Развитие органов самоуправления (земств, земских управ и т.п.) привело к появлению у губернаторов новой обязанности - обеспечить сочетание интересов государства и населения территории. В связи с этим необходимо подчеркнуть логичное построение системы управления в царской России. Функции государственной власти в губернии хуще-ствлял губернатор с соответствующими государственными органами, а земские учреждения были органами местного самоуправления.

Такая система позволяла сочетать и развивать инициативу местного самоуправления.

В то же время включение земских учреждений в структуру органов управления, подконтрольных и подотчетных в вопросах государственного строительства губернатору и Министерству внутренних дел, обеспечивало устойчивость управления государством.

3. Укрепление власти губернаторов в этой системе шло через изменение способов функционирования губернской власти, способов воздействия на местные органы. Так, воеводы XVII века и губернаторы петровского времени имели в своих руках широкий круг военно-административных, судебных, финансовых и даже идеологических функций (борьба с церковным расколом и т.п.). К концу XIX века круг их функций заметно сузился, как и число непосредственно подчинявшихся им учреждений. Влияние губернатора на местные органы достигалось через его представитель-ствование в губернских присутствиях, приказах, комитетах и комиссиях; путем надзора за деятельностью органов различных ведомств и органов местного самоуправления; участием в назначении чиновников.

4. Изложенные полномочия позволяли губернаторам контролировать политическую и экономическую обстановку в губернии, распространять свое влияние на все учреждения, координировать их деятельность, быть действительно «оком государевым». Губернаторы также издавали обязательные постановления, подлежащие исполнению всеми губернскими органами, организациями и должностными лицами.

Вместе с тем система губернского правления имела серьезные недостатки:

1. Власть губернаторов основывалась на проведении политики через полицию как основной инструмент;

2. В структуре губернского правления не было органов по управлению местными хозяйственными делами. Эти функции в значительной мере были переданы земствам, которые не имели значительной административной власти;

3. Губернаторское управление было во многом бюрократическим, вело постоянную борьбу с земскими учреждениями, результатом которой являлось ущербное положение последних. Это уменьшало поддержку губернаторов в обществе.

Однако быстрый слом государственной машины в 1917-1918 годах привел к анархии, произволу, потере управляемости.

Уже в ходе Февральской революции 1917 года были упразднены должности губернаторов, полицмейстеров, исправников, становых приставов, урядников и земских начальников с их канцеляриями. Были распущены губернские правления, полицейские учреждения, жандармские учреждения. Распоряжением Временного правительства от 4 марта 1917 года институт губернаторства был заменен губернским, городским, уездными комиссарами Временного правительства. Их обязанности возлагались на председателей губернских, уездных управ и городских голов29.

Слом полицейской машины лишил Министерство внутренних дел реальной власти. Созданная на местах милиция, подчиненная органам местного самоуправления, не выполняла задачи охраны интересов централизованного Российского государства. Вследствие этого полицейский обруч, сдерживающий противоречия в обществе, разрушился - и в марте-октябре 1917 года происходило нарастание неустойчивости, распад, насилие.

Таким образом, губернская структура управления царской России, показав достаточную эффективность в течение двух веков, прекратила свое существование. Она не смогла разрешить основное свое противоречие: между казенно-бюрократической системой самодержавия, которую на местах олицетворяли губернаторы, и все более развивающейся системой местного самоуправления в виде губернских и уездных земств.

С точки зрения использования опыта функционирования системы губернских учреждений царского самодержавия в настоящих условиях необходимо, очевидно, выделить следующие аспекты:

1. Даже в условиях царской России самодержавие было вынуждено систему единоличного управления губерниями дополнить коллегиальными органами - губернскими правлениями;

2. Законодательство о губернских учреждениях царской России содержало четкое разделение функций на два разряда. По первому разряду рассматривались и решались те вопросы, которые требовали предварительного обсуждения, либо в самом их понимании, образе решения и исполнения могли быть разные подходы и взгляды. Указанные дела рассматривались только губернским правлением. По второму разряду решались единолично губернатором те вопросы, суть которых состояла только в исполнении законных предписаний, нормативных актов вышестоящих органов государства. Очевидно, элементы указанных подходов могут быть реализованы в практике краевых, областных администраций в президентской республике;

3. В системе губернских органов губернатор выполнял обязанности представителя высшей государственной власти с функцией надзора, главы администрации с исполнительно-распорядительными функциями и начальника губернской полиции. Несомненно, что реализация губернатором этих функций была явлением положительным для сохранения единого централизованного государства в царской России. Особую роль, как показал опыт, в этом отношении играли надзорные и полицейские полномочия губернатора. В результате революций губернаторы утратили указанные административные функции. Это повлекло распад российской империи. Интересы сохранения централизованного Российского государства в настоящих условиях требуют укрепления исполнительной власти на региональном уровне;

4. Однако указанный вывод неоднозначен. Не меньшую роль в распаде государства сыграло то обстоятельство, что преобладающие функции губернаторов заключались в подавлении местного самоуправления, недопущении развития демократии и инакомыслия, преследовании за политические убеждения. С этой точки зрения вполне естественно было движение земских учреждений и территорий за расширение их прав и полномочий. Нежелание царизма менять кардинально политическую систему общества, стремление подавить национальные окраины привело к революции и слому всей государственной машины. Учитывая этот отрицательный опыт, важно при конструировании власти на уровне таких территорий, как регионы, правильно определять место представительных учреждений народа и их взаимодействие с исполнительной властью. В такой системе представительная и административная власть должны выполнять по отношению к местному самоуправлению не функцию подавления, а в большей степени функцию создания условий для их развития и защиты интересов населении.

(Продолжение следует)


Примечания:

1 См.: Барабашев Г., Шеремет К. Связующее зено. Народный депутат. 1991.№ 14. С.37-38.

2 См..-ЗаконРСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов». 1980. Ведомости Верховного Совета народных депутатов. Свердловск, 1988. С. 82.

3 См.: Конституция РСФСР. М., 1989. С.51.

4 См.: Советское государственное право. М., 1983. С. 341; Советское государственное право. М., 1985. С. 295.; Курашвили Б. П. О полновластии Советов. Коммунист, 1988. № 8. С. 35.

5 См,: Лепешкин А. И. Курс советского государственного права. М., 1961. Т. 1. С. 288.; У майский Я.Н. Советское государственное право. М., 1970, С. 96,100.; Григорян Л. А. Народовластие в СССР. М., 1972. С. 179.; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 13.

6 См.: Маркс К., Энгельс Ф. 2-е издание. Т. 5. С. 203; Конституция Турции 1982. Преамбула

7 См,: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. IT-21.

8 См.: Ключевский В. О. Собр. соч. Т.6. С. 384.

9 Тамже.Т.4.С.142.

10 Там же. Т. 4. С. 145-146.

11 Тамже.Т.5.С.Ю6.

12 См. :Ленин В. И. ПСС. Т.24. С. 147.

13 См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С.57.

14 См.. Блинов И. Губернаторы. СПБ,1905. С. 87-100.

15 ТамжеС.101-121.

16 См.: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. Собр. соч. С.92.

17 См.: Свод губернских учреждений СП Б, С. 40-62.

18 См.: Блинов И. Губернаторы СПБ., 1905. С. 40.

19 См.: Свод губернских учреждений. Собрание законов Российской империи. СПБ, 1892. Т.2. С.41.

20 Там же. С.41.

21 Тамже.Т.2. С.41-75.

22 Там же. Т. 2. С. 82.

23 Там же. Т. 2. С. 83.

24 См.: Там же. С. 83.

25 См.: Положение о губернских и уездных земских учреждениях//Свод законов Российской империи. СПБ, 1892. Т.2. С. 14.

26 Там же. С. 20.

27 Там же. С. 20

28 Там же. С. 15

29 См.: Исторический опыт трех российских революций Книга вторая. Свержение самодержавия. М.,1986. С.227.

  • Управление


Яндекс.Метрика