Проблемы обеспечения профессионализма государственной службы

Скобеев К.М.

Тема становления государственной службы в России является одной из наиболее злободневных. Причин этому множество - начиная с проблемы подготовки кадров, которые уже сегодня могли бы решать стоящие перед госслужбой вопросы, заканчивая отсутствием целого ряда нормативных и законодательных актов, регулирующих эту сферу.
Редколлегия «Чиновника» надеется, что представленные ниже материалы вызовут не только интерес к этой теме, но и желание читателей поделиться своим мнением по затронутым в статье вопросах страницах нашего журнала.


 К.М. Скобеев
 

Главной задачей первого этапа реформирования российской государственности было институциональное закрепление перехода от советского типа государственного устройства к модели правового государства. В этой области к настоящему времени достигнуты определенные успехи:

1. приняты соответствующие принципам правового государства Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) ее субъектов и ряд необходимых законов1,

2. сформирована более или менее соответствующая модели правового государства система органов государственной власти;

3. принят основополагающий федеральный закон и начался процесс становления местного самоуправления и т.д.

Теперь реформирование российской государственности вплотную подошло к своему второму этапу. Его главная задача - реализовать модель правового государства на практике, путем функционального освоения и нормативного2 закрепления новых форм и методов работы, характерных для органов государственной власти правового государства.

Ясно, что эти новые формы и методы работы могут проявляться не иначе, как в знаниях, навыках и умениях государственных служащих. Поэтому важнейшей задачей данного этапа должно стать обеспечение того, чтобы весь корпус государственных и муниципальных служащих этими новыми формами и методами работы владел, причем профессионально. Решение этой задачи должно стать центральной проблемой того, что принято обозначать словосочетанием «реформа государственной службы».

В конечном счете реформа государственной службы3 Российской Федерации необходима для того, чтобы обеспечить:

1. квалифицированное исполнение государственными служащими требований законодательства и установок политики, проводимой законно сформированными органами государственной власти;

2. ограждение общества от недобросовестности, пристрастности и произвола государственных служащих, злоупотребления служебным положением и коррупции.

Очевидно, что важнейшим условием реализации этих целей является наличие в распоряжении государства достаточного количества лиц, обладающих профессиональными, гражданскими и моральными качествами, необходимыми для выполнения всего комплекса функций, возлагаемых обществом на государственный аппарат.

Потребность в таких лицах очень велика. В самом деле, в настоящее время в органах государственной власти и местного самоуправления занято свыше 1 миллиона человек. При среднем стаже работы в аппаратах органов власти порядка 12-13 лет это означает, что ежегодно в них принимается не менее 75-80 тыс. чел. Кроме того, опыт проведения аттестаций государственных служащих разных уровней показывает, что, как говорится, «по гамбургскому счету», как минимум четверть аттестуемых не соответствует даже самым скромным, самым щадящим требованиям. Следовательно, не менее четверти миллиона человек нуждается либо в замене, либо в довольно серьезной дополнительной подготовке. И даже если осуществлять эту замену или подготовку в течение, скажем, 10 лет, ежегодно органам государственной власти и местного самоуправления будет требоваться (с учетом вновь принимаемых) не менее 100 тысяч специально подготовленных для работы в них человек.

Однако в настоящее время государство такой возможностью не располагает. Существует две основных причины этого.

Первая - отсутствие системы профессионального обучения, ориентированной на реальные по объемам и структуре потребности органов государственной власти4. Имеющиеся академии государственной службы, во-первых, маломощны5, а во-вторых, выпускают «продукцию» не того качества, которое необходимо реформируемому государственному и муниципальному аппарату, а того, на которое они способны с учетом квалификации их профессорско-преподавательского состава, финансов и других факторов. Кроме того, полностью отсутствует среднее профессиональное образование в интересах государственной службы.

Вторая причина - отсутствие или неэффективность соответствующей нормативно-правовой базы. Организационно-правовые механизмы, обязывающие комплектовать аппараты управления только из числа тех, кто соответствует установленным профессионально-квалификационным требованиям, и препятствующие использовать тех, кто им не соответствует, фактически не существуют. Также не действуют механизмы, «выталкивающие» непригодных служащих и вместе с тем поощряющие тех, кто поддерживает и повышает свой профессионализм. Практически не защищены последние и от возможного и довольно распространенного произвола вышестоящих руководителей, особенно избранных глав администраций, мэров и т.п.

На первый взгляд может показаться, что устранение обеих причин - дело сравнительно простое. В самом деле, организовать высшее и среднее профессиональное образование в интересах государственной службы вроде бы несложно - например, путем перераспределения тех средств, которые выделяются на высшее и среднее профессиональное образование6. Точно так же кажется несложным и издание соответствующих нормативных правовых актов.

Однако существует проблема, которая не позволяет решить эти задачи таким прямолинейным путем. Изменившемуся обществу требуется принципиально новая культура исполнения государственной службы, причем при решении этой задачи практически невозможно опираться7 на предшествующий опыт работы государственного аппарата. Это вызвано двумя обстоятельствами.

С одной стороны, принципиально изменился8 сам объект государственного воздействия:

1. вместо централизованной экономики появилась рыночная экономика9;

2. вместо корпоративного общества формируется гражданское общество10.

С другой стороны, кардинально изменились и требования к субъекту государственного воздействия, поскольку правовое государство в отличие от советского основано на иной системе фундаментальных принципов, а именно:

1. разделения властей, а не синкретичности государственной власти;

2. законности управления (приоритет закона и ограничение власти законом), а не приоритета целесообразности;

3. федерализма и суверенности местного самоуправления, а не жесткой вертикальной соподчиненности;

4. ответственности государства перед обществом в целом, а не перед какими-то его группами или «передовыми отрядами».

В функциональном плане это проявляется в том, что важнейшей задачей государственных органов11 становится обеспечение исполнения законов и иных нормативных правовых актов. Задачи же «чистого» управления, во-первых, приобретают подчиненный характер, а во-вторых, меняют свой характер12. Прямое руководство, основанное на возможности устанавливать конкретным подведомственным объектам цели и распределять ресурсы, уступает свое место косвенному регулированию, основанному на возможности устанавливать для всей совокупности подведомственных объектов «правила игры».

В кадровом плане эти принципиальные изменения проявляются следующим образом. В советских условиях государственные органы были, по преимуществу, органами прямого государственного управления народным хозяйством и социальной сферой. Соответственно, работники этих органов должны были быть в первую очередь специалистами в определенных сферах деятельности нижестоящих предприятий и организаций (инженерно-технической, производственной, экономической и т.п.)13 и лишь потом - работниками сферы государственного управления. В условиях же правового государства от работников органов исполнительной власти требуются не столько глубокие знания технологии и организации работы подведомственных объектов14, сколько умение видеть их «поведение» и последствия их деятельности в правовых и/или финансово-экономических формах и предпринимать соответствующие воздействия15.

Именно наличие этой проблемы и не позволяет использовать указанный выше внешне простой путь устранения причин, препятствующих тому, чтобы государство располагало достаточным количеством профессионально подготовленных государственных служащих.

В самом деле, высшая школа, как и любая образовательная структура, крайне консервативна16, в ней очень многое определяется, с одной стороны, традициями, принципами академической свободы и пр., а с другой - наличным составом преподавательских кадров. Ее самостоятельное (без жесткого внешнего управления) приспособление к резко изменившимся требованиям относительно продукта ее деятельности требует весьма значительного времени. А в условиях, когда эти требования к тому же и не могут быть внятно сформулированы, это приспособление может растянуться на многие десятилетия. В этой ситуации очень велика опасность того, что формально задача вроде бы будет решена, но в действительности качество профессиональной подготовки выпускников не будет соответствовать реальным условиям несения государственной службы17.

С другой стороны, создание эффективной нормативно-правовой базы профессионализации государственной службы также крайне затруднительно. Любая правовая норма отражает, пусть и в рационализированном виде, нечто уже существующее и в какой-то мере типическое. А в условиях, когда новая культура исполнения государственной службы еще только формируется, это типическое даже выявить - и то требует сложной аналитической работы. А без осознанного и тщательно организованного проведения такой работы очень велика опасность того, что принимаемые нормы будут либо фактически бессодержательны и, следовательно, не смогут помогать процессам профессионализации государственной службы18, либо основаны на прежних парадигмах и стереотипах деятельности работников органов государственного управления советского типа и, следовательно, будут даже препятствовать этим процессам.

Таким образом, центральной проблемой профессионализации государственной службы в Российской Федерации является то, что создание и системы обучения государственных служащих, и нормативно-правовой базы, обеспечивающей эффективное использование их профессионального потенциала, должно протекать в условиях того, что новая культура исполнения государственной службы еще только складывается и, следовательно, практика работы государственного аппарата сама по себе еще не может дать четких ориентиров, не говоря уже о конкретных требованиях к профессионально-квалификационному уровню различных категорий государственных служащих.

Мировой опыт показывает, что требующаяся правовому государству культура исполнения государственной службы формируется тогда, когда появляется корпус профессиональных государственных служащих, когда складывается особая профессия (типа public administration в США), носители которой выполняют основную работу в системе государственной службы.

Впрочем, мировой опыт России, как известно, не указ. А потому первое и, пожалуй, главное, что надо четко прояснить при решении проблемы образовательной поддержки государственной службы в Российской Федерации - это вопрос о том, являются ли государственные служащие какой-то особой профессиональной группой или же они являются представителями самых разных (в зависимости от специфики должности, органа и т.п.) профессиональных групп.

Для профессии как социального института (а не просто статистической или научной категории) свойственен ряд неотъемлемых признаков, а именно:

1. наличие в системе средств, которыми пользуются отдельные ее представители, каких-то общих черт, которые бы, с одной стороны, определяли ее сущность, а с другой - не были присущи другим профессиям (объективность);

2. наличие в рамках этой социальной общности особой профессиональной культуры, основой которой является совокупность нормативных (обычно неформальных) принципов исполнения профессиональных действий (например, «клятва Гиппократа» или принцип «не навреди!» у врачей, принцип «ученик - не сосуд, который надо наполнить, а факел, который надо зажечь» у педагогов и т.д.);

3. наличие механизмов профессиональной социализации, предполагающей как освоение системы средств профессиональной деятельности, так и приобщение к профессиональной культуре;

4. ощущение ее представителями своей принадлежности к профессии как к некоей социальной общности (внутренняя корпоративность) и, одновременно, восприятие другими членами общества носителей профессии как исполнителей особой социальной функции (внешняя корпоративность).

Учитывая убогость нашей социологии государственной службы, доказательно ответить на вопрос, присущи ли эти признаки совокупности работников государственного и муниципального аппаратов России, невозможно. Существует, однако, ряд косвенных свидетельств этому, например:

1. на 01.01.97 около половины федеральных государственных служащих имели стаж работы в органах государственного управления 15 лет и выше. Сходная картина наблюдается и на региональном уровне;

2. даже без специальных социолингвистических исследований можно констатировать наличие своего рода профессионального жаргона (например, постороннему не очень понятно, как можно "замотать на согласованиях" или "приделать бумаге ноги");

3. наблюдения показывают, что многие опытные чиновники средних рангов, перейдя в коммерческие структуры, не в состоянии освоить новые принципы и методы работы и вынуждены через какое-то время возвращаться "в аппарат";

4. на уровне обыденного сознания представления о том, что все чиновники - бюрократы, что для них "без бумажки ты - букашка" и т.п., настолько распространены и устойчивы, что противоположные примеры воспринимаются с крайним удивлением. И так далее...

Таким образом, имеются определенные основания для того, чтобы рассматривать государственных служащих как некую особую, отличную от общепризнанных профессию, а именно:

1. специфика деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов такова, что ее исполнители могут быть объединены в особую социальную группу - профессию "государственный служащий" со своей системой профессиональной социализации (в том числе и профессионального обучения), особой профессиональной культурой и т.п.;

2. сутью этой профессии является использование силы государственного принуждения для обеспечения (1) исполнения законов, (2) организации оказания обществу определенных услуг и (3) регулирования отдельных социально-экономических процессов;

3. в рамках этой профессии могут быть выделены некие "подпрофессии", каждая из которых представляет собой некое обобщение по функциональным особенностям группы должностей государственной службы и, возможно, требует специализированного профессионального образования.

Процесс становления такой профессии, если он идет стихийно, без соответствующей институциональной поддержки в виде особой образовательной системы, может растянуться на многие десятилетия. Однако он может быть ускорен унифицированным подходом к подготовке государственных служащих, особенно служащих высокого ранга, поскольку именно это создает «общий язык» для служащих высокого ранга, способствует сотрудничеству ветвей и уровней власти, различных ведомств, делает возможным перевод государственного служащего высокого ранга из одного ведомства в другое и т.п.

Такой унифицированный подход (модель) обеспечения профессионализма государственных служащих должен обеспечивать:

1. воспитание у государственных служащих чувства долга перед обществом, верности принципам правового государства вообще и Конституции Российской Федерации в частности19;

2. формирование у них таких профессиональных способностей (знаний, умений, навыков и т.п.), которые бы позволяли им обеспечивать исполнение законодательства в сфере своей деятельности, а также эффективную реализацию политического курса, проводимого законно избранными (назначенными) органами государственной власти;

3. максимально экономное расходование тех финансовых и иных ресурсов, которые общество в обозримое время (по крайней мере в ближайшие 10-15 лет) способно выделить на решение этой задачи.

Существуют два альтернативных подхода к обеспечению профессионализма государственных служащих. Первый из них20 основан на убеждении, что при наличии профессионального образования по специализации должности21 освоение специфики деятельности в сфере государственной службы может быть достаточно эффективно осуществлено за счет накопления индивидуального опыта. Второй подход хнован на убеждении, что для работы в сфере государственного управления необходима некая общая образовательная основа22, а освоение должностной специфики вполне может быть обеспечено за счет накопления индивидуального опыта23.

Первый подход позволяет сравнительно быстро включить человека в работу на должности, однако в современных российских условиях существенно затрудняет вписывание служащего в "мир государственной службы", осложняет его горизонтальное и вертикальное движение. Поскольку профессионально-культурная среда, погружение в которую позволяет индивиду естественным, за счет накопления личного опыта, путем освоить "мир государственной службы", еще не сложилась, каждое перемещение приводит к тому, что служащий вынужден не столько дополнять, сколько заново накапливать и личностно перерабатывать необходимый индивидуальный опыт. В итоге фактическое содержание подготовки (знаний, навыков и умений) различных государственных служащих оказывается неоднородным, несопоставимым.

Второй подход, наоборот, затрудняя в известной мере адаптацию к конкретной должности (особенно к первой), за счет наличия общей образовательной основы облегчает вписывание служащего в "мир государственной службы", в том числе и дальнейшее движение, позволяет ему с каждым перемещением приращивать свой индивидуальный опыт. В итоге фактическое содержание подготовки различных государственных служащих оказывается сопоставимым, основанным на некоторой единой "картине мира государственной службы".

Опыт развитых стран показывает, что в целом более эффективен второй подход. В условиях России данный подход получил развитие при решении проблемы обеспечения профессионализма военнослужащих офицерских составов. Учитывая, что "армейская" модель организации обучения и воспитания показала свою результативность с точки зрения сформулированных выше условий, ее следует рассмотреть более детально.

Главными принципами этой модели, основы которой были заложены еще в прошлом веке, являются следующие положения:

1. военная служба требует как специальных теоретических знаний и практических умений, так и специального воспитания24;

2. служба на более высоком уровне управления требует наличия существенно иных знаний и умений, а также личных качеств, приобретение которых на более низком уровне в полном объеме невозможно;

3. условия службы усложняются и меняются, так что ранее полученные знания и умения достаточно быстро устаревают;

4. большая часть тех, кто вступает на нижнюю ступень иерархической лестницы, не дойдет до ее верхних ступеней, хотя в принципе такой шанс имеет.

Из этих принципов следует, что и невозможно, и нецелесообразно стремиться к тому, чтобы военнослужащий получал в начале своей карьеры такой образовательный "заряд", который бы позволил ему только за счет накопления служебного опыта и самообучения двигаться по службе и эффективно исполнять более сложные обязанности. На базе этого вывода была создана система обучения военнослужащих и жестко связанная с ней система их продвижения. В соответствии с ней:

1. каждой должности соответствует воинское звание (до 1917 г. чин), которое должен иметь военнослужащий, претендующий на ее занятие;

2. вся совокупность воинских званий разбита на группы (составы), каждому из которых соответствует свой образовательный ценз (и, следовательно, свой уровень специального образования);

3. как первичное назначение, так и перевод в более высокий состав осуществляются, как правило, только при наличии такого специального образования25. Продвижение по званиям внутри состава осуществляется на основе установленных сроков пребывания в звании (естественно, при положительных аттестациях в течение этих сроков).

К настоящему моменту данная модель в том или ином виде применяется в большинстве видов российской государственной службы (милиция, прокуратура и юстиция, таможенная, налоговая и дипломатическая службы). Более того, ее элементы начали понемногу проникать и в, так сказать, "гражданскую" государственную службу. И это не случайно - по-видимому, эта модель в наибольшей степени соответствует российским условиям и традициям в сфере обеспечения профессионализма государственных служащих.

Для того, чтобы применить данную модель к решению задачи обеспечения профессионализма "гражданских" государственных служащих, необходимо:

1. обеспечить адекватность системы образовательных цензов системе тех требований к профессиональным способностям государственных служащих, которые предъявляют условия правового государства;

2. сформировать нормативную базу увязки права на занятие должности государственной службы с наличием определенного квалификационного разряда (классного чина и т.п.), а права на его присвоение - с наличием определенного образовательного ценза;

3. перестроить систему работы с государственными служащими таким образом, чтобы она обеспечивала рациональное использование имеющегося кадрового потенциала при максимально возможном соблюдении упомянутых выше правовых предписаний.

С учетом сказанного система образования государственных служащих должна отвечать следующим основным требованиям:

1. наличие образовательных цензов, каждый из которых направлен на образовательную поддержку только определенного типа должностей, не преследуя более амбициозных целей - в частности, не "замахиваясь" на все или многие типы должностей;

2. содержание образования организовано в рамках иерархически структурированного (в соответствии с системой цензов) комплекта специальностей, которые в совокупности обеспечивают не менее 75-80% потребностей органов государственной власти и местного самоуправления в специалистах соответствующих профилей. Прочие потребности обеспечиваются путем реализации специальных (в интересах государственной службы), в том числе и дополнительных, образовательных программ в учебных заведениях вне данной системы;

3. образование государственных служащих носит отчетливо выраженный прикладной характер, а значимость воспитательных задач в его процессе намного выше, чем в иных видах образования.

Рассмотрим, как можно обеспечить выполнение этих требований.


ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ ЦЕНЗЫ.

Анализируя характер индивидуальной деятельности в органах публичной власти, можно увидеть, что все многообразие должностей в них может быть сведено к пяти основным типам26:

1. вспомогательный состав -должности, исполнение обязанностей по которым, как праэдло, связано с деятельностью учетно-статистического, делопроизводственного и иного вспомогательного характера, косвенно связано с содержательной обработкой информации и слабо привязано к какой-то определенной функциональной сфере в системе государственного управления;

2. профессиональный состав должности, исполнение обязанностей по которым, как правило, связано с деятельностью преимущественно информационно-аналитического характера и, следовательно, требует наличия специальных знаний и умений в отдельных профессиональных сферах, необходимых для реализации функций государственного управления;

3. младший административный состав - должности, исполнение обязанностей по которым заключается в непосредственной организации работы представителей первых двух категорий, и, кроме того, включает в себя элементы проектирования и особо сложной деятельности информационно-аналитического характера;

4. старший административный состав - должности, исполнение обязанностей по которым заключается в опосредованной организации работы представителей первых двух категорий через непосредственное руководство деятельностью младшего административного состава;

5. административно-политический состав - должности, исполнение обязанностей по которым заключается в принятии административных решений по поводу способов реализации принятого политического курса.

Легко убедиться, что первым двум типам соответствуют такие образовательные цензы, как среднее и высшее профессиональное образование. Несколько иначе обстоит дело с младшим и старшим административными составами.

Эффективное руководство коллективами профессионалов предполагает, с одной стороны, как минимум, соответствующее высшее профессиональное образование27, а с другой - специальное управленческое. Причем если для младшего административного состава сутью последнего является освоение способов использования других людей в качестве средств своей деятельности, то для старшего - не только людей, но и различных социальных образований (главным образом, организационных). Так что для специального управленческого образования также можно говорить о двух образовательных уровнях, причем если низший из них "привязан" к определенному виду профессиональной деятельности - только к сфере государственного управления в целом.

Что же касается последнего, пятого типа, то количество соответствующих должностей настолько незначительно, а их административно-политическое влияние настолько велико, что для них и возможна, и необходима «штучная работа» (поиск перспективных кандидатов, направленное ознакомление их с особенностями деятельности на этом уровне и т.п). А потому государственная образовательная поддержка и, в частности, специальный образовательный ценз, для данного типа должностей, по крайней мере, нецелесообразны.

Таким образом, в рамках системы профессионального образования государственных служащих целесообразно использовать четыре образовательных ценза:

1. среднее профессиональное образование;

2. высшее профессиональное образование;

3. первичное послевузовское (управленческое) профессиональное образование;

4. полное послевузовское профессиональное образование.

Уместно заметить, что рассматриваемая здесь типология должностей в целом соответствует классификации государственных должностей государственной службы28, а потому практическое применение основанных на ней системы цензов не должно встретить принципиальных препятствий.


СИСТЕМА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ

Реальную потребность органов публичной власти в кадрах вообще, и в профессионально-квалификационном разрезе в частности, в настоящее время не знает никто. Более того, не существует сколько-нибудь убедительных, основанных на научном анализе проблем и тенденций развития аппарата публичной власти исследований того, какие типы профессий, специальностей и специализаций нужны для его эффективного функционирования. Да это и, наверное, невозможно в условиях, когда сам этот аппарат находится на этапе перехода от старого, "советского" типа организации к новому, "демократическому".

В этой ситуации установить требования к "продукту" деятельности системы образовательной поддержки аппарата публичной власти можно только путем совмещения теоретических представлений о том, как вообще должны осуществляться исполнительские функции публичной власти в демократическом государстве, с экспертными представлениями о том, как эти общие характеристики проявляются при исполнении тех или иных функций органов публичной власти.

К числу таких общих ("общетеоретических") характеристик деятельности работника аппарата органа публичной власти (далее - чиновника) относится прежде всего то, что деятельность чиновника носит:

1. характер служения обществу и прямо или косвенно связана с необходимостью сознательного подчинения своих личных (в том числе и ведомственных) интересов общественным;

2. правовой характер и прямо или косвенно связана с необходимостью использования мер общественного (в основном государственного) принуждения;

3. публичный характер и прямо или косвенно связана с необходимостью взаимодействия с населением;

4. административный характер и выполняется в форме подготовки и контроля за исполнением нормативных или распорядительных актов.

Эти общие характеристики проявляются при исполнении тех или иных функций органов публичной власти. По нашему мнению, до I всех этих функций можно сгруппировать в четыре основных категории:

1. общественное (государственное и муниципальное) регулирование экономики,

2. общественное регулирование социально-трудовой сферы,

3. административное управление (организационная и кадровая работа в органах публичной власти),

4. бюджетное администрирование (формирование и исполнение бюджета органа публичной власти)29.

Из сказанного вытекает, что образовательная поддержка деятельности аппарата публичной власти предполагает наличие:

1. некоторой одной специальности, обеспеченной унифицированной системой образовательных требований, направленных на формирование общих требований к чиновнику;

2. системы из четырех основных "субспециальностей", развивающих и конкретизирующих эти основные требования применительно к той или иной функциональной сфере деятельности органа публичной власти;

3. набора специализаций внутри каждой из этих четырех субспециальностей, каждая из которых направлена на более углубленное освоение знаний, навыков и умений применительно к конкретной отрасли внутри соответствующей функциональной сферы.

Соответственно, систему образовательных программ в интересах государственной службы надо строить примерно следующим образом:

1. базовым образованием, необходимым для получения среднего или высшего профессионального образования, принимается среднее (полное) общее образование;

2. для всех четырех "субспециальностей" разрабатывается единая начальная часть образовательной программы, рассчитанная на два года обучения. Ее успешное прохождение должно позволять:

(А) продолжение обучения по одной из четырех "субспециальностей" высшего профессионального образования;

(Б) получение диплома о среднем профессиональном образовании и, следовательно, возможность работы на младшей государственной или муниципальной должности;

3. для всех четырех "субспециальностей" строится также единая образовательная программа следующих полугора лет обучения, успешное прохождение которой должно позволять продолжение обучения либо по одной из специализаций, либо в рамках соответствующей магистерской программы30. Программы специализации в каждой из "субспециальностей" строятся с учетом ожидаемых на ближайшую перспективу потребностей органов публичной власти, причем таким образом, чтобы соображения "академических свобод" высших учебных заведений распространялись не на содержание, а только на методы (да и то лишь частично) обучения. Успешное прохождение одной из программ специализации дает право на получение диплома о высшем профессиональном образовании и, следовательно, возможность работы на старшей государственной или муниципальной должности;

4. базовыми условиями, необходимыми для продолжения обучения с целью получения первичного послевузовского образования, принимаются:

(A) наличие высшего профессионального образования по специальности "Общественное управление" либо иное высшее образование при условии прохождения специально организованной переподготовки,

(Б) опыт успешной (подтвержденной, например, аттестациями) работы на старших государственных (муниципальных) должностях в течение установленного срока (например, не менее 5 лет),

(B) достижение установленного должностного уровня или квалификационного разряда (например, "советник государственной службы 1 класса");

5. образовательные программы для всех четырех "субспециальностей" первичного послевузовского образования строятся таким образом, чтобы они содержали:

(А) единую общую часть, направленную на получение знаний и умений в сфере управления первичными коллективами,

(Б) стандартизированные программы углубленного (теоретико-методологической направленности) изучения дисциплин, входящих в одну из четырех "субспециальностей";

6. базовыми условиями, необходимыми для продолжения обучения с целью получения полного послевузовского образования, принимаются:

(A) наличие первичного послевузовского образования по одной из четырех "субспециальностей",

(Б) опыт успешной (подтвержденной, например, аттестациями) работы на ведущих государственных (муниципальных) должностях в течение установленного срока (например, не менее 5 лет),

(B) достижение установленного должностного уровня или квалификационного разряда (например, "советник Российской Федерации 1 класса");

7. единая образовательная программа полного послевузовского образования строится таким образом, чтобы она обеспечивала:

(А) получение знаний и умений в сфере управления организациями,

(Б) широкое ознакомление с реальным опытом совершенствования функционирования органов и систем публичной власти и его научное осмысление.


УЧЕТ СПЕЦИФИКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Важной проблемой, без разрешения которой было бы вообще нецелесообразно ставить задачу создания такой системы образовательных программ, является обеспечение (а) прикладного характера обучения государственных служащих и (б) направленности воспитательной составляющей учебного процесса на интересы реформируемой государственной службы.

Необходимость первого связана с двумя обстоятельствами. С одной стороны, из-за специфики деятельности государственного аппарата (применение силы государственного принуждения) овладение конкретными методами и техниками исполнения должностных обязанностей путем накопления только личного опыта чревато слишком большими негативными последствиями для "клиентов" государства31. С другой стороны, основная масса государственных служащих приходит в государственный аппарат практически на весь срок своей трудовой жизни32, в связи с чем нет необходимости тратить ресурсы на их подготовку к работе в других сферах деятельности.

Необходимость их направленного воспитания связана прежде всего с тем, что отношения служения принципиально отличаются от отношений наемного труда33. Последние основаны на отчуждении работника от результатов своего труда (в форме продажи его рабочей силы) и жестко ограничены рамками чисто трудовых отношений. Поэтому они не требуют от него личностной причастности к деятельности организации в целом, личностной ответственности за эту деятельность. Соответственно, работодатель также не несет ответственности за наемного работника вне чисто рабочего контекста. Отношения же служения, наоборот, основаны на презумпции личностной причастности служащего, на его личной связи (в форме, например, присяги о долге, верности и т.п.) со своим "службодателем". А эта личностная причастность не может быть обеспечена правовыми средствами - необходимо, чтобы служащий имел соответствующие ценностные установки, т.е. был определенным образом воспитан.

Прикладной характер обучения может быть обеспечен только в том случае, если:

1. государственные образовательные стандарты всех уровней образования государственных служащих и, в особенности, требования к уровню подготовки выпускников разработаны с активным участием не только ученых, специализирующихся на исследовании реальностей государственной службы, преподавателей, имеющих непосредственный опыт обучения государственных служащих разных рангов, но и тех государственных деятелей и государственных служащих, которые будут непосредственно руководить деятельностью обучаемых;

2. учебно-методическое обеспечение процесса образования государственных служащих насыщено специально подобранным опытом реальной деятельности органов публичной власти;

3. преподавательский состав учебных заведений, в которых осуществляется образование государственных служащих, особенно та его часть, которая обеспечивает дисциплины специализации, имеет непосредственные представления о практике работы органов публичной власти (а желательно - и личный опыт работы в них);

4. учебный процесс осуществляется под жестким государственным контролем, а процесс проверки требований к уровню подготовки выпускников - при непосредственном участии уполномоченных представителей органов управления государственной службой.

Сложнее обстоит дело с обеспечением направленности воспитательной составляющей учебного процесса в интересах реформируемой государственной службы. Для этого необходимо, чтобы:

1. ценностные установки, которые должны быть воспитаны у государственных служащих, были в явном виде сформулированы - как минимум, в государственных образовательных стандартах, а желательно даже - в соответствующих актах законодательства;

2. учебно-методическое обеспечение должно быть "настроено" на совмещение задач обучения и воспитания;

3. преподавательский состав сам должен эти ценности разделять34;

4. государство должно иметь возможность контролировать процесс решения образовательными учреждениями воспитательных задач, вмешиваясь по мере необходимости в их текущую деятельность.

Однако правильное определение чисто содержательных моментов -лишь основа решения проблемы создания системы образовательной поддержки государственной службы. Практическая реализация этого содержания возможна лишь тогда, когда существуют необходимые организационные формы.

С организационной точки зрения в нынешних правовых и кадровых условиях создать такую систему в рамках "общедоступной" федеральной системы профессионального образования невозможно:

1. практически нереально обеспечить в ее условиях решение воспитательных задач. Формирование у обучающихся соответствующих ценностных установок может происходить только в условиях непосредственного (и что не менее важно, личностно значимого) их взаимодействия с носителями таких ценностей. А поскольку государство не вправе вмешиваться в кадровую политику "обычных" учебных заведений, оно при действующем законодательстве об образовании не в состоянии обеспечить, чтобы основная часть преподавательского состава разделяла ценности государственной службы;

2. крайне сложно обеспечить жесткую прикладную направленность образовательного процесса. Принципы академических свобод позволяют преподавательскому составу в весьма широких пределах варьировать фактическое содержание учебного процесса, а следовательно, и направленность преподаваемых дисциплин. Поэтому, с учетом как сказанного выше, так и фактического незнания большинством преподавателей реальной практики государственной службы, прикладная направленность обучения не будет обеспечена;

3. трудно удержать в заданных рамках установленную государством систему специализаций. Учебные заведения неизбежно будут стремиться подстраивать содержание обучения под свои реальные (прежде всего кадровые) возможности, мотивируя это, естественно, ссылками на региональную или местную специфику и тому подобные "объективные" обстоятельства. Сдержать такое давление федеральному органу "общедоступного" образования весьма непросто, поскольку для него интересы государственной службы -лишь незначительная часть его сферы ответственности.

Следовательно, необходимо иметь систему специализированных учебных заведений, для которых образование (обучение и воспитание!) государственных служащих было основной (а быть может, и единственной) задачей. И эти учебные заведения должны иметь ряд особенностей в своем правовом положении, а именно:

1. их академические свободы в части определения содержания, организации учебного процесса и даже методов обучения должны быть серьезно ограничены;

2. кадровая политика в них должна быть жестко подчинена требованиям процесса реформирования государственной службы Российской Федерации, причем при необходимости соответствующий государственный орган должен иметь возможность на нее решающим образом влиять;

3. руководящий состав и основная часть преподавательского состава должны быть государственными служащими;

4. условия получения образования студентами и слушателями должны быть максимально приближены к условиям прохождения государственной службы.

Соответственно, учебные заведения, реализующие эту схему:

1. работают по единым учебным планам, программам и, в основном, учебно-методическим документам (особенно в части экзаменов и прочих форм проверки знаний, навыков и умений);

2. наделены правом присвоения первичных для соответствующих групп должностей квалификационных разрядов35;

3. конституируются как учреждения системы государственной службы (действуют под управлением федерального органа по вопросам государственной службы, комплектуются преимущественно лицами, состоящими на государственной службе и т.д.).

Фактически речь идет о том, что образование государственных служащих должно обеспечиваться за счет централизованно управляемой системы специализированных учебных заведений. Централизация и специализация обучения позволят обеспечить:

1. единообразие (или, точнее, контролируемое разнообразие) содержания обучения;

2. единство требований к результату обучения;

3. единство способов проверки соответствия реальных итогов обучения установленным требованиям.

Опыт стран с высоким уровнем институционализации государственной службы показывает, что система подготовки является неэффективной и в функциональном плане (не дает того "продукта", который необходим), и в экономическом (затраты на обучение не дают того эффекта, который можно было бы получить), когда она не согласована со способами использования подготовленных кадров, и прежде всего - с планами продвижения государственных служащих по служебной лестнице.

Наличие такого согласования означает прежде всего, что:

1. существует более или менее унифицированная система должностных требований, функциональный состав которых соотнесен с реальными возможностями образовательной системы страны;

2. наличие соответствующего образовательного ценза является главным и непременным (необходимым, хотя и не обязательно достаточным) условием принятия решений о приеме на государственную службу, присвоении квалификационного разряда, перемещении и повышении государственных служащих;

3. обучение (в том числе и с отрывом от службы) официально рассматривается не как досадная помеха нормальной работе или способ избавиться от неугодного подчиненного, а как нормальная, неотъемлемая часть процесса прохождения службы;

4. существует механизм соотнесения количества обучаемых по разным образовательным уровням с прогнозами потребностей органов публичной власти в квалифицированных кадрах;

5. требования к результатам обучения государственных служащих постоянно соотносятся с реальной практикой использования государственных служащих и корректируются в связи с изменениями в ней.

Главными условиями практического осуществления такого согласования является то, что вся работа с кадрами государственных служащих, во-первых, строится в соответствии с некоторыми общими, обязательными для всех ее участников принципами и, во-вторых, осуществляется в рамках единой, унифицированной технологии.

Однако в настоящее время ситуация такова, что ни одно из этих условий не соблюдается. И связано это с тем, что не только исполнение, но и организация работы с кадрами в системе публичной власти России фактически "отданы на откуп" непосредственным руководителям. В реальности именно они, и только они, самостоятельно, вне каких-то установленных правил и рамок, и определяют, и обеспечивают все условия прохождения службы подчиненных им государственных служащих - от должностных требований и критериев соответствия им до методов оценки эффективности деятельности и перспективности государственных служащих.

В итоге возникает достаточно типичная ситуация, своего рода "порочный круг". Недостаточно квалифицированный руководитель на основе своих малограмотных представлений:

1. подбирает кадры;

2. обучает и "воспитывает" их, оценивает их текущую деятельность;

3. принимает решения (дает рекомендации) о перемещении, повышении или понижении в должности, увольнении и т.п.

Затем на смену ему приходит другой, также недостаточно квалифицированный руководитель (и, заметим, взращенный на точно такой же схеме организации работы с кадрами). Он действует по такой же схеме, только его представления, столь же недостаточно грамотные, отличаются от представлений его предшественника. И так до бесконечности36.

Наибольшую опасность эта схема представляет в ситуациях проведения организационно-штатных мероприятий, особенно при смене политических фигур (президента, министров, губернаторов, мэров и т.п.). Осуществляемые при этом "кадровые перетряски", осуществляемые по вышеописанной схеме, в дополнение к описанному приводят еще и к тому, что значительная часть кадров, по разным причинам не устраивающая новое руководство, вообще выбрасывается из сферы государственной службы.

И как результат - у государственных служащих воспитывается твердое убеждение, что их судьбу определяет не профессионализм, а умение "налаживать отношения" с начальством. А поскольку это убеждение формируется практически у всех государственных служащих, именно оно, а вовсе не провозглашенный статьей 5 федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" принцип профессионализма и компетентности, определяет то пренебрежительное отношение к повышению своего профессионализма, которое свойственно многим работникам аппарата публичной власти России.

Для преодоления этого необходимо серьезное реформирование37 системы, принципов и технологии работы с кадрами государственных служащих. Его общий смысл - переход в работе с кадрами с нынешней "системы добычи"38 на "систему заслуг", предполагающий прежде всего ограничение прав непосредственных руководителей на принятие кадровых решений за счет внедрения рациональных процедур управления движением персонала, использование которых , как минимум, контролируется кадровыми службами.

В рамках этого реформирования необходимо в первую очередь обеспечить:

1. методическое единство процесса разработки должностных описаний, а в особенности - профессионально-квалификационных требований к государственным служащим;

2. методическое единство определения соответствия государственных служащих установленным требованиям (к должности, к результатам деятельности, к перспективности в смысле продвижения и т.п.);

3. внедрение единого порядка принятия кадровых решений (принятия на государственную службу, назначения на должность, присвоения персонального звания, увольнения и т.п.) исключительно на основании результатов специальных процедур (конкурсов, испытаний, аттестаций и пр.);

4. формирование единого (хотя бы для федеральной государственной службы) механизма работы с перспективными государственными служащими39;

5. наличие единого порядка осуществления организационно-штатных мероприятий и, в особенности, использования высвобождающихся в их результате государственных служащих.

В организационном плане это потребует довольно серьезной перестройки сложившихся форм организации кадровой работы, а именно - повышения уровня ее централизации и унификации. При этом без централизации кадровой работы невозможно будет сломать стереотипы "системы добычи", а без унификации - осуществить рационализацию методов и технологий работы с кадрами40.

Для такой перестройки необходимо в первую очередь:

1. создать работоспособный41 национальный42 орган, ответственный за состояние профессионального уровня всего корпуса государственных служащих и обладающий для этого необходимыми правами43;

2. возложить на кадровые службы органов публичной власти, во-первых, методическое руководство работой не только по применению чисто "кадровых" методов и процедур, но и по составлению должностных описаний, а во-вторых, контроль за их соблюдением;

3. сформировать и организационно оформить институт кадрового резерва, прохождение которого являлось бы обязательным условием должностного продвижения и который бы одновременно предусматривал возможность пребывания в нем "с отрывом от работы" (полным или частичным).

Внедрение вышеописанной схемы обеспечения профессионализма государственных служащих требует определенных изменений существующего нормативно-правового обеспечения государственной службы. Наиболее важным в плане решения чисто практических вопросов определения содержания образования, его организации и использования обученных государственных служащих является нормативное (в основном законодательное) закрепление:

1. принципов - ценностей государственной службы как социального института, предназначенного обеспечивать эффективное исполнение функций, возложенных обществом на государственный аппарат44 (пример системы таких принципов дан в приложении 1);

2. принципов кадровой работы с государственными служащими на основе "системы заслуг" (пример системы таких принципов дан в приложении 2);

3. зависимости продвижения государственных служащих (и должностного, и квалификационного) от наличия специального образования;

4. специфики организации профессионального обучения государственных служащих;

5. института кадрового резерва как основного механизма работы с перспективными государственными служащими (подготовки государственных служащих к переходу в следующую группу государственных должностей).

Кроме того, необходимо принять ряд вспомогательных правовых норм, направленных на обеспечение единства методологических подходов к:

1. разработке должностных описаний, а в особенности - профессионально-квалификационных требований к государственным служащим;

2. определению соответствия государственных служащих установленным требованиям;

3. порядку принятия кадровых решений исключительно на основании результатов специальных процедур (конкурсов, испытаний, аттестаций и пр.);

4. порядку осуществления организационно-штатных мероприятий и, в особенности, использования высвобождающихся в их результате служащих и др.


1 Разумеется, далеко не все необходимые законы в этой сфере приняты, причем как на федеральном уровне, так и на региональном, однако определенная нормативная база все-таки заложена.

2 Как в виде законов, подзаконных и локальных нормативных правовых актов, так и - это, быть может, самое главное, но и самое трудное - в форме традиций, привычек и иных социально-психологических и социокультурных норм.

3 В принципе речь идет как о государственной, так и о муниципальной службе, однако в дальнейшем мы для краткости будем использовать только термины "государственная служба", "государственный служащий", "государственные органы" и т.д.

4 Строго говоря, государство вообще не знает, а кто ему, собственно, нужен. Рациональные механизмы определения даже текущей потребности в кадрах, особенно в должностном и профессионально-квалификационном разрезах, отсутствуют. А вместо них здесь господствуют индивидуальные представления конкретных руководителей, зачастую весьма предвзятые и непрофессиональные.

5 В настоящее время в них и в других высших учебных заведениях по специальности "Государственное и муниципальное управление" обучается всего 26 тысяч студентов. В то же время во всех других видах государственной службы (военная, полицейская и т.д.) контингенты обучающихся более или менее согласованы с их реальными потребностями.

6 Скажем, уменьшить количество средств, выделяемых на подготовку инженеров и техников, а за счет этого расширить подготовку государственных служащих.

7 Это не значит, что этот опыт вообще не нужен. Однако он должен быть тщательно «просеян» с целью отобрать как то, что может быть использовано в новых условиях, так и то, что ни при каких обстоятельствах использовать нельзя.

8 Конечно, эти изменения не приобрели ещё законченной формы, являются во многом лишь тенденцией, а не свершившимся фактом, однако большая часть общества уже считает или смирилась с тем, что возврат к прошлому невозможен.

9 Какая именно социально ориентированная, либеральная, криминализированная или ещё какая-то - в данном случае неважно.

10 В этой сфере процессы преобразований идут более медленно, поскольку требуют глубоких изменений общественной психологии, морали, общественных ценностей и т.п. Но они все-таки идут.

11 3десь и далее речь идет только об органах исполнительной власти, поскольку подавляющая часть государственных служащих работает именно в них.

12 Пока, правда, эти изменения закрепились скорее на уровне терминологии - вместо привычных прежде "органов государственного управления" мы говорим об "органах исполнительной власти". А на практике они проявляются больше в негативной форме - у государственных органов изъято многое из прежнего арсенала прямого воздействия на подведомственную сферу (кадровые назначения, производственно-технические решения и т.п.).

13 И именно так и было. Например, начальник главка вполне мог приехать на подведомственное предприятие и, отстранив его руководителя, какое-то время исполнять его функции.

14 Без них, разумеется, не обойтись, однако они теперь не "фундамент" деятельности государственного служащего, а его "облицовка ".

15 Не случайно во многих исследованиях выявлено, что значительное число государственных служащих отмечает нехватку у себя правовых и экономических знаний.

16 Этот консерватизм имманентно присущ образованию как социальному институту, поскольку его социальная функция - не давать обществу «откатываться назад» за счет определенным образом организованного освоения проходящими образование людьми того, что достигло общество в своем развитии, отбрасывая при этом все случайное и наносное.

17 Как это в значительной степени происходит сейчас с теми, кто получает высшее образование по специальности «государственное и муниципальное управление».

18 В качестве примера таких норм можно привести статью 6 федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" или указы Президента РФ от 30 января 1996г N 123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" и от22 апреля 1996 г. N 578 «О присвоении и сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим».

19 Это положение, на первый взгляд носящее декларативный характер, в действительности является одним из важнейших, поскольку такой государственный служащий 1) при исполнении своих обязанностей следует своим профессиональным ценностям (в числе первых из которых - долг перед обществом), а не установкам каких-то партий или лиц, 2) чувствует себя внутренне обязанным квалифицированно и добросовестно нести свою службу, а следовательно, способен сопротивляться (поскольку личностно их не приемлет) любым попыткам подменять профессиональное решение вопросов каким-то иным.

20 Он, кстати, был основным при комплектовании персонала органов государственного управления в СССР. Однако уместно заметить, что партийный аппарат комплектовался на основе второго подхода.

21 Под специализацией должности понимается состав специальных знаний, навыков и умений, необходимых для исполнения основных обязанностей по должности и получаемых, ка правило, в результате профессионального образования.

22 Эта общая образовательная основа представляет собой университетское образование, как правило, общегуманитарной (Великобритания), юридической (Япония) или гуманитарно-правовой (Франция) направленности.

23 При этом отдельные частные вопросы могут быть изучены на краткосрочных курсах типа наших программ повышения квалификации.

24 Имеющего своей целью развитие в военнослужащем таких качеств, как чувство долга, ответственность, дисциплинированность и т.п.

25 Например, в Советской Армии действовала следующая схема: 1. младшим офицером (лейтенант - капитан) можно было стать, только имея "за плечами" военное училище (или подготовку на военной кафедре в высшем учебном заведении); 2. для производства в старшие офицеры (майор - полковник) необходимо получить образование в одной из "отраслевых" военных академий, причем для поступления в них требовался соответствующий служебный опыт; 3. последняя ступень - Академия Генерального штаба -была необходима для производства в высшие офицеры (генералы). Разумеется, на практике, особенно в последнее время существования СССР, эта схема часто нарушалась, но эти нарушения отражали процесс деградации армии как государственного института на фоне деградации государства в целом.

26 Используемая терминология не является общепринятой, но представляется, что наименования типов достаточно ясно отображают специфику деятельности на соответствующих должностях.

27 Строго говоря, для содержательного руководства профессиональной деятельностью требуется владение не средствами и технологиями, а методологией этой деятельности. Другое дело, что освоение этой методологии существенно облегчается, если осваивающий уже имеет соответствующее высшее образование.

28 Младшим, старшим, ведущим, главным и высшим должностям (см. статью 7 федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации").

29 Что же касается того, на каких уровнях публичной власти осуществляется работа чиновника, то в плане комплекта функций принципиальной (сущнос-тной) разницы здесь не существует - она, эта разница, будет проявляться в объемах и уровнях конкретизированности (или обобщенности) той информации, с которой ему приходится иметь дело.

30 Магистерские программы реализуются только в специально отобранных университетах (академиях) и строятся в соответствии со всеми требованиями к подготовке исследователей.

31 В наиболее наглядном виде это проявляется в чисто "силовых" видах государственной службы, когда военнослужащий учится практическому применению соответствующих сил и средств путем потери человеческих жизней (хорош о, если только своей), материальных ресурсов и т.п., а, скажем, милиционер - путем нарушения прав человека.

32 К при меру, по данным Госкомстата в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти стаж в органах государственного управления свыше 15 лет имеет 46,5% всех государственных служащих, в том числе служащих на старших и более высоких государственных должностях - 53,5%. Сходная картина наблюдается и на региональном уровне.

33 Не случайно, кстати, служебные отношения регулируются в рамках публичного права, тогда как отношения наемного труда -в рамках права частного.

34 Иначе процесс воспитания с самого начала обречен на фиктивность - будет так, как всех нас "воспитывали" в духе коммунистических ценностей: как говорил В.И. Ленин, "по форме правильно, а по существу издевательство".

35 Для ведущих и главных должностей оно может быть заменено на право представления к присвоению соответствующего разряда.

36 При этом вышестоящее руководство не только не препятствует такой практике, но часто даже навязывает ее как модель, как "руководство к действию". Наиболее распространенный подход здесь предельно прост: "Тебя поставили - ты и подбирай кадры, ты и отвечай за них".

37 Впрочем, более правильным было бы говорить не о реформировании, а о формировании системы, поскольку существующее состояние работы с кадрами государственных служащих в лучшем случае может быть названо сложившимся порядком, но уж никак не системой.

38 "Система добычи" предпола-гает, что вновь пришедший руководитель вправе по своему усмотрению менять кадровый состав "своего" подразделения (организации), подгоняя его под свои способы работы, предпочтения и привычки, тогда как "система заслуг" обязывает его учитывать при этом прежде всего профессионально-квалификационный уровень своих сотрудников.

39 В рамках советской традиции таким механизмом являлся институт кадрового резерва, в наиболее развитой форме характерный для кадровой работы в "силовых структурах" и партийных органах. И хотя за последние лет пятнадцать этот институт развалился, в сознании большинства политических деятелей и государственных служащих представление о нем как об эффективном механизме кадрового обеспечения осталось - и этим надо воспользоваться.

40 Унификация методов и технологий кадровой работы - мера вынужденная, однако она позволяет достаточно быстро внедрить более или менее рациональные способы работы при том низком уровне профессионализма, который присущ как самим работникам кадровых служб, так и руководителям всех уровней (последним - по крайней мере в части работы с кадрами).

41 Работоспособного в том смысле, что он должен быть, во-первых, профессиональным, а не политическим по составу, а во-вторых, достаточно компактным, чтобы быть способным хотя бы собираться (в противовес тому, как это имеет место сейчас с предусмотренным федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации).

42 Национального в том смысле, что он должен обеспечивать координацию этой работы на всех уровнях публичной власти - на федеральном, региональном и местном.

43 В частности, этот орган должен обладать правом присваивать или участвовать в присвоении государственным служащим персональных званий (квалификационных разрядов и т.п.).

44 К сожалению, изложение в статье 5 федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" принципов государственной службы настолько бессодержательно, что в качестве формулировок ценностей государственной службы выступать практически не может.


ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1. Принцип служения обществу, предполагающий, что государственный служащий чувствует себя обязанным не только во всех случаях проявлять добросовестность и старательность, ориентируясь при несении службы не на получение личных благ и выгод, а на принесение пользы обществу, но и и вне зависимости от конкретного содержания своих должностных обязанностей препятствовать любым действиям или бездействию, способным нанести вред обществу;

2. Принцип долга, предполагающий, что государственный служащий чувствует себя обязанным безоговорочно и всеми силами не только содействовать реализации мероприятий органа, в котором он проходит государственную службу, но и вне зависимости от конкретного содержания своих должностных обязанностей поддерживать общую политику государства;

3. Принцип верности, предполагающий, что государственный служащий не только не противодействует законным мероприятиям органов государственной власти, но и вне зависимости от конкретного содержания своих должностных обязанностей стремится вести себя так, чтобы своими действиями или бездействием не наносить ущерб государству и не дискредитировать его;

4. Принцип профессионализма, предполагающий, что государственный служащий не только полностью использует свои профессионально-деловые и личные качества для наилучшего исполнения своих обязанностей, но и стремится не заниматься в целях извлечения дохода никакой иной деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности;

5. Принцип законопослушности, предполагающий, что государственный служащий не только при исполнении своих служебных обязанностей, но и в частной жизни стремится к строгому и неукоснительному исполнению требований законодательства, препятствуя при этом попыткам его нарушения со стороны других лиц;

6. Принцип политической нейтральности, предполагающий, что государственный служащий не только при исполнении своих служебных обязанностей не связан решениями или установками каких бы то ни было политических формирований (партий, движений), но и, не находясь при исполнении обязанностей государственной службы, избегает публичного проявления своих политических пристрастий;

7. Принцип сдержанности, предполагающий, что государственный служащий избегает публично выражать свои личные взгляды и пристрастия, если это может ослабить доверие граждан к государственной власти, к ее институтам или органам, к государственным должностным лицам или к государственным служащим;

8. Принцип достоинства, предполагающий, что государственный служащий на службе и в частной жизни ведет себя вежливо и прилично, уважая принятые в обществе нормы взаимоотношений и проявляя высокую нравственность.


ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ПРИНЦИПЫ РАБОТЫ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖАЩИМИ

1. Любое действие в отношении государственнего служащего - прием, поощрение и взыскание, продвижение по службе, увольнение, понижение и другие -может быть основано на учете только следующих факторов:

1) наличие необходимого уровня образования и квалификации, подтвержденного документами, признаваемыми государством в качестве документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации;

2) наличие личностных и иных способностей и (или) особенностей, наличие которых признано в установленном порядке необходимым для занятия соответствующей должности;

3) качество исполнения постоянных обязанностей и разовых поручений, если только последние имеют отношение к занимаемой им должности или к должности, на занятие которой он претендует;

4) добросовестность отношения к исполнению общих (основных) и специальных (должностных) служебных обязанностей;

5) отношение к учебе и росту собственного профессионализма, а для государственных служащих, занимающих руководящие должности - и к учебе и росту профессионализма подчиненных;

6) соблюдение установленных ограничений, принципов и норм служебной этики.

Способ учета названных факторов должен быть закреплен в соответствующих нормативных правовых актах, при отсутствии которых сосйёетствующий фактор не может применяться. Обеспечение наличия названных нормативных правовых актов, в том числе путем принятия необходимых локальных нормативных правовых актов, является обязанностью руководителей соответствующих государственных органов.

2. Руководители и кадровые службы государственных органов обязаны не только неукоснительно выполнять установленные в пункте 1 правила действий в отношении государственных служащих, но и обеспечивать при реализации кадровой политики соблюдение следующих принципов:

1) действенное и эффективное использование находящего в их распоряжении кадрового потенциала;

2) рекрутирование государственных служащих из всех сегментов общества с подбором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности;

3) справедливое и беспристрастное отношение в процессе управления персоналом вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, пола, семейного статуса, возраста или инвалидности, с должным уважением к конфиденциальности личной жизни и конституционным правам государственных служащих;

4) равная оплата работы равной ценности с учетом как национального, так и местного уровня оплаты работников частного сектора в сочетании с поощрением и признанием личного исполнения работы;

5) высокие стандарты честности поведения и заботы об общественном интересе;

6) сохранение хорошо работающих государственных служащих, исправление работы тех, чья деятельность неадекватна, и расставание с теми, кто не может или не хочет соответствовать требуемым стандартам;

7) улучшение работы путем эффективного обучения и подготовки;

8) защита государственных служащих от преследований за добросовестное исполнение общих и должностных служебных обязанностей;

9) защита государственных служащих от персонального фаворитизма или политического принуждения;

10) защита государственных служащих от наказаний за законное распространение информации.

3. Использование при осуществлении указанных действий иных, нежели перечисленные, факторов и принципов, рассматривается как нарушение правил организации государственной службы и прав государственных служащих.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика