Прокуратура - надежный заслон неконституционному нормотворчеству

Туйков В.И.

Ни для кого не секрет, что в последние годы в нашей стране единое федеральное начало подвергается немалым испытаниям. На уровне местного самоуправления, а кое-где и на уровне субъектов федерации принимаются незаконные нормативные акты, противоречащие Конституции и федеральным законам.
В условиях бурно меняющейся социально-экономической ситуации прокуратура остается одним из немногих государственных институтов, отстаивающих права граждан, интересы государства и сами принципы федерализма. Постоянное внимание данному участку надзора уделяется и прокуратурой Свердловской области.


 В.И. Туйков
 

Работа ведется по нескольким направлениям. Это участие прокурора в заседаниях органов государственной власти, выдача заключений о соответствии того или иного документа требованиям законодательства РФ и опротестование незаконных нормативных актов. Наряду с участием в заседаниях обеих палат Законодательного собрания и правительства области, мы даем по всем поступающим проектам областных законов, постановлений мотивированные заключения на предмет соответствия их действующему федеральному законодательству.

В период 1997-1999 годов прокуратурой области было изучено 160 проектов областных законов и 814 постановлений правительства. По каждому из этих документов подготовлено мотивированное письменное заключение. С целью приведения областных нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством прокуратурой области принимаются и другие меры, прежде всего, как наиболее эффективная, опротестование. С позиции прокурора области могу отметить, что законодательство Свердловской области в целом соответствует Конституции России и федеральным законам.

В то же время нами выявлялись и были опротестованы ряд нормативных актов, отдельные положения которых противоречили федеральному законодательству. Так, принесен протест на областной закон "Об Уставном Суде Свердловской области". Постановлением Областной Думы Законодательного собрания Свердловской области N482 от 04.11.97. протест признан обоснованным и подлежащим удовлетворению. Позднее соответствующим областным законом внесены необходимые изменения.

Принесен протест на ряд статей областного закона "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления муниципального образования в Свердловской области", расширительно определяющих депутатскую неприкосновенность и полномочия депутатов. Протест также признан обоснованным и удовлетворен. Прокурором области в Свердловский областной суд было направлено заявление о признании недействительными статей 16 и 18 областного закона "О статусе депутатов Областной Думы и Палаты представителей Законодательного собрания». Еще до рассмотрения заявления в суде Законодательным собранием указанный областной закон приведен в соответствие с федеральным законодательством.

Областной Думой Законодательного собрания области рассмотрены и признаны обоснованными два протеста на областной закон "Об областном бюджете на 1997 год", предусматривающий введение восьми незаконных налоговых сборов и финансирование расходов на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, только для малоимущих и многодетных семей. Принесен протест на областной закон "О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов в Свердловской области" об исключении норм, регламентирующих деятельность судов, и приведении в соответствие с требованиями федерального законодательства норм, регулирующих компетенцию глав муниципальных образований и пределы их неприкосновенности. Протест признан обоснованным, в указанный областной закон внесены необходимые изменения.

В связи с незаконным освобождением налогоплательщиков от уплаты в областной бюджет штрафных санкций, начисленных налоговыми органами за нарушения налогового законодательства, принесен протест на областные законы "Об областном бюджете на 1998 год" и "О погашении задолженности по платежам в бюджет Свердловской области". Протест рассмотрен, требования прокурора удовлетворены. Также удовлетворен протест на постановление областной Думы "Об очередности списания денежных средств со счетов, установленной Гражданским Кодексом Российской Федерации".

В нарушение норм федерального законодательства и Устава Свердловской области были изданы указы о назначении глав городов Краснотурьинска, Каменска-Уральского и Нижнего Тагила управляющими соответственно Северным, Южным и Горнозаводским управленческими округами. Тем самым допускалось совмещение государственной службы с муниципальной должностью. Протесты прокурора области губернатором рассмотрены, признаны обоснованными и удовлетворены.

Постановлением правительства области N 937п от 06.11.97. "Об упорядочении хранения транспорта, задержанного правоохранительными органами" были существенно ограничены права местного самоуправления в части получения доходов в местные бюджеты. Кроме того, постановлением регулировались вопросы уголовно-процессуаль-ного, гражданского и граждан-ско-процессуального законодательства, которые находятся в ведении Российской Федерации. Протест правительством области рассмотрен и признан обоснованным.

В связи с тем, что некоторые нормативные акты, регулирующие производство и оборот этилового спирта и алкогольной продукции, приняты в нарушение требований федерального законодательства, прокуратурой области принесен протест на постановление Правительства области от 26.01.98. N 87п "Об утверждении на 1998 год объемов ввоза из-за пределов области алкогольной продукции", а также внесено представление на постановление от 22.04.98. N 404п "О введении на территории Свердловской области системы дополнительных мер по идентификации алкогольной продукции и государственному контролю за ее производством и оборотом". Соответствующим постановлением правительства области в рассматриваемые нормативные акты внесены необходимые изменения и дополнения.

Удовлетворен протест прокурора области на постановление правительства Свердловской области от 23.04.98. № 418п "О пролонгации действия Положения о порядке направления сумм штрафов и других санкций на финансовую поддержку налоговых органов на 1998 год" .

Принесен протест на постановление правительства области от 07.05.98.

N 476п "О внесении дополнений в постановление правительства Свердловской области от 07.06.96. N 454п "О нормативных актах, регулирующих деятельность в сфере торговли и общественного питания на территории Свердловской области". Протест рассмотрен и признан обоснованным.

Прокуратурой области опротестован приказ директора департамента сельского хозяйства и продовольствия правительства области от 17.04.98. № 34 "О передаче в безвозмездное пользование имущественного комплекса государственного предприятия "Птицефабрика Богдано-вическая", который в нарушение ст.295 ГК РФ предусматривал распоряжение имуществом, закрепленным в хозяйственном ведении областного унитарного предприятия, при отсутствии согласия уполномоченного собственником органа Комитета по управлению государственным имуществом области. Протест рассмотрен и признан обоснованным, незаконный приказ отменен. В прокуратуру области представлена копия договора аренды, согласованного с Комитетом по управлению государственным имуществом.

Всего за 1997-1999 годы прокурором области в целях приведения правовых актов органов законодательной и исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством принесено 29 протестов, внесено 9 представлений, оформлено 2 заявления в областной суд.

В нынешних условиях, когда органы государственной власти субъектов Федерации не в состоянии в полной мере влиять на законность в деятельности органов местного самоуправления, во многом эту функцию осуществляет прокуратура. Тем не менее полагаем, что возможности, предусмотренные ст.49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы государственной власти практически не используют. Практика прокурорского надзора показывает, что львиная доля нарушения законов приходится на муниципальные образования, произвольно толкующие свои права.

Приведу такие примеры. В 1997 году прокуратурой области была проведена проверка исполнения областного закона "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований Свердловской области" (далее по тексту Устав МО). В ходе проверки установлено, что практически все Уставы МО содержали нормы, противоречащие федеральному и областному законодательству. Так, в ряде уставов устанавливались дополнительные ограничения при выборах глав муниципальных образований и органов местного самоуправления, не предусмотренные ни федеральными, ни областными законами. Завышался минимальный возраст кандидата при выборах главы местного самоуправления до 28 и даже до 30 лет, а максимальный возраст до 60 и 65 лет. В Уставах некоторых муниципальных образований содержались требования о наличии высшего образования и опыта управленческо-хозяйственной деятельности для кандидата на пост главы муниципального образования.

В нарушение требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были завышены права и компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, вАр-темовском районе депутату Думы по поручению Думы предоставлялось право проверять работу государственных органов, предприятий, учреждений, расположенных на территории муниципального образования. Устав МО "г. Сухой Лог" предоставлял право любому из населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, выйти из состава муниципального образования, при этом порядок выхода определялся городской Думой.

Устав МО "Нижнетуринский район" предоставлял районной Думе право устанавливать административную ответственность. В соответствии с Уставом МО "Нижнетуринский район" глава администрации был наделен правом опротестовывать решения Думы. Однако, согласно Федеральному законодательству, право приносить протесты предоставлено исключительно прокурорам. Другие органы и должностные лица могут лишь обжаловать незаконные правовые акты в суде. В нарушение законов РФ "О прокуратуре Российской Федерации" и "О статусе судей в Российской Федерации" Устав МО "Слободотуринский район" предоставлял право главе исполнительного органа местного самоуправления входить с представлением в районную Думу для утверждения кандидатуры прокурора района и районных судей.

Нередко в Уставах МО нарушались положения областного закона "О муниципальной службе в Свердловской области". Уставами МО "п.Пелым" и "п.Ста-роуткинск", а также "г.Н.Салда" технические работники были отнесены к муниципальным служащим. Одним из видов дисциплинарных взысканий предусматривалась постановка на вид. В ряде Уставов муниципальных образований неверно определялась депутатская неприкосновенность. Как правило, предусматривались положения, согласно которым депутаты не могли быть задержаны, привлечены к уголовной или административной ответственности без согласия представительного органа местного самоуправления, по представлению прокурора области.

Нередко в Уставы МО включались нормы, противоречащие федеральному избирательному законодательству. Статьей 4 областного закона "О выборах органов местного самоуправления в Свердловской области" предусмотрено, что выборы представительных органов местного самоуправления назначаются Палатой представителей Законодательного собрания области. Однако Уставами ряда муниципальных образований предусмотрено положение, при котором выборы представительных органов местного самоуправления назначаются губернатором, либо непосредственно представительным органом местного самоуправления. Ряд Уставов содержат нормы, противоречащие законодательству о референдуме. Имели место и другие нарушения действующего федерального и областного законодательства.

Всего в ходе проверки Уставов МО было выявлено более 240 норм, не соответствующих федеральному и областному законодательству. По всем без исключения нарушениям прокурорами приняты меры реагирования. В представительные органы местного самоуправления прокурорами городов и районов принесено 54 протеста, внесено 23 представления, в суды направлено 10 заявлений о признании отдельных положений Уставов муниципальных образований несоответствующими федеральному и областному законодательству. Прокуроры приняли участие при рассмотрении указанных заявлений в судах. Заявления рассмотрены, требования прокурора признаны обоснованными.

Проверка показала, что многочисленные нарушения, допущенные при принятии Уставов, не были выявлены и устранены при регистрации Уставов в Управлении юстиции области. В ходе проверки установлено, что Уставы нередко регистрировались без проведения тщательной проверки, в день поступления материалов в Управление юстиции или через несколько дней после их поступления. Именно таким образом были зарегистрированы Уставы МО г.Кушвы, г.Серова, г.Алапаевска, г.Ирбита. В то же время в ходе прокурорской проверки в указанных уставах выявлено более 40 нарушений. Таким образом, работники Управления юстиции формально подходят к проверке уставов, либо не проводят таких проверок вообще. В связи с изложенным в Управление юстиции было направлено представление об устранении фактов некачественной, поверхностной проверки Уставов муниципальных образований и привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Результаты проверки Уставов муниципальных образований Свердловской области были рассмотрены на заседании коллегии прокуратуры области, освещены в средствах массовой информации. Направлены информации губернатору, в Законодательное собрание области и полномочному представителю Президента Российской Федерации в Свердловской области. В связи с тем, что в Уставы муниципальных образований систематически вносятся изменения, либо принимаются новые Уставы, в настоящее время прокуратурой области проводится контрольная проверка, и уже можно констатировать, что некоторые Уставы МО и изменения в них принимаются с грубыми нарушениями Конституции, федерального, областного законодательства и проходят государственную регистрацию. Прокурорами городов и районов принесено 15 протестов на отдельные положения Уставов МО. Законность ряда положений Устава муниципального образования "Ревдинский район" рассматривалась по запросу прокурора области в Уставном суде области. По результатам рассмотрения запроса практически все статьи этого документа, законность которых проверялась, признаны не соответствующими Уставу области и федеральному законодательству.

Кроме этого, прокуратурой целенаправленно осуществляется надзор за законностью других нормативных актов органов местного самоуправления. За период 1997-1998 годов прокурорами городов и районов выявлено более 500 нарушений законодательства в представительных органах местного самоуправления и около 2000 нарушений в районных, городских и сельских администрациях. В целях их устранения принесено около двух тысяч протестов и представлений, направлено почти 500 заявлений в суды. Приносились протесты и представления главам администраций и в представительные органы местного самоуправления по вопросам охраны прав беженцев и вынужденных переселенцев, оплаты труда педагогических работников, укрепления бюджетно-финансовой дисциплины, защиты трудовых и жилищных прав граждан, оказания платных медицинских услуг гражданам медицинскими учреждениями области. В результате принятых мер 693 нормативных акта были отменены вообще, либо приведены в соответствие с действующим законодательством. По представлениям прокуроров 128 человек привлечено к дисциплинарной ответственности.

Эту работу мы будем продолжать, поскольку данное направление является одним из приоритетных в нашей деятельности.

Прокуратура всегда была и остается одним из основных оплотов государственной власти, целостности страны, важнейшим механизмом реализации правовой политики.

  • Законодательство


Яндекс.Метрика