Практика применения законодательства, регулирующего труд государственных служащих: вопросы и ответы

Гафаров З.С. , Иванова С.А.

Вопрос 1:

Статья 4 федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"от 31 июля 1995 г. (далее - федеральный закон от 31 июля 1995 г.) предусматривает большое количество нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу вообще, труд государственных служащих, в частности. Учитывая, что рассматриваемое законодательство находится в стадии становления и число этих актов будет расти, необходимо знать, какими правилами следует руководствоваться практику при их применении?


 С.А. Иванова
 

Ответ:

Прежде всего, правопримени-телю при решении конкретного вопроса необходимо: помнить, что рассматриваемые нормативные правовые акты находятся по отношению друг к другу в определенной связи (взаимосвязи), составляют систему; и применять правовые нормы с позиции их системного анализа.1

Поэтому:

1.1. Нужно применять нормы, находящиеся в одном и том же нормативном правовом акте, системно. Например, в абз. 2 п.З ст. 21 федерального закона от 31 июля 1995 г. предусмотрено: «Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора». Возникает вопрос: в качестве кого? Руководствуясь статьями 1, 2, 3 вышеназванного закона (в них даются понятия: "государственная должность", "государственная служба", "государственный служащий"), отвечаем: указанное лицо может занимать должности по техническому обеспечению деятельности государственного органа, которые не относятся к государственным должностям (например, секретарь, секретарь-машинистка, кассир и т.д.) либо выполнять работу по определенной профессии (вахтер, сторож, уборщица и т.д.) и не занимать вообще никакой должности.

1.2. При решении конкретной проблемы необходимо применять системно различные нормативные правовые акты в рамках одной отрасли трудового права.

1.2.1. Если какой-то вопрос прямо не урегулирован федеральным законом от 31 июля 1995 г., будем руководствоваться общими нормами законодательства Российской Федерации о труде (п. 3 ст. 4 федерального закона). Так, например, в п.4 ст. 23 федерального закона от 31 июля 1995 г. предусмотрено: при неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность государственной службы, а при отказе от перевода уволен. Возникает вопрос: по какому основанию? Ответ предусмотрен в ст. 23 КЗоТ РФ -в связи с неудовлетворительным результатом испытания. Если в федеральном законе от 31 июля 1995 г. содержатся термины, но не раскрыты их понятия, необходимо обращаться к соответствующим законам. Так, например, в п. 8 ст. 10 федерального закона от 31 июля 1995 г. предусмотрена в качестве одной из обязанностей государственного служащего обязанность хранить государственную тайну, понятие же государственной тайны дается в Законе Российской Федерации "О государственной тайне".

1.2.2. Специальная норма, предусмотренная в федеральном законе от 31 июля 1995 г. либо в федеральных законах, регулирующих особенности государственной службы в отдельных государственных органах (например, в федеральном законе "О службе в таможенных органах Российской Федерации"), отменяет действие общей нормы, содержащейся в КЗоТ РФ и других нормативных правовых актах о труде2. Например, испытание как условие трудового договора с государственным служащим регулируется и КЗоТ РФ (ст. 21-23), и федеральным законом от 31 июля 1995 г. (ст. 23). Но для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы или иной специализации, устанавливается испытание по нормам ст. 23 федерального закона от 31 июля 1995 г., КЗоТ РФ в этом случае неприменим, за исключением примера, предусмотренного в ответе 1.2.1.

1.2.3. Федеральные законы, регулирующие особенности государственной службы в отдельных государственных органах, могут содержать специальные нормы, отличные от норм федерального закона от 31 июля 1995 г. (п.2 ст. 4). В этом случае применяются нормы соответствующих федеральных законов. Так, например, в соответствии с п.5 ст. 7 федерального закона от 31 июля 1995 г., федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" в системе органов прокуратуры РФ установлены другие виды квалификационных разрядов - классные чины (младший юрист, юрист 3 класса и т.д.).

1.2.4. При решении конкретной проблемы ответы могут содержаться в разных нормативных правовых актах, принятых в различное время, поэтому правопри-менителю необходимо применять норму, действующую на момент совершения какого-либо юридического факта3. Например, после принятия федерального закона от 31 июля 1995 г. (ст. 24, где предусмотрено правовое регулирование аттестации) было принято положение о проведении аттестации федерального государственного служащего (в котором предусмотрены случаи, в отличие от вышеназванного закона, когда государственный служащий освобождается от участия в аттестации).

1.2.5. Нормативные правовые акты должны быть приняты в пределах компетенции, в установленном порядке, и должны соответствовать друг другу; в противном случае действует акт, обладающий более высокой юридической силой4. Так, законами некоторых субъектов Российской Федерации установлены дополнительные по сравнению с федеральными законами основания прекращения государственной службы. Однако это противоречит п. "в" ст. 71 Конституции РФ, в котором говорится, что регулирование права (в нашем случае права на труд государственного служащего), т.е. его возникновение, изменение и прекращение, находится в исключительном ведении Российской Федерации, и ч. 3 ст. 55, в которой указано, что ограничение прав (а прекращение права является, в этом смысле, его ограничением) может быть предусмотрено только федеральным законом и в строго ограниченных случаях.5

В случае необходимости применяем системно нормативные правовые акты, которые относятся к разным отраслям права, например, к трудовому праву и гражданскому. Так, на первый взгляд, в соответствии с п. 3 ст. 4 федерального закона от 31 июля 1995 г. и ч. 2 ст. 5 КЗоТ РФ государственный орган вправе устанавливать для государственных служащих дополнительные, по сравнению с законодательством, льготы. Но возникает вопрос: за счет каких средств? В отличие от других некоммерческих организаций (например, образовательного учреждения, которому разрешено заниматься предпринимательской деятельностью, если это служит достижению целей, ради которых оно создано и соответствует этим целям) государственному органу в соответствии с федеральным законом "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается совмещение его деятельности с функциями хозяйствующих субъектов (т.е., занимающихся предпринимательской деятельностью), за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, поэтому по общему правилу собственных средств у государственного органа, за счет которых он мог бы устанавливать дополнительные льготы государственным служащим, нет. Финансирование государственных служащих осуществляется за счет соответствующего бюджета, и эти средства находятся у государственного органа на праве оперативного управления. Они должны в соответствии со ст. 125, 124, 120, 296 ГК РФ использоваться строго по назначению, т.е. на выплату денежного содержания (элементы которого установлены в ст. 17, п. 9 ст. 21 федерального закона от 31 июля 1995 г.), гарантийных и компенсационных выплат, которые предусмотрены законами: федеральными и субъектов Российской Федерации.


Вопрос 2:

Имеют ли право государственные служащие на объединение в профсоюзы, заключение коллективных договоров, использование забастовки как средства защиты своих трудовых прав?


 З.С. Гафаров
 

Ответ:

На каждый из этих вопросов можно ответить положительно.

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" в числе прав государственных служащих предусматривает право на объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов (п. 11 ст. 9).

Под профсоюзом понимается добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

Федеральный закон о профсоюзах распространяется на всех государственных служащих, но особенности его применения в отношении профсоюзов, объединяющих военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ, федеральных органов налоговой полиции, судей и прокуроров, устанавливаются соответствующими федеральными законами.

Обратимся к содержанию российского закона о профсоюзах. К его особенностям, на наш взгляд, можно отнести: отсутствие каких-либо препятствий или громоздких процедур для создания профсоюза; распространение закона на "милитаризованную" государственную службу РФ. При этом предполагаются принятие соответствующих федеральных законов, учитывающих особенности этой службы; равные права профсоюзов в отношениях с работниками независимо от численности профсоюзов, их влияния и других факторов; обеспечение независимости профсоюзов с помощью системы организационных, правовых и имущественных гарантий; широкий круг прав профсоюзов в области трудовых отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях; особые гарантии для работников, входящих в состав профсоюзных органов.

Согласно п. 1 ст. 5 закона профсоюзы, их объединения (ассоциации) самостоятельно разрабатывают и утверждают свои уставы, положения о первичных профсоюзных организациях, свою структуру.

Профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации и их органы представляют и защищают права и интересы членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений.

В СССР в силу исторических причин деятельность профсоюзов в области представительства и защиты интересов наемных работников была деформирована и выхолощена. В наследство от "советской эпохи" остались громоздкие бюрократизированные структуры "огосударствленных" профсоюзов с юссовым формальным членством и отчужденностью от реальных проблем мира труда. Еще более формальным было функционирование профсоюзов в государственном аппарате, в организациях и учреждениях бюрократической сферы.

В условиях перехода к рыночной экономике бывшие "официальные профсоюзы" стали утрачивать свою монопольную роль в представительстве интересов трудящихся. Возникли организационные, социальные и правовые условия для организационного плюрализма в профсоюзном движении России.

Что касается создаваемой государственной службы Российской Федерации, можно отметить ряд факторов, препятствующих эффективному функционированию профессиональных союзов государственных служащих:

1. В России нет устойчивых традиций организованных форм представительства и защиты интересов государственных служащих, "работников аппарата". 2. Государственные служащие в РФ работают в условиях, выгодно отличающихся от условий найма большей части трудящихся в стране.

Опыт развитых стран показывает, что профессиональные союзы играют важную роль в обеспечении нормального функционирования трудовых отношений на государственной службе, являются эффективным средством защиты интересов и прав государственных служащих.

Что касается коллективных договоров, то следует отметить, что коллективно-договорная деятельноегь - основная форма выполнения профессиональными союзами своих функций по представительству и защите прав, социально-экономических и профессиональных интересов работников.

В настоящее время указанные отношения регулируются законом Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях" от 11 марта 1992 г. Закон детально регулирует все отношения, возникающие в коллективно-договорном процессе, устанавливает ответственность за несоблюдение его правил. Действие закона распространяется на все предприятия, учреждения, организации независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников. Сторонами коллективного договора могут выступать государственные служащие государственного органа в лице их представителей и государственный орган, представляемый его руководителем. Представителями государственных служащих в коллективно-договорном процессе могут быть профсоюзные органы.

Проект коллективного договора утверждается общим собранием (конференцией) работников государственного органа и подписывается руководителем профсоюзного органа и руководителем государственного органа. Коллективный договор вступает в силу с момента подписания его сторонами.

Содержание и структура коллективного договора определяются сторонами самостоятельно. Коллективные договоры позволяют более конкретно, точно, "адресно" регулировать отношения и учитывать самые различные интересы. Это гибкий правовой инструмент универсального действия с широкими возможностями. Круг вопросов, которые могут решаться в рамках коллективного договора, практически не ограничен.

Определенный интерес представляет коллективный (социальный) договор, заключенный между администрацией Президента Российской Федерации, аппаратом правительства Российской Федерации, аппаратом Совета Федерации, управлением делами Президента Российской Федерации, с одной стороны, и профсоюзным комитетом администрации Президента Российской Федерации и аппарата правительства Российской Федерации.

Коллективный договор состоит из 9 следующих разделов: 1 Общие положения; II Вопросы кадров и занятости; III Рабочее время и время отдыха; IV Денежное содержание, гарантийные и компенсационные выплаты; V Условия, охрана и безопасность труда; VI Социальное страхование и медицинское обслуживание; VII Вопросы общественного питания, быта, культуры и спорта; VIII Обеспечение деятельности профкома; IX Заключительные положения.

В раздел II "Вопросы кадров и занятости" входит обязательство администрации в случае совершенствования организации управления, реорганизации, изменения структуры или сокращения численности служащих содействовать им в трудоустройстве. Администрация гарантирует им повышение квалификации или переподготовку в государственных учебных заведениях за счет средств администрации.

В разделе III "Рабочее время и время отдыха" наряду с нормами действующего законодательства о труде включена локальная норма, устанавливающая дополнительную льготу - предоставление служащим краткосрочных оплачиваемых отпусков сверх предусмотренных законодательством РФ в случаях: бракосочетания самого служащего и свадьбы его детей; смерти членов семьи и родителей; рождения ребенка; переезда на новое место жительства.

Многочисленные льготы содержатся и в разделе VI "Социальное страхование и медицинское обслуживание", и в разделе VII "Вопросы общественного питания, быта, культуры и спорта".

На наш взгляд, содержание коллективных договоров, заключаемых с профессиональными союзами государственных служащих, должно учитывать особенности этого вида профессиональной деятельности. Осуществляя полномочия государственного органа, государственный служащий подготавливает (разрабатывает) управленческие решения. Его деятельность так или иначе протекает в конфликтной зоне различных, зачастую противоположных интересов, и связана с постоянной возможностью привлечения к ответственности за нарушение прав или интересов граждан и организаций.

Служебная деятельность государственного служащего находится под контролем как непосредственного руководителя, так и со стороны "внешней среды". Это обусловливает общую корпоративную заинтересованность государственных служащих в защите от необоснованного привлечения к дисциплинарной и иной ответственности при выполнении функций, заведомо связанных с риском совершения ошибок.

Вот почему, на наш взгляд, центр тяжести в содержании коллективных договоров с профсоюзами государственных служащих должен быть несколько смещен с социально-бытовых вопросов в сторону правовых гарантий их статуса и достоинства при выполнении служебных обязанностей.

Вопрос о праве государственных служащих на забастовку не относится к числу простых.

В п. 11 ст. 11 федерального закона "Об основах государственной службы РФ" указано, что государственный служащий не вправе принимать участие в забастовках.

Насколько подобный запрет соответствует Конституции РФ и другим федеральным законам? В ч. 4 ст. 37 Конституции РФ признается право на индивидуальные и коллектив™ ные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. Другими словами, право на забастовку признано за гражданами России и является конституционным правом.

Часть третья статьи 55 Конституции РФ содержит важные гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Последние могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства,

Часть 4 статьи 1 федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" предусматривает возможность права на забастовку в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из сказанного можно cделать вывод, что ограничение конституционных прав на коллективные трудовые споры и на забастовку допустимо только:

во-первых, федеральным законом; другие акты, ограничивающие названные права, противоречат Конституции РФ и не могут применяться, в том числе и законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

во-вторых, ограничение допустимо лишь в целях, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Для уяснения указанных ограничений необходимо обратиться к другим статьям федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", в частности, к ст. 17 "Незаконные забастовки". Забастовка может быть признана незаконной судом, если нарушены сроки, процедуры и требования, предусмотренные статьями 3-8, 12-16 этого закона.

Анализ федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" позволяет сделать вывод, что законодатель в полном соответствии со ст. 37 и 55 Конституции РФ признал за государственными служащими право на забастовку как средство разрешения коллективного трудового спора.


Вопрос 3:

Есть ли какие-либо особенности прекращения трудовых отношений с государственными служащими?

Ответ:

Прекращение служебных трудовых отношений (государственной службы) с государственным служащим в РФ отличается рядом важных особенностей.

Российская модель государственной службы не предусматривает особых гарантий пожизненной занятости государственного служащего, таких, как, например, во Франции и Германии. Служебные трудовые отношения государственных служащих строятся на договорной основе, регулируемой нормами трудового права.

Государственные служащие государственной службы субъектов РФ могут быть уволены:

1. По основаниям, предусмотренным законодательством РФ о труде.

2. В связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы.

3. Вследствие несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации".

4. В связи с разглашением сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

5. В случаях возникновения во время прохождения службы обстоятельств, предусмотренных пунктом 3 статьи 21 указанного федерального закона,

6. В случае неудовлетворительного результата испытания и отказа от перевода при приеме на государственную службу.

7. В случае прекращения гражданства Российской Федерации.

Все основания прекращения трудового договора (государственной службы) с государственным служащим можно разделить на следующие группы:

1. Основания, связанные с юридическими событиями: смерть государственного служащего, его безвестное отсутствие.

2. Увольнения государственных служащих в связи с инициативой третьих лиц.

3. Увольнение по инициативе государственного служащего.

4. Увольнение по инициативе государственного органа.

5. Увольнение в связи с несоблюдением ограничений, установленных для государственного служащего.

Увольнение по инициативе государственного служащего регулируется общими нормами законодательства о труде РФ. Согласно ст. 31 КЗоТ РФ государственный служащий вправе прекратить государственную службу, письменно предупредив руководителя государственного органа об этом за две недели.

Каких-либо особых правил для государственных служащих федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" не предусмотрено. Противоречит указанному закону, а также с. 72 и 76 Конституции РФ удлинение периода предупреждения. Например, областной закон "О государственной службе в Свердловской области" устанавливает трехмесячный срок отработки при подаче государственным служащим заявления об отставке.

Ст. 28 указанного закона также содержит основание увольнения государственных служащих, которое противоречит федеральному закону и трудноприменимо на практике: "длительное пребывание за границей без соответствующего разрешения".

В той же статье в качестве основания увольнения указывается "совершение государственным служащим грубого должностного проступка".

Между тем, за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей могут быть уволены только руководители организации и их заместители. Что касается других работников, включая государственных служащих, то увольнение по данному основанию недопустимо.

Уволенные по инициативе руководителя госоргана государственные служащие вправе обратиться в суд с иском о восстановлении на государственной службе.


1 См. например: Ершов В., Ершова Е. Комментарий Кодекса законов о труде Российской Федерации. М.: "Джи ай", 1993. С. 78.

2 См.: Там же. С. 84.

3 См.: Там же. С. 83.

4 См. например: Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. Екатеринбург: УрАГС, 1998. С. 44, 66-69.

5 По этому вопросу уже есть практика Верховного Суда РФ. См.: например, определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 мая 1998 г.// Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 10. С. 1.

  • Комментарии


Яндекс.Метрика