К вопросу об административной реформе

Воробьев А.П.

Представительная система - значительное открытие в области управления обществом. Она может при соответствующих политических, экономических и социальных условиях выражать волю больших масс людей. Однако марксист-скал теория, доминировавшая в СССР, не отвергая полностью достоинства парламентаризма, рассматривает статус представительных органов как «работающих корпораций», то есть одновременно разрабатывающих и исполняющих законы и решения. В частности, В.И. Ленин в статье «Десять тезисов Советской власти» выдвинул принципиальное положение - «уничтожение парламентаризма (как отделение законодательной работы от исполнительной). Слияние управления с законодательством»1.


(Продолжение. Начало см.: Чиновникъ. 1999. №4)


 А.П. Воробьев
 

ЭВОЛЮЦИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В 1917- 1990 ГОДАХ XX ВЕКА

На практике это реализовывалось в праве Совета народных комиссаров РСФСР издавать декреты, имевшие силу законов.

Местные Советы, включая губернские, по Конституции РСФСР 1918 года создавали исполкомы, которые характеризовались как «высшая власть» на данной территории в период между съездами и сессиями Советов2.

По Конституции СССР 1924 года также не предусматривалось деление высших органов государства на органы власти и управления.

Тем самым сохранялась схема, при которой исполнительные структуры имели право издавать акты, имеющие силу закона3.

В ходе подготовки Конституции СССР 1936 года было принято предложение Сталина И.В.: «Съездов не будет... законодатель - сессия (парламент)... Исполком не годится, съездов уже нет»4. В соответствии с этим Верховный Совет СССР был объявлен единственным органом, правомочным принимать законы. Статус Совета Народных Комиссаров определялся как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР.

Высший закон СССР 1936 года установил также, что органами государственной власти на местах являются Советы депутатов. Их исполкомы уже не относились к органам государственной власти, а характеризовались как исполнительные и распорядительные органы Советов.

В целом Конституция 1936 года провела идею организационного размежевания законодательной и исполнительной деятельности. В этом были положительные моменты - исполкомы не вошли в число законодательных органов. Однако данная реформа вела к отстранению представительных органов от государственного управления. В конечном итоге она вошла в противоречие с концепцией «полновластия Советов». Как справедливо отмечается рядом авторов 5, продолжение ориентирования на этот лозунг привело к глубокому кризису всей системы Советов.

Рожденные революционным творчеством народных масс Советы стали органами диктатуры пролетариата, формируясь в основном по производственному принципу. Переход на выборы по территориальным округам изменил постепенно сущность самих Советов. Реализация принципа разделения властей означала постепенный отход от концепции полновластия Советов. Однако до начала 90-х годов в науке советского государственного права жизненность данной концепции была неоспоримой.

Вследствие этого нарастали противоречия внутри самих Советов. С одной стороны, в представительных органах появились все более обособленные исполнительные и распорядительные структуры, а с другой - сами Советы как «работающие корпорации» принимали управленческие решения. Они решали вопросы государственного управления, будучи при этом по Конституции 1977 года органами государственной власти. Парадокс заключался в том, что Советы решали и вопросы, отнесенные к их исключительной компетенции, и находящиеся в компетенции органо? государственного управления.

Верховенство местных Советов по отношению к органам управления юридически гарантировалось:

1. Наличием вопросов, решаемых только на сессиях.

2. Наличием вопросов, решение которых осуществлялось исполкомами с последующим утверждением их Советами.

3. Подчиненностью, подотчетностью и подконтрольностью органов управления Советам.

В соответствии с Конституцией РСФСР, законами РСФСР о местных Советах исполнительные комитеты осуществляли всю компетенцию Советов, кроме их исключительных полномочий. На практике это привело к резкому усилению исполнительных органов над самими Советами. Превратить их в «работающие корпорации» путем «поголовного» участия граждан в государственных делах не удавалось. Еще В.И. Ленин отмечал, что Советы были «по своей программе органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата, но не через трудящиеся массы»6. Фактически это признание говорило о крахе концепции преимущества советской представительной системы перед имевшейся системой власти и самоуправления в России XIX- начала XX вв.

Понимание этого вызвало потребность разграничить компетенцию, функции между Советами и их исполнительными органами. Предстояло на деле осуществить такое разделение функций, которое бы обеспечивало изъятие от исполкомов прав готовить заседания Советов, предопределять вносимые на них вопросы, монопольно подготавливать проекты решений, учреждать депутатские посты, координировать работу депутатских формирований, обобщать критические замечания депутатов на сессиях и принимать по ним решения, получать от депутатов информацию о проводимых ими отчетах перед избирателями, решать вопросы,связанные с проведением отзыва депутатов и т.п. Фактическое осуществление этих и других функций не соответствовало принципу верховенства Советов, провозглашенному при их создании. Сказанное выше, а также практика принятия исполкомами важных решений, незначительное число отмены их Советами, фактическое отсутствие привлечения к ответственности руководителей исполнительных органов за ненадлежащее исполнение решений Советов - предопределили возврат к лозунгу «Вся власть Советам!» в 1990 году. И это опять было совершено в угоду целям политическим, без учета исторического опыта. В ходе политической реформы в местных Советах были образованы президиумы с передачей им трех основных блоков функций7:

1. Обеспечение работы представительного органа (созыв и подготовка сессий, извещение депутатов; организация взаимодействия Совета с общественными организациями, трудовыми коллективами и органами местного самоуправления; контроль по выполнению решений, критических замечаний; обеспечение референдумов, выборов; координирование деятельности формирований Совета).

2. Подготовка организационных вопросов (внесение предложений по кандидатурам руководителя исполкома, а также выработка заключений на обжалованные решения исполнительных комитетов).

3. Организация работы с депутатами (оказание им содействия, обеспечение необходимой информацией; обобщение и внесение на сессию наказов избирателей; дача поручений депутатам по проверке учреждений и т.д.).

Таким образом, президиумы должны были организовать работу Советов, то есть реализовать задачу организационной деятельности представительных органов.

Президиумы Советов, включая областной уровень, были призваны устранить основные противоречия, недостатки организационной деятельности Советов, тормозящие развитие советской представительной системы.

Таким образом, реформа внутри-организационной работы была нацелена на создание таких условий, при которых бы сами депутаты определяли важнейшие направления своей деятельности, организационные формы ее реализации, включая выработку проектов решений, их принятие, определение исполнителей и контроль за ходом реализации решений.

В организаторской деятельности Советов предстояло уменьшить формализм между организационными формами работы и практическими действиями Советов и их органов по осуществлению различных программ. Наиболее ярко указанный недостаток проявлялся при реализации планов социально-экономического развития. Как правило, сами программы разрабатывались комитетами экономики, а организационные мероприятия - оргинструк-торскими отделами и формированиями Советов. В результате планы оргмероприятий напоминали наборы различных заседаний, совещаний, зачастую без постановки задач социально-экономического развития. Такое положение во многом устраивало некоторые исполнительные органы Советов, так как способствовало их фактически бесконтрольному осуществлению функций руководства социально-экономическим развитием, а самое главное -принижало их ответственность за осуществление программ.

В организационно-массовой работе необходимо было в ходе политической реформы уменьшить разрыв между словом и делом. Принимаемые Советами и их органами решения по вопросам социально-политического развития часто не поддерживались трудовыми коллективами, общественными формированиями, населением. Отсутствовал механизм привлечения субъектов политической системы к выработке Советами решений и последующему их выполнению. Не случайно поэтому при наличии в Свердловской области более 30 тыс. органов общественной самодеятельности населения степень их влияния на деятельность Советов оставалась незначительной.

Президиумы краевых, областных Советов (как, впрочем, и других уровней Советов) призваны реализовать обширные функции, возрождающие полновластие Советов. Однако с момента их образования наблюдалось общее снижение эффективности властвования представительных учреждений народа.

Практически повсеместно президиумы Советов оказались втянутыми в борьбу с исполнительными комитетами вплоть до ликвидации последних. Исходили из позиции, что в президиуме работают депутаты, а не чиновники, поэтому именно президиумы должны осуществлять исполнительные и распорядительные функции. Однако отсутствие в них профессионалов привело к кризису исполнительной власти, который повлек за собой бездеятельность самих Советов.

В период выборов в местные Советы РСФСР в 1990 году и до введения в действие Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» только в Свердловской области было упразднено 9 исполнительных комитетов городских и районных Советов, 12 были подчинены президиумам решениями соответствующих Советов. Положение усугублялось тем, что в соответствии с Законом СССР «Об основах местного самоуправления в СССР» (ст. 6) исполнительные комитеты были выведены полностью из подчинения вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, а решения местных Советов не могли быть опротестованы прокурорами.

Попытки Верховного Совета РСФСР внести ясность во взаимоотношения Советов и их исполкомов вызвали еще большую неразбериху. В соответствии с Законом РСФСР «О взаимоотношениях местных Советов народных депутатов и исполнительных органов в период экономической реформы» от 10.10.90 г. (ст.5) на территории края, области появились два органа - президиум и исполкомы, выполняющие в период между сессиями полномочия Советов. Борьба внутри Советов вначале объяснялась непониманием отдельными должностными лицами задач, стоящих перед органами Советов. Однако это явление, скорее всего, присуще природе Советов. С момента замены производственного принципа формирования Советов на территориальный в развитии органов народного представительства возникло непреодолимое противоречие: парламентский характер работы Советов не допускался законодательством и организационными формами (Советы не только принимали нормы, но и должны были управлять, собираясь на ограниченные во времени сессии), а декларативному полновластию Советов мешали закладываемые основы парламентаризма с разделением представительной и исполнительной властей.

Поэтому реорганизация органов Советов, упразднение исполкомов и т.п. означали не что иное, как борьбу между парламентской и советской представительными системами, между взглядами на строительство местного самоуправления.

Анализируя деятельность некоторых президиумов, необходимо подчеркнуть следующее. Во-первых, наблюдалось довольно распространенное нарушение ими законодательства по вопросам, отнесенным нормативными актами к ведению исполкомов. Для уровня городского, районного звена характерными стали решения по снижению брачного возраста, регистрации малых предприятий, отводу земель, о размерах платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, о разрешении строительства, выделении жилья и т.п. Такая практика, например, была характерна для президиумов Тугулымского, Новолялинского, Вернепышминского, Богдановичско-го, Свердловского Совета народных депутатов.

На краевом, областном уровне президиумы принимали управленческие решения по вопросам землепользования, строительства, агро-комплекса и т.п. Так, президиум Свердловского областного Совета в течение 1991 года рассматривал такие вопросы, как «О выполнении программы »Жилье« и объектов соц-культбыта за 1990 год и задачах на 1991» (06.02.91); «О передаче земель населенных пунктов в ведение сельских, поселковых и городских Советов народных депутатов»; «О ходе весенних полевых работ» (04.04.91) и т.п.

Продолжение такой деятельности неминуемо вело к кризису, поскольку все решения президиумов могли быть признаны несостоятельными по формальным юридическим основаниям - издания их не исполнительными и распорядительными органами.

Во-вторых, явно прослеживалось стремление президиумов заниматься распорядительной деятельностью, например, принятием решений по передаче объектов собственности, упорядочении правил торговли,ходе сельскохозяйственных работ, о мерах борьбы с эпидемиями и т.п. Это вело к снижению компетентности, росту всеобщей безответственности и было особенно характерно для президиумов Свердловского городского, Сы-сертского, Новолялинского, Ирбитс-кого районных Советов народных депутатов. К примеру, президиум Свердловского Совета принимал решение о передаче собора Вознесенья, упорядочении продажи колбасных изделий, о неудовлетворительном ходе прополочных работ, об открытии магазина для престарелых малоимущих граждан, о мерах по предотвращению эпидемии желудочно-кишечных заболеваний и т.п.

В-третьих, начала складываться практика подмены президиумами самих Советов. Характерными стали случаи отмены президиумами решений исполнительных комитетов, заслушивание их отчетов, образование отделов и т.п. В частности, президиум Гаринского районного Совета утвердил состав суженного заседания исполкома, включив в него 3 членов президиума. Богданович-ский президиум принял решение об упразднении горисполкома, президиум Свердловского городского Совета отменил решение горисполкома об отводе земли для расширения Свердловской ВПШ, о продаже продтоваров по паспортам; образовал своим решением отдел по делам молодежи горисполкома и комитет внешних связей и т.п. Нужно признать, что такой узурпации власти Советов не допускалось в самое «застойное» время. Президиумы во многих случаях, не выполняя свои обширные полномочия по организации работы Советов, стремились взять на себя исполнительные и распорядительные функции.

В то же время уровень подготовки сессий оставался невысоким. На место излишней аппаратной заор-ганизованности в их проведении пришла заседательская суетня, бесконечные дебаты по второстепенным вопросам, значительно возросшие затраты на депутатскую деятельность, неорганизованность и правовой нигилизм. Продолжительность сессий в некоторых Советах возросла до нескольких недель, а число решенных жизненно важных вопросов не увеличилось. Одновременно учеба депутатов, организация их отчетов перед избирателями и трудовыми коллективами значительно ухудшились. Фактически исчез из практики деятельности Советов областного, краевого уровня и выше институт наказов избирателей. Так, по данным статотчетности за март-декабрь 1990 года в Советах Свердловской области отчиталось лишь 69,6% депутатов, в ряде представительных органов так и не были приняты наказы избирателей, включая областной, лишь в четвертой части Советов заслушались отчеты исполнительных комитетов. В 1991 году не произошло изменений в лучшую сторону. В течение года не состоялась 101 сессия из-за неявки депутатов, на 10% меньше вопросов было рассмотрено на заседаниях Советов, во многих из них не рассматривались отчеты исполнительных комитетов, глав администраций; заметно снизилась активность постоянных комиссий - ими рассмотрено вопросов также на 10% меньше; только 80,2% депутатов отчитались перед избирателями и трудовыми коллективами, в т.ч. 41,7% - депутатов областного Совета.

В организаторской и организационно-массовой работе также не удалось достичь серьезных улучшений. Более того, вместо годовых планов экономического и социального развития появились лишь прогнозы, а организационные мероприятия превратились в рядовые планы работ депутатских формирований, оторванные во многом от реальной экономики. Несмотря на некоторое оживление органов общественного самоуправления в отдельных местах, общим правилом стал спад в деятельности таких массовых органов общественной самодеятельности населения, как добровольные общества, опорные пункты охраны общественного порядка, женсоветы и т.д. Местные Советы не создали структуры, способные заменить влияние, которое оказывали партийные организации КПСС на все стороны общественной жизни.

Данный вывод подтверждали и граждане. В своих обращениях они указывали на то, что ранее существовавшие по месту жительства советы общественности, советы микрорайонов проводили разнообразную культурно-массовую работу, вели профилактику правонарушений, организовывали охрану общественного порядка. Однако в декабре 1990 года президиум Свердловского Совета народных депутетов принял решение о развитии общественного самоуправления, отметив при этом, что ранее сложившиеся органы самоуправления в микрорайонах «существуют формально... не соответствуют современным требованиям». Данный вывод послужил началом для свертывания функционирования органов общественной самодеятельности населения. К сожалению, процесс создания новых структур затянулся, а в ряде территорий они так и не возникли.

Таким образом, из хорошей мысли, направленной на улучшение организации работы Советов, положительных результатов не получилось. Вместо этого, как отмечалось выше, противостояние президиумов и исполнительных комитетов достигло апогея с угрозой потери управляемости в государстве. В этих условиях все чаще стали возникать предложения о роспуске самих Советов, которые якобы не способны быть органами государственной власти, а являются по своей природе стачко-мами8.

Очевидно, такая точка зрения имеет право на существование, однако, на наш взгляд, она вряд ли верна. Советы по своей природе - органы местного самоуправления, чья деятельность строится действительно на самом активном участии депутатов.

Необходимо только отметить, что такому процессу девальвации власти в какой-то степени содействовало отсутствие в теоретической мысли единого взгляда на деятельность местных Советов. Одни авторы полагали, что местные Советы, включая краевые, областные - это органы местного самоуправления9, другие считали их органами государственной власти и местного самоуправления10, третьи рассматривали местные Советы только как органы государственной власти, так как такая характеристика Советов поглощает их свойства как органов самоуправления11.

На первый взгляд кажущаяся лишь теоретической проблема соотношения Советов как органов государственной власти и самоуправления приобрела самое актуальное практическое значение.

Самоуправление, как и всякое явление, имеет формы и содержание. Форма выражается в виде выборных представительных учреждений. С этой точки зрения все Советы можно было относить в той или иной степени к самоуправляющимся системам.

Однако по содержанию самоуправление предполагает самостоятельность, право на автономность в решении вопросов, входящих в компетенцию выборных учреждений и касающихся конкретных территорий. Самостоятельность Советов означает, что они в своей деятельности подчиняются только закону и собраниям избирателей.

Исходя из такого понимания самостоятельности как содержания самоуправления, следует признать, что данная категория в значительной степени не может быть применена для краевого, областного уровня. Непосредственное и постоянное участие избирателей в управлении такими большими территориями весьма затруднительно, если вообще возможно.

До принятия Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» местные Советы фактически не выступали как органы местного самоуправления, так как всегда сохранялась возможность вмешательства в их деятельность со стороны вышестоящих структур власти. Они выступали как органы государственной власти, в полном объеме подчиненные соответствующим звеньям.

Такое положение местных Советов вело к «поглощению» ими как органами государственной власти функций, присущих им как органам местного самоуправления.

Эта конструкция власти, как уже отмечалось, искусственно «пассировала» потенциал, заложенный в советском обществе, способствовала созданию государства, близкого к тоталитарному.

Опыт строительства нового государства в СССР в результате Октябрьской революции позволяет сделать вывод, что самоуправление не может развиваться само по себе, без взаимосвязи с государственной властью. В свою очередь централизация должна осуществляться лишь «в основном, в коренном, в существенном»12. Однако на практике в силу объективных и субъективных факторов возобладали центристские начала в управлении местными делами. Все важные «местные» решения принимались, как правило, центральными ведомствами, а роль краев и областей сводилась во многих случаях к функциям передаточного звена.

Следовательно, обеспечение соединения самоуправления и государственной власти - чрезвычайно важная задача и ее следовало бы решать с учетом имеющегося опыта. При этом по содержанию самоуправление не совпадает с государственной властью. Последняя едина и неделима. Такое единство обеспечивается руководством «по вертикали». Самоуправление же предполагает возможность разнообразия в решении определенных вопросов, автономность каждого местного Совета в установленной области общественных отношений. За государственной властью сохраняется право регулирования начал самоуправления. Между ними остается тесная связь, которая, однако, не допускает знака равенства между государством и самоуправлением. Государство - политическая власть. Самоуправление - в значительной степени общественный авторитет.

Наиболее жизненной будет такая система самоуправления, которая достаточно эффективно сочеталась бы с системой президентской власти. Этому требованию отвечала бы схема, в соответствии с которой местные органы самоуправления, с подотчетными им органами управления, входили бы в систему президентской власти, обладая при этом широкими полномочиями на основе исторического опыта России. Однако последовавшая конституционная реформа в 1993-1996 годах закрепила тенденцию на распад власти в стране, провозгласив осуществление принадлежащей народу власти через две несоподчиненных формы - органы госвласти и органы местного самоуправления - без установления конституционных основ их ко-ординации и взаимодействия. Право на самостоятельное самоуправление означает в то же время ответственную обязанность нести бремя функций, обеспеченных экономически самоуправленческой деятельностью. Так вырастало самоуправление в царской России. При этом осуществлялся принцип материального, духовного и социального благополучия государства и человека. У нас же опять«получилось, как всегда». В нарушение Конституции органам местного самоуправления были переданы не отдельные части госфункций, а полные, например, образования, правоохранения и т.п. В результате в государстве возникают процессы дезинтеграции, бесконтрольности и безответственности.

Положение же краевых, областных органов власти по конституционной реформе несколько иное. По изложенным выше причинам они не могут относиться к местным. По своему месту краевые, областные представительные органы и администрации краев, областей призваны решать задачи государственного руководства, координации действий соответствующих государственных учреждений, а также осуществлять функции содействия и контроля. Однако и здесь возникли серьезные проблемы. Строительство федеративного государства высветило две явные проблемы, которые необходимо решать:

- совмещения широкой самостоятельности субъектов России с необходимостью сохранения суверенитета России;

- усиления эффективности управляемости в государстве.

Как это можно было бы осуществить - разговор в следующем номере.

(Продолжение следует)


Примечания:

1 Ленин В.И. ПСС. 7.36. С.72.

2 Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерки истории Советской конституции. М., 1987. С.255.

3 Там же.

4 Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М.,1988.0.61.

5 Россель Э. Э. Как остановить развал//Народный депутат. 1991.№ 4. С.4-7; Бельский К.С. Разделение властей и ответственности в государственном управлении. М., 1990. С.168.

6 Ленин В.И. ПСС. Т.35.С.206.

7 Положение о президиумах местных Советов народных депутатов ВСФСР. 1990.№6.С.13.

8 Попов Г.Х. «Что делать?»// Огонек. 1990. № 11.

9 Годунова О. Соотношение советского строительства и науки управления: Автореф. дисс. Свердловск, 1975. С. 13.

10 Григорян Л.А. Советы -органы власти народного самоуправления. М., 1965. С. 55-60.

11 Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 269.

12 Ленин В.И. ПСС. Т.35.С.203.

13 Подробнее см.: Скуратов Ю.И. Советское народное представительство. Свердловск, 1984.

  • Управление


Яндекс.Метрика