Кто хозяин в нашем доме…

Российский губернатор: кто он - сепаратист поневоле, наместник главы государства или демократический лидер? Об этом беседуют обозреватель журнала «Родина» Виктор Бондарев и консультант губернатора Московской области доктор философских наук Сергей Устименко.


Виктор Бондарев: В 1991 году развалился СССР. Была явная угроза того, что от РСФСР отделятся автономные республики. Сейчас ситуация с бывшими автономиями, за исключением Чечни, вроде бы стабилизировалась. Но все явственней становится «русский сепаратизм», когда субъекты Федерации с подавляющим русским населением конфликтуют с центром и просто игнорируют решения федеральных властей.

Сергей Устименко: Да, подобных примеров немало. Известны намерения о создании независимых от центра межрегиональных политических образований, таких, как «Уральская республика», «Сибирская республика», «Дальневосточная республика». Наиболее нашумевший конфликт - между губернатором Приморья и федеральной исполнительной властью, когда все попытки правительства повлиять на кризисную ситуацию в крае натолкнулись на сопротивление губернатора Наздратенко. Что печально -последнего фактически поддержали и президенты республик, и главы администраций областей. Получается, что явно сепаратистские действия вместо отпора получили одобрение лидеров региональных элит и ряда политических сил. Меньший резонанс получил другой конфликт-между Тюменской областью и двумя автономными округами, когда последние, несмотря на все требования федеральной власти и существующие законы, проигнорировали выборы в области. Кстати, эти два округа самые богатые: здесь добываются газ и нефть. Очевидно, что это опасно, если регионы будут действовать невзирая на Конституцию, Кремль и Белый дом и разваливать государство. Разные экономические условия, в которых находятся области и республики, постоянно провоцируют выяснение отношений на очень популярную в конце 80-х, перед самым развалом СССР, тему: «Кто кого кормит?»

В. Б.: Политическая борьба в регионах, особенно предвыборная борьба за губернаторские посты, также чревата сепаратизмом. Чуть ли не козырной картой, разыгрываемой и действующими губернаторами, и претендентами на этот пост, становится осуждение или хотя бы ди-станцирование от Москвы, то есть от центра, от его политического и экономического курса. Если раньше ругали коммунистов или демократов, то теперь главный враг - Москва. И местные лидеры встречают при этом полную поддержку масс избирателей, которым такой «образ врага» понятен и убедителен. Вообще-то в таком публичном противостоянии есть определенный механизм, стабилизирующий ситуацию в стране: граждане раздражены своим тяжелым положением, но всю ответственность за свои беды возлагают на московских начальников, а к своим относятся вполне сносно. И поскольку Москва далеко, а областное начальство рядом, в губерниях нет противостояния власти и народа. Такой вот специфический механизм взаимодействия власти и народа сформировался в нашей стране. Губернатора принуждает к сепаратизму, хотя бы на словах, именно демократия, выборы. Но тот же пример Приморья показывает, что эта «механика» в определенных условиях просто опасна. Острейшие проблемы не решаются, и дело идет к параличу власти, а антимосковская пропаганда становится почвой сепаратистских настроений. А ведь реальная экономическая ситуация, огромные масштабы страны и резко вздорожавший транспорт объективно разрывают страну на части: перевозки товаров за Урал становятся нерентабельными, а цены на железнодорожные и тем более авиационные билеты - недоступными большинству людей.

Может, Россия слишком далеко зашла в своем федерализме, может, демократия, которая обеспечивает фактически полную независимость губернатора от центра, не отвечает ни особенностям нашей огромной страны, ни нынешнему глубоко кризисному состоянию экономики и общества? У нас многовековые традиции единого, унитарного государства с жесткой центральной властью. Да, и в Российской империи были свои формы автономии, и в СССР. Но государство, построенное на федеративных, демократических началах, - это для нас новый эксперимент и, как все эксперименты на нашей почве, может дать плачевные результаты.

С. У.: Безусловно, ситуация сейчас не та, что была при социализме. Частная собственность, новые демократические институты резко уменьшили властные полномочия регионального руководителя. Хотя кое в чем нынешний губернатор посильнее прежнего секретаря обкома - глава администрации тесно связан с распределением собственности, с основными предприятиями и коммерческими структурами. Фактически он ворочает, чаще в неявной форме, огромными ресурсами. Наглядный пример - любые губернаторские выборы, на которые расходуются миллионы долларов. Секретарь обкома и помыслить не мог о таких деньгах. Он был нищим по сравнению с современным губернатором. Партийные «спецпайки» и госдачи - это такая мелочь на фоне благ нынешних региональных лидеров. У нынешнего главы администрации возможности управления на своей территории весьма велики: он реальный лидер региона...

В. Б.: ...до очередных выборов, на которых губернатора могут просто прокатить, как это было в десятках областей и в двух краях.

С. У.: О демократии-попозже. Что же касается усиления роли губернаторов, которое произошло повсеместно за последние годы, оно исторически имеет объективную основу. Так уж сложилось, что исполнительная власть в России традиционно выполняет существеннейшие функции жизнеобеспечения населения (транспорт, безопасность, энергоснабжение, здравоохранение, образование, социальная защита и т. д.). Наличие этой объективной ситуации обусловило и нынешнюю концентрацию власти в регионах. Поэтому те ограничения, которые накладывает на губернаторов частная собственность и демократия, далеки от ситуации в странах со стабильной демократией и развитой экономикой. Может быть, в будущем значительную часть жизнеобеспечения возьмет на себя рынок, как это случилось со снабжением продуктами, но пока весьма трудно говорить, что без прямого управления со стороны государства решались бы энергетические, коммунальные и транспортные проблемы.

В. Б.: Да, полные прилавки лучше всего говорят о некотором успехе в утверждении либерально-демократических ценностей. Но весьма непростые отношения между центром и регионами, особенно в связи с провозглашенной реформой коммунальной сферы, говорят о том, что рынок пока не может решить все проблемы и без серьезных изменений в государственной и политической системе мы из нынешнего тупика вряд ли выйдем, «Берите суверенитета столько, сколько переварите» - это лозунг, провозглашенный на этапе всеобщего развала и зарождения демократии. Ему на смену должны прийти другие принципы, способствующие сохранению единой экономики и единого государства,

С. У.: Я против упрощенного понимания ситуации, назад пути нет. Каждый регион имеет свою специфику, выборность противодействует унифицированности центральной политики. И с этой точки зрения региональная демократия создает определенные предпосылки гармонизации интересов региона и центра. Все это говорит в пользу демократической, выборной модели создания нового корпуса российских губернаторов, и было бы ошибочным не замечать этих положительных изменений в региональной политике, Состоявшееся реформирование политической системы в России, о котором как-то очень робко говорят сегодня, привело к огромным изменениям в политической системе координат «центр - регионы» и «регионы и субъекты местного самоуправления». В сфере властных отношений можно выделить две политические тенденции, ярко проявившиеся за прошедшие годы: демократизация политического представительства (переход к всеобщей выборности руководителей региональной и местной исполнительной власти) и регионализация политического процесса (не только делегирование ряда полномочий центра в регионы, но и серьезные сдвиги в политическом сознании населения, образно говоря, «свое региональное политическое бытие значительно ценнее, нежели ответ за всю Россию»). При таком подходе регион является как бы самостоятельным социумом, со всеми вытекающими отсюда последствиями, со всеми властными атрибутами. А выборы губернатора становятся важнейшим политическим событием, определяющим и динамику изменений в регионе, и его отношения с центром.

В. Б.: Да, если называть вещи своими именами, то на местах вся демократия как раз и сводится к выборам губернатора и влиянию этого неизбежного события на политику избранного руководителя региона...

С. У.: В условиях унитарной Российской империи губернатор был представителем центра и проводил его политику в губерниях. То есть система представительства местного населения фактически отсутствовала, То же самое можно сказать и о роли первых секретарей райкомов, обкомов и крайкомов КПСС, которые являлись представителями правящей партии и проводниками ее политики в регионах, а не представителями жителей регионов, и вполне могли игнорировать интересы региона. Нынешняя, демократическая, система их защищает. Она противостоит коррупции, вырождению, отходу от принципа «действовать ради общего блага». Конечно, у нас сильно коррумпированное государство, в том числе и на региональном уровне. И все же именно перспектива будущих выборов является самым существенным ограничением бездеятельности и произвола.

Весьма важно, что именно выборы дают приток в исполнительную власть новых сил и новых идей, крайне необходимых российским регионам. Готов утверждать, что по части региональных выборов российский избиратель проявляет высокую демократическую культуру - случайных людей, болтунов и демагогов губернаторами почти не избирают. Конечно, речь не идет об идеализации губернаторов как личностей и как института - разные у нас в регионах главы администраций. Но можно с уверенностью сказать, что за исключением двух регионов (Псковской и Курской областей) главы администраций - это представители наиболее сильной части местной политической элиты. Каков народ, такова и элита, таковы и губернаторы.

И все же вопрос о компетентности губернатора, его способности управлять регионом не должен решаться просто выборами. В дореволюционной России наряду с выдающимися губернаторами было и немало людей недостойных, да и просто не способных к этой деятельности. То же самое можно сказать и о других «хозяевах регионов» - первых секретарях обкомов КПСС, назначенных главах администраций. Выборность позволяет гораздо лучше, чем назначение, ограничить вероятность занятия этой должности случайными людьми. Речь идет о системе цензов, необходимых для выполнения избранным губернатором своих функций. Это должны быть установленные федеральным законом общие для всех кандидатов ограничения:

- образовательный ценз: естественно, что эффективно управлять регионом не может человек без соответствующего образования;

- возрастной ценз: занимать ответственную должность может только зрелый человек (например, с 30 лет);

- кроме того, необходим опыт хозяйственной и управленческой работы определенной длительности и определенного уровня(например, три года работы директором крупного предприятия, главой органа местного самоуправления или органа регионального управления).

Введение цензов значительно снизит вероятность избрания малокомпетентного человека. Так, для всех избранных ныне губернаторов названные цензы не стали бы непреодолимым препятствием.

Несколько сложнее обстоит дело с введением ценза оседлости - необходимости проживания в регионе на протяжении определенного времени. С одной стороны, это помогает лучше познать местную специфику, а с другой - проживание в регионе еще не гарантирует глубокого знания местных особенностей. Кроме того, уже проявилось стремление заинтересованных лиц путем введения этого ценза обезопасить себя от возможных оппонентов, например при выборах мэра Санкт-Петербурга в 1996 году. Именно здесь может быть скрыта опасность регионального изоляционизма и сепаратизма. Поэтому введение ценза оседлости для кандидатов на должность губернатора скорее следует рассматривать как шаг недемократический.

В. Б.: По-вашему, выходит, что «русский сепаратизм» не очень опасен и его можно предотвратить небольшими цензовыми ограничениями при выборах губернаторов?

С. У.: Даже в благополучных Канаде и Италии есть немало сторонников раздела своих государств. Я утверждаю, что надо различать здоровый регионализм и сепаратизм. Первый - это условие нормального развития федеративного государства, второй - угроза обществу и государству. Пусть Наздратенко и единичное явление, но Конституция должна обеспечивать способы решения подобных конфликтов. Избиратель может ошибиться, и что же - и региону, и всей стране терпеть весь срок полномочий несостоявшегося губернатора? Это же судьбы миллионов людей! А может быть и еще хуже: люди могут выбрать вполне компетентного губернатора, но криминальный или полукриминальный капитал сумеет поставить его под свой контроль - и в регионе будет полный произвол.

В прошлом было сделано немало ошибок творцами непоследовательной и непродуманной региональной политики, плоды которой мы пожинаем сегодня. Именно вследствие этого существуют негативные тенденции, ставящие под угрозу само существование России как целостного государства, перенесение политической борьбы на уровень регионов и опасность прихода на волне популизма к руководству исполнительной власти людей некомпетентных и авантюристов.

И все-таки анализ показывает, что можно сохранить все положительное, принесенное демократизацией, и избежать того, чтобы здоровый регионализм перерос в сепаратизм. Губернатор сегодня выступает в двух ипостасях: как представитель избравшего его населения региона и как представитель Российского государства. Поэтому и права, и ответственность регионального руководителя должны рассматриваться через эту двойственность.

Для того, чтобы губернатор соблюдал баланс региональных и государственных интересов, нужен отсутствующий пока правовой механизм сдер-жек и противовесов. Федеральным законодательством в соответствии с Конституцией должны быть четко очерчены пределы прав и полномочий губернаторов и предусмотрен действенный механизм импичмента в случае нарушения ими законодательства. В основу этого механизма следует заложить принцип двойной ответственности губернаторов: перед населением, его избравшим, и перед государством.

Схема подобного механизма может выглядеть так. В соответствии с уставом субъекта Федерации недоверие губернатору может выразить региональный представительный орган или представительная группа граждан региона (путем сбора необходимого числа подписей). После этого представительным органом объявляется региональный референдум, в ходе которого избиратели выражают либо доверие, либо недоверие руководителю исполнительной власти. В случае выражения недоверия объявляются новые выборы губернатора, при доверии - роспуск представительного органа (если референдум был инициирован им) и его новые выборы.

Для соблюдения принципа ответственности избранного губернатора перед государством механизм должен предусматривать лишение губернатора полномочий по инициативе президента, но только в том случае, если будет доказана такая необходимость в судебном порядке. Подтвердить или отменить правильность президентского решения может только Конституционный Суд (Верховный?), решение которого является окончательным.

В. Б.: По-моему, эта самая «двойственная природа» современного губернатора и есть принципиально неверное утверждение, рецидив советского мышления и многих современных проблем. Глава администрации в силу демократической процедуры объективно становится только лидером региона. Для него интересы государства и общества в целом вторичны, поскольку на первом плане - область и ее проблемы. И жизнь это показала и показывает все время - губернаторы только и делают, что противопоставляют регион центру, федеральной власти. Да, президент и правительство имеют значительные возможности влиять на положение дел, особенно в депрессивных областях. Но каждый глава администрации помнит, что его будут выбирать местные жители, от них он зависит в первую очередь.

Предложенная система сдержек и противовесов недостаточна. В регионах должно быть реальное, мощное присутствие центра. Лишив губернатора функций представительства государства, их надо переложить на федеральные структуры. Надо добиться, чтобы все федеральные органы на местах были независимы от региональной власти. Представитель президента, органы Минфина - налоговая полиция, казначейства, подразделения ФСБ и других силовых структур, суд и прокуратура должны стать тем реальным противовесом, который заставлял бы губернатора и законодательные собрания исполнять федеральные законы, указы президента и постановления правительства. Особо стоит вопрос о федеральной собственности, которой сейчас также распоряжаются областные власти, поскольку, мол, губернатор и есть представитель центра. Необходимо полностью из- менить эту ситуацию - федеральная собственность должна быть в ведении только федеральной власти: например, представитель президента или подразделения вполне может осуществлять контроль за ее использованием.

С. У.: Звучит логично, но это тоже смахивает на «советскую утопию». Фактически вы предлагаете «расколоть» местную элиту на две части -одна будет консолидироваться вокруг губернатора, а другую возглавит представитель президента. Нечто подобное центр попробовал, правда, без особого успеха, осуществить в Приморье, где генерал ФСБ стал представителем президента. Но такое двоевластие, как и всякое двоевластие в России, ведет либо к войне этих властей, что сейчас редкость, либо к сплочению доминирующей части элиты. В области все друг с другом связаны: губернатор, прокурор, представитель президента, начальники МВД и ФСБ и т. д. и т.п. Так было всегда, так и будет. У кого больше власти, тот и сплотит вокруг себя остальных, а это - губернатор. Не будут так называемые федеральные структуры конфликтовать с региональными.

В. Б.: Сомнения понятные. Действительно, в советское время вся местная верхушка объединялась вокруг первого секретаря обкома. Даже руководители местных органов КГБ, а также командующие военных округов, которые были независимы от местной власти, старались «дружить» с партийно-советской властью. Про суд, прокуратуру, отраслевые управления союзного подчинения и говорить нечего. Распределение жилья, спецпайки и прочие блага контролировались из одного центра - обкома. Да и сейчас суд у нас объявлен независимым, судьи назначаются президентом, но вся эта система нищая и потому достаточно послушна местной власти. Однако мы все-таки живем в иное время. Раньше, когда административная и идеологическая власть решала все, иначе и быть не могло. Сегодня очень многое зависит просто от денег: если федеральные структуры на местах будут обеспечены в финансовом отношении, то они смогут быть независимыми от местной власти. К тому же есть региональная пресса, позиция которой также в первую очередь определяется деньгами, и она тоже может противостоять административному давлению.

С. У.: Может, вы и правы, но не думаю, что тот же Совет Федерации поддержит подобные изменения в законодательстве.

В. Б.: Есть еще одно ключевое направление в нашей государственной системе, которое, кстати, уже регламентируется законом, - местное самоуправление. В соответствии с этим законом регион разбивается на так называемые муниципальные образования. Таким странным словом называется, например, и такой крупный город, как Нижний Новгород, и небольшой городок, как раньше говорили, областного подчинения, и сельский район с несколькими десятками тысяч населения. И здесь с административной точки зрения вертикаль власти прерывается - мэры городов и главы администраций районов избираются населением и не подчиняются напрямую губернаторам.

Когда принимали закон, многие губернаторы опасались, что их лишат реальных рычагов власти и ситуация будет неконтролируемой. Кстати, конфликт губернатора Приморья и мэра Владивостока - наглядный пример такого развития событий. Сейчас во многих областях выборы руководителей муниципальных образований состоялись, и ничего особенного не произошло. По стране достаточно много регионов, где губернаторы успешно взаимодействуют с мэрами и главами администраций. Но экономическое положение муниципальных образований еще слабое, не хватает законодательства, зачастую не решены вопросы муниципальной собственности. И все же, если местное самоуправление будет развиваться, то оно серьезно ограничит власть региональную и станет мощным препятствием для сепаратизма. Если, конечно, центр будет в состоянии использовать этот рычаг воздействия.

С. У.: В любом случае необходимы изменения в Конституции, нужно как можно быстрее заполнить правовой вакуум, тормозящий региональную демократизацию как в областях (краях), так и на муниципальном уровне. Если не будет изменена статья 72, допускающая такое, то для регионального сепаратизма всегда будет благодатная почва, а для РФ - опасность распада. Конечно, для изменения основного закона нужна не только целесообразность (она очевидна), но и политическая воля. А вот с этим и в исполнительных, и в законодательных структурах власти сегодня большие проблемы. И все-таки здравый смысл и чувство ответственности за страну должны возобладать над временной политической конъюнктурщиной.

Демократы развалили страну, но демократия может ее спасти!


НАША СПРАВКА

Главной особенностью губернаторства в России было то, что оно, как и самодержавие, было властью харизматической. Пост губернатора как непосредственного представителя государя поселял в умах провинциальных обывателей представление об особых, сверхъестественных возможностях человека на этом посту. Это одновременно и устраивало, и настораживало центральную власть, которой постоянно приходилось решать дилемму: как примирить задачи жесткой, рациональной бюрократической иерархии с потребностью в жизнеспособном, самостоятельном и компетентном управлении на местах. Интересно, что едва ли не все реформы местного управления XVIII-XIX веков преследовали первую цель, а конкретная практика министерской деятельности - вторую. Особенно ярко это проявилось на рубеже прошлого и нынешнего столетий, когда власть как никогда остро нуждалась в толковом и компетентном агенте на губернском уровне, который мог бы творчески и независимо принимать конкретные решения, не будучи связанным рамками чисто чиновничьей должности. В эпоху модернизации после реформ 1860-1870-х годов губернаторство продолжало сохранять традиционный, патриархальный, стиль, что оказывалось в высшей степени полезным: этот стиль позволял сочетать самые разные, зачастую неформальные приемы разрешения провинциальных проблем. Наиболее толковым губернаторам удавалось явочным порядком приспосабливать административное законотворчество центра к нуждам конкретной губернии, для чего им приходилось постоянно совершенствоваться в политической виртуозности.

Характерно, что губернаторы упорно держались даже за иллюзию своего особого, не подотчетного МВД статуса как за знак аристократической миссии в провинции, последний оплот своей управленческой независимости. Социальный состав губернаторского корпуса помогал им в этом. Материальная обеспеченность, высокое сословное происхождение, крупные земельные владения, элитарные семейные и дружеские связи губернаторов не позволяли министерским чиновникам из Петербурга слишком уж помыкать теми, кого с долей завистливой иронии называли «вице-королями».

Все это парадоксальным образом повышало авторитет и роль губернатора в провинциальной жизни: не будучи в состоянии положиться ни на нелюбезный им бюрократический механизм, ни на штат толковых исполнителей (каковых у губернатора всегда было мало), он вынужден был сам вникать во все подробности местных дел, поневоле становясь наиболее компетентным человеком губернии. Неудивительно, что к началу XX века губернаторский корпус представлял в своей массе собрание сведущих, профессионально грамотных, энергичных управленцев, к тому же хорошо обеспеченных, не падких на лихоимство и не склонных идти на поводу у Министерства внутренних дел с его бесконечными и зачастую непродуманными распоряжениями.

Городские беспорядки, крестьянские волнения, голод, эпидемии, погромы, тяготы войны, пресловутое «освободительное движение», земская агитация, разгул террора - вот далеко не полный перечень той экстраординарной «рутины», с которой российский губернатор сталкивался ежедневно на протяжении последних десятилетий существования монархии. В значительной степени благодаря их позиции расползающаяся ткань традиционного режима еще продолжала существовать в начале XX века. Революция 1905 года не могла не подорвать высокий авторитет губернаторства: навсегда испарилось уважение к власти как таковой, разрушились прежние связи между центром и провинцией, губернаторы уже не могли непосредственно влиять на разрешение социальных конфликтов на местах. Отныне между ними, с одной стороны, и рабочим людом - с другой встали новые институты -фабричные инспекторы, профсоюзы, радикальные партии. Прежний стиль личного, патримониального правления этих царских ставленников уже не вписывался в политическую культуру эпохи революционного радикализма. Но лишь февральская революция окончательно освободила губернаторов от их многотрудной миссии по поддержанию мира и стабильности в российской провинции.

(Родина. 1997. №12)

  • Родина


Яндекс.Метрика