Крепь России?

Бондарев В.

В России нынче власть не жалуют. Пресса клянет всех подряд - президента, правительство, депутатов, чиновников. Рядовые граждане - директоров предприятий, крутые бизнесмены дружно обвиняют власть имущих во всех грехах и проблемах: промышленность стоит, народ нищает, криминальный беспредел, налоговый гнет и т.д. И все же один из «отрядов» нынешней номенклатуры - губернаторы -занимает особое место в общественном мнении. И не то чтобы их ругали меньше других - здесь критики хватает, но при этом большинство граждан почему-то поддерживают своего, местного (областного или городского) главу администрации. Не буду далеко ходить за примером: большинство москвичей, думаю, проголосуют за нынешнего мэра. Томичи поддержат губернатора В.М. Кресса, в Иркутской области велик авторитет Ю.А. Ножикова, орловчане доверяют своему губернатору Е.С. Строеву, ульяновцы - главе областной администрации Ю.Ф. Горячеву. В Новгородской области неплохие позиции у нынешнего губенатора М.М. Прусака, а в Нижегородской - у Б.Е. Немцова. Список можно продолжить. До экономического процветания и торжества демократии еще далеко, но вот один новый институт государства - губернаторы - безусловно уже состоялся.


ИСТОКИ

Как «класс» губернаторы в России существуют уже около трех веков. Начало положил Петр Первый. Когда триста лет назад он начал править Россией, она была огромным государством, разделенным на более чем сотню уездов. Власть в уезде принадлежала воеводе, который назначался царем и Боярской думой и подчинялся тому или иному приказу—тогдашнему органу государственного управления. Воеводы правили по-разному, но история оставила немало свидетельств их произвола и самоуправства. При Петре уезды были объединены в губернии, во главе которых и назначались губернаторы. Они стали высшими государственными чиновниками на местах и должны были руководствоваться указами государя, решениями высших органов управления империей и ее законами.

Главная цель деятельности губернатора была лаконично и чисто по-русски сформулирована Николаем I в «Наказе губернаторам» от 3 июня 1837 года-быть «хозяином губернии». Конечно, слово «хозяин» однозначно говорит, что демократией здесь и не пахло. Но определенные общественно полезные функции губернатору вменялись в обязанность. Он отвечал за обеспечение общественного спокойствия, местный бюджет и финансы, благоустройство вверенной ему территории, организацию судопроизводства. Был и, как принято говорить сейчас, «аппарат», название которого менялось: «канцелярия», «губернское правление», опять «канцелярия». Губернаторами были такие известные люди, как Александр Меншиков, Федор Апраксин, Василий Татищев, Гавриил Державин, Михаил Лорис-Ме-ликов, Петр Столыпин.

 Граф М.Т. Лорис-Меликов
 

Вряд ли стоит идеализировать порядки старой России. Система губернаторского правления была далека от совершенства, грешила бюрократизмом; взяточничество и казнокрадство всегда были бичом России. Правившие десятилетиями губернаторы были неподконтрольны населению, а дистанция между властью и народом всегда была огромной. Александр I говорил, что для процветания державы ему надо всего-то 50 толковых губернаторов, но найти такое количество деловитых и добродетельных чиновников не мог.

В 60—80-е годы прошлого века при Александре II формы и функции губернаторского правления подверглись значительным изменениям. Сейчас этот опыт вызывает интерес, поскольку суть тогдашних реформ близка нынешним: на смену авторитарным порядкам с полным господством государства приходили новые формы организации общественной жизни, в том числе и популярное нынче земство. В те годы значительно сократились задачи прямого административного управления, а при губернаторах создавались органы со значительной долей самостоятельности, регулировавшие различные социальные сферы. Возникли «присутствия»: по земским и городским делам, осуществлявшие координацию и надзор за деятельностью органов местного самоуправления; по фабричным делам, содействовавшие российским заводчикам и фабрикантам; лесоохранительный комитет; проводивший надзор за сохранностью лесов.

После 1917 года институт губернаторства был ликвидирован. Но эта система достаточно быстро реанимировалась в виде обкомов. Реальная власть первых секретарей была, пожалуй, более мощной. Однако и задачи, и функции, возложенные на них, были значительно сложнее: «пер-сек» отвечал за все происходившее на его территории, и в первую очередь за «план». Он контролировал все виды производства и сферу культуры, отвечал за оборонные мероприятия, безопасность, идеологическую ситуацию, моральный климат, то есть был кроме губернатора еще и «епископом», и местным «великим инквизитором». Рискну утверждать, что среди «партийных губернаторов» было немало людей толковых, внесших серьезный вклад в развитие страны. Может быть, со временем историки выделят кого-то из них. Сейчас же можно вспомнить только скандально известного краснодарского партийного бонзу Медунова, ростовского—Бондарен-ко. И все же справедливости ради надо отметить, что за все время после краха коммунизма ни одного «персека» к уголовной ответственности за какие-то хищения и злоупотребления не привлекли. С другой стороны, во всем, что происходило в стране с 1985 года, выдающуюся роль сыграли два бывших «партийных губернатора»: первый секретарь Ставропольского крайкома Горбачев и первый секретарь Свердловского обкома, а затем Московского горкома Ельцин.


РЕВОЛЮЦИЕЙ МОБИЛИЗОВАННЫЕ И ПРИЗВАННЫЕ

Упразднение шестой статьи Конституции, стремительный развал КПСС и ее руководящих органов, реформа Горбачева, предусматривавшая совмещение постов первых секретарей и глав советской власти, привели в конечном счете к упразднению «партийных губернаторов». В 1991 году Верховным Советом Российской Федерации был принят закон о выборах глав администраций краев и областей. Но тут наступил август, и президент, опасаясь, что при выборах глав администраций он может получить мощную, а главное, легитимную оппозицию, изменил порядок формирования органов исполнительной власти: главы администраций, которые тогда еще не называли себя губернаторами, стали назначаться им по согласованию с соответствующим Советом. При этом ключевую роль сыграло отношение местных руководителей к ГКЧП: практически все, кто поддержал путчистов, были устранены, и на их место назначены новые люди. Те же из руководителей исполкомов, кто поддержал демократов, стали главами администраций. Атмосфера поражения и страх бывшей номенклатуры после разгрома путча позволили провести смену руководства почти безболезненно, тем более что она не затронула тогда основу - советскую власть.

Многие из нынешних губернаторов появились на своих постах именно в это революционное время, и, как показал дальнейший ход событий, выбор был сделан удачно. Однако ряд выдвиженцев оказались не в состоянии справиться со свалившимися на них проблемами и трудностями. Установившееся в 1992-1993 годах двоевластие обострило проблему власти на местах. В некоторых регионах возникли конфликты между главами администраций и Советами. В этой сложной ситуации президенту пришлось разрешить провести выборы в Красноярском крае, Брянской, Орловской, Пензенской, Смоленской и Челябинской областях весной и летом 1993 года. Предпочтение избирателей было отдано людям, имевшим репутацию опытных хозяйственников. После октября 1993 года президентом была проведена окончательная чистка и несколько глав администраций были устранены по политическим мотивам. Однако при этом партийная принадлежность не сыграла роли: те губернаторы, которые были известны своими коммунистическими убеждениями и в то же время удовлетворительно вели хозяйственные дела и не участвовали в октябрьском путче Руцкого-Хасбулатова, остались на своих постах. Например, ульяновский глава администрации Горячев. Ельцин поступил, как завещал Столыпин: «Правительству необходимо иметь в своем распоряжении в качестве орудий власти должностных лиц, связанных чувством долга и государственной ответственности. Поэтому проведение ими личных политических взглядов... будет считаться несовместимым с государственной службой».

В декабре 1993 года президент пошел на рискованный эксперимент: в опытном порядке было решено провести выборы в верхнюю палату Федерального Собрания. Эта инициатива была вынужденной, поскольку как-то недемократично иметь половину «сената» из назначенных глав администраций, другое дело, если бы они были выбранными. Губернаторы активно включились в этот эксперимент и пошли на выборы. Зачем? В поисках легитимности-ясно, что получивший одобрение граждан глава администрации приобретал иной статус.

Результат выборов был удивительным. В то время как тогдашняя «партия власти» - «Выбор России» - получил всего 15% голосов, губернаторы в подавляющем большинстве одержали победы. Понятно, что в предвыборной кампании у них были преимущества, проистекающие из самого поста: легче было собирать подписи, на них работали местные СМИ, была возможность манипуляций и подтасовок. Но ведь все это было и у секретарей обкомов в 1989-м, но не помогло, Более того, проводимые с 1992 года реформы, развал Союза, тяготы перемен, обрушившиеся на большинство граждан, казалось бы, предвещали сходный для всего российского начальства итог. Да, губернаторов знали лучше, чем прочих претендентов, но ведь известность-это палка о двух концах, она может работать и против. Те выборы показали, что россияне доверяют своим региональным властям.

За прошедшие два года ситуация, по-видимому, мало изменилась. Правда, сами губернаторы, несмотря на явно тяжелую службу, как правило, заматерели, и теперь это по преимуществу очень солидные и упитанные персоны с явным осознанием собственной важности. Но сам губернаторский корпус остается достаточно стабильным. Утвердилось и само слово «губернатор», используемое вместо казенного «глава администрации». Правда, и то и другое - иноземного происхождения, но за первым стоит все-таки российская традиция. К тому же в этом случае исчезает путаница: глава администрации может быть разного уровня - в районе, городе, селе, ну а губернатор - это безусловно главный человек в области или крае. В чем же причина столь быстрого возрождения этого государственного института?


ОТЦЫ РЕГИОНОВ

После краха ГКЧП встал вопрос о ликвидации Советов как наследия коммунистического прошлого. Когда два года спустя произошли трагические октябрьские события, Ельцина упрекали и в том, что он не воспользовался плодами победы над ГКЧП и продлил существование советской власти. Действительно, в августе 1991-го можно было бы разгромить окончательно прежнюю государственную машину, в том числе и в регионах. Но вот вопрос: а что было бы потом? Самая очевидная проблема-подготовка к зиме, а кто бы этим занимался, если бы ликвидировали власть не только в СССР, но и в областях, районах, городах и т.д.?

Так уж сложилось в нашей стране, что многие существеннейшие функции жизнеобеспечения выполняются государственными органами. Энерго- и теплоснабжение, здравоохранение, образование, транспорт, социальное обеспечение организуются централизованно. Даже наш стремительный переход от плановой системы к рынку и анархии эти области мало затронул — здесь монопольная сфера деятельности госорганов, которые и в отдаленном будущем вряд ли могут быть переданы частному бизнесу и отданы на откуп рынку. Не будет единой региональной системы подготовки к зиме - так мы просто околеем. Не позаботится власть об общественном транспорте — все остановится. Это на Западе все ездят на работу на собственных машинах, а у нас большинство—на автобусах и метро. Если бы тогда, в 1991 году, Ельцин прислушался к радикальным советникам и ликвидировал советскую власть, то неизвестно, как бы мы пережили зиму: кто печатал бы карточки и делил продукты, кто обеспечивал бы дееспособность коммунальной сферы, следил бы за порядком и вносил хотя бы какую-то организованность в социальную жизнь. При всех тех проблемах двоевластия, которые проявились в 1992—1993 годах, оно было необходимо. Как раз в этот период и были заложены основы новой исполнительной власти в областях и краях.

 Граф Ф.М. Апраксин
 

Главы администраций вступили в свои права после разгрома КПСС и накануне «шоковой терапии». Они оказались в сложной ситуации. Тех рычагов, которые были у секретарей обкомов, не было, ресурсов и прежде всего денег-тоже. В стране жесточайший экономический и политический кризис. Население стремительно нищало, заводы и колхозы разваливались, школы, больницы, транспорт-без финансирования. И тем не менее большинство губернаторов устояли и даже добились определенной степени доверия населения.

Прежде всего, рациональной была сама идея единоначалия в региональном масштабе. Появилась индивидуальная ответственность и возможность оперативного принятия решений. Довольно удачной была и кадровая политика: несмотря на то, что в это время в политике доминировала интеллигенция, на губернаторские посты попали в основном опытные хозяйственники и люди с солидным практическим опытом, тесно связанные как с местной элитой, так и с населением. Это придавало губернаторскому корпусу консерватизм, иногда переходивший в реакционность, когда новые сложные задачи пытались решать традиционными для советских времен методами. Но в то же время наличие опыта и связей позволяло губернаторам искать пути плавного перехода от прошлого к новым реалиям. Главы администраций выстроили свои вертикали власти, назначив подчиненных себе руководителей следующих уровней - районов, городов, сел. Связанные множеством корпоративных связей, местные директора и региональные чиновники встроились в губернаторскую систему. Там, где этого не происходило, либо в конце концов «съедали» главу администрации области (края) и появлялся новый, либо губернатор заставлял считаться с собой, имея в своем распоряжении государственные ресурсы и аппарат.

Однако вряд ли бы губернаторы преуспели, если бы в их распоряжении были только административные рычаги и право командования чиновниками. Радикальная экономическая реформа, приватизация, возможность использования земли, нежилого фонда создали экономическую основу новой власти. Центральная власть была слаба, законодательной базы для рыночной экономики явно не хватало. В результате в руках местной власти появились весьма значительные ресурсы, оперируя которыми, как законно, так и не совсем, региональные лидеры стали реальной властью. Ликвидация контрольных органов советского периода резко расширила возможности обогащения и новых русских, и директорского корпуса, с одной стороны, а с другой - дало материальную основу нового социального порядка, в котором региональная власть конвертировалась в собственность и деньги.

Но серьезнейшие проблемы жизни, глубокие кризисные явления не могли дать новой правящей элите спокойной жизни. Недовольство граждан, бездна проблем, с которыми они столкнулись, обусловили достаточно жесткие требования к губернаторскому корпусу. К тому же свобода прессы открыла возможность жесткого общественного давления на региональное начальство. Для того, чтобы усидеть в своих креслах, оно должно было постоянно решать насущные проблемы населения, пассивность и бездеятельность могли привести к социальному взрыву, который смел бы всех. И губернаторы все эти годы, каждый по-своему, выкручивались из сложнейших ситуаций. Очень многие из них пытались регулировать цены и дотировать производство наиболее важных продуктов, например хлеба. Для поддержки наиболее уязвимых и пострадавших социальных групп вводились различного рода доплаты, пособия, льготы. Губернаторы лоббировали интересы своих регионов в законодательных органах, выбивали в правительстве кредиты и субвенции. Шли поиски и нестандартных форм. Так, массовым поветрием стало создание свободных экономических зон — их объявили по России около двух десятков. Некоторые региональные лидеры широко использовали политические методы, рекламируя различного рода местные инициативы, в области приглашались московские экономические звезды: Явлинский с командой ездил в Нижний Новгород, Гайдар со своим институтом «шефствовал» над Ярославской областью. Были инициативы и противоположного направления. Например, Ульяновскую область считают заповедником коммунизма, поскольку местный губернатор из бывших первых секретарей обкомов вовсю использовал традиционные советские методы рационирования продукции, контроля над ценами.

И, надо признать, очень многие главы администраций областей и краев, хотя и не добились процветания, но заслужили доверие своих «подданных». Люди стали считать их «хозяевами» в хорошем смысле этого слова, т.е. начальниками, которые заботятся о народе. Произошло своеобразное разделение труда: все проблемы стали считаться порождением московских по-литиков, плохой работы федеральной исполнительной власти, а те небольшие улучшения или меры по поддержанию жизнедеятельности регионов местное общественное мнение связывает с местным лидером. Это, собственно, и проявилось уже на выборах в декабре 1993 года в Совет Федерации.


АПОЛИТИЧНЫЕ ПОЛИТИКИ

Очевидно, что в наше бурное время губернаторы не могут быть вне политики. Надо находить контакт и с федеральной властью, а следовательно, откликаться нате радикальные меры, которые она периодически предлагала. В то же время региональные лидеры действуют в своих областях, где во многом сохранился прежний директорский корпус, где бывшие партийные и советские начальники имеют большое влияние, а то и занимают серьезные позиции как в промышленности, так и в административных структурах. Но еще более важная задача, политическая по сути,—это взаимодействие с массой рядовых граждан, которых надо убедить в добродетелях местной власти, используя различные методы, в том числе и критику центра, но такую, которая не вызвала бы репрессий со стороны Кремля, Таким образом, губернатор как государственный человек должен лавировать между федеральной властью, от которой он зависит, поскольку именно от нее прежде всего регион может получить деньги, и своими гражданами, насущные потребности которых он должен удовлетворять.

Трудность положения губернаторов обусловливает и их весьма специфическую политическую позицию. По своему происхождению, как социальному, так и политическому, главы администраций весьма разнятся. Лужков, Немцов, Собчак, Кислюки им подобные, которых, впрочем, немного, пришли на «демократической волне». Строев, Горячев —бывшие секретари обкомов КПСС. Большинство же других не имеют столь однозначной «родословной»: например, губернатор Подмосковья Тяжлов возглавлял областной Совет еще при Горбачеве, другие занимали крупные посты при прежнем режиме. Однако при всех этих принципиальных различиях политическое поведение у них всех сходное. Губернаторы, как правило, представляют себя прагматиками, людьми, далекими от каких-либо определенных взглядов. Возьмем, к примеру, Лужкова. Можно однозначно определить его принадлежность и симпатию к какому-нибудь «изму»? Вряд ли. Другой пример: Строев. Бывший член Политбюро ЦК КПСС. Выбран губернатором избирателями области, депутат Совета Федерации - такой статус позволяет ему не скрывать своих взглядов. Но о своем коммунистическом прошлом он, во всяком случае публично, не вспоминает и, даже наоборот, демонстративно лоялен к нынешней исполнительной власти. Правда, в любви к капитализму не клялся, тоталитаризм не проклинал, однако в прошлое не зовет и компартию не поддерживает. В общем, своих идейных позиций не обнаруживает.

 Князь А.С. Меньшиков
 

У губернаторов есть свой союз, есть телепередача «Клуб губернаторов». Однако в России их все-таки не знают. Конечно, очень многие имеют представление о своем, местном губернаторе, но уже фамилию главы администрации соседней области не знает практически никто из рядовых граждан. Более того, даже пресса и журналисты более или менее регулярно упоминают от силы десяток фамилий региональных лидеров: Лужков, Собчак, Немцов, Россель, Наздратенко, Строев, Горячев, Тяжлов, Ножиков, Кислюк... Пожалуй, и все. Губернаторы как будто специально стараются не засвечиваться, чтобы их не ассоциировали ни с какими политическими партиями и движениями. И это им удается.

Большинство глав администраций являются членами Совета Федерации, регулярно присутствуют на его заседаниях. Но даже и здесь свои политические пристрастия они проявляют весьма редко. Наиболее оживленно за два последних года губернаторы вели себя, когда обсуждались проблемы сева и уборки, бюджета, а также разделение полномочий между двумя палатами Федерального Собрания. Только эти проблемы действительно волнуют региональное начальство. Когда приближается посевная, главы администраций объединяются и дружно давят на правительство вне зависимости от своих политических взглядов. Заметно, что эта проблема для них не теоретическая, а сугубо практическая —как «прокормить» собственных «подданных». Те же настроения чувствуются при обсуждении проблем ВПК: простаивающие заводы сильно усложняют губернаторскую жизнь, и они готовы поддержать любые инициативы и продавать оружие любому заграничному государству.

Ну а коллег по Федеральному Собранию -депутатов Думы, да и Думу вообще губернаторы явно не любят. Это понятно: себя главы администраций считают солидными людьми, занятыми серьезными делами, а в нижней палате, по их мнению, собираются по преимуществу болтуны и демагоги. Однако по Конституции у Думы больше полномочий, чем у Совета Федерации, и первая может «победить» вторую, если парламентарии наберут две трети голосов. Кстати сказать, депутаты Думы делают это с большим энтузиазмом и удовольствием.

Кроме текущих проблем, которых все время хватает, у губернаторов есть две причины для ощущения неуверенности в своем будущем. Первая: большинство из них «назначенцы». То, что они были выбраны в Федеральное Собрание, с юридической точки зрения никакого значения не имеет. Президент назначил, президент снял. Правда, с нынешним главой государства у большинства глав администраций по этой части хлопот нет. Ельцин меняет губернаторов в исключительных случаях и по исключительным обстоятельствам: тот не справился с последствиями землетрясения, этот оказался главой края, в котором произошел террористический акт. Но близится июнь, выборы президента, и большинство губернаторов весьма озабочены. Никому из них идти на выборы глав администраций не хочется, но делать нечего—только мандат, полученный от населения, дает определенную гарантию. Поэтому очень многие губернаторы боролись за проведение выборов в своих регионах. Но это удалось лишь некоторым. Большинство же оказались «прикованными к президентской колеснице».

Вторая проблема-местное самоуправление. До сих пор главы администраций могли по собственному разумению назначать районных, городских, сельских начальников. Однако все имеющиеся у нас законы о местном самоуправлении предусматривают выборы глав администраций, а по последнему закону—руководителей исполнительной власти «муниципальных образований». Что такое «муниципальное образование» - это еще вопрос открытый. С точки зрения «идеальной демократии», подобный порядок можно считать истинным народовластием, поскольку власть на местах переходит к выборным органам, а государственная вертикаль власти заканчивается на уровне губернатора. Но на практике пока ничего подобного нет, на региональном уровне всегда существовало в качестве основного районное деление, на основе которого и организовывалась социальная жизнь-коммуникации, инфраструктура, безопасность, здравоохранение, а также многие производственные процессы, связанные с жизнеобеспечением населения. В этих условиях появление «муниципальных образований», независимых и самостоятельных, в лучшем случае-это перспектива, а в худшем—утопия.

Становление в России сильной губернаторской власти может иметь разные последствия. Избранные народом главы администраций вполне могут стать мощным институтом реальной демократии в наших конкретных условиях и в соответствии с нашими традициями. Но ведь у нас есть и другие традиции: авторитаризм, бюрократизм и произвол. В случае отказа страны от присущих миру форм демократии губернаторы вполне могут превратиться в опорные фигуры для диктатуры, в олигархию, правящую страной вместе с теми, у кого окажется собственность. Нынешние главы администраций с их унаследованным oj прошлого менталитетом способны и на первый, и на второй вариант.


(Родина. 1996. №1)

  • Родина


Яндекс.Метрика