К вопросу об административной реформе

Воробьев А.П.

Прежде, чем определиться с направлениями административной реформы, надо уяснить некоторые недостатки в функционировании административной власти, в государственном устройстве и административно-территориальном делении.
В общем виде административная власть предоставляет право и возможность управлять кем-либо. Все основные задачи государство решает с помощью административной власти через единство воли1.

1 См.: Бахрах ДН. Административная власть как государственная власть. Государство и право. М., 1992. №3.17.2


 А.П. Воробьев
 

АДМИНИСТРАТИВНАЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ) ВЛАСТЬ И ЕЕ ПРИЗНАКИ

Признаками административной власти являются ее производность, вторичность и подконтрольность. Деятельность органов управления свидетельствует, что они приобретают свою власть у представительных органов либо у народа (в случае прямого избрания руководителей исполнительной власти).

Вторичностъ, производность административной власти определяет ее подзаконный характер. Все действия административной власти основаны на законах и не должны им противоречить, так как направлены на их исполнение. Одшо многообразие жизни, общественных отношений вьвываетих неполнуюурегулированностъзаконодательнымиактами. Это привода к необходимости принятия административной властью распоряжений, носящиххарактернормативныхиуправлен-ческих актов. Поэтому органы управления более точно называются—исполнительными и распорядительными, чья деятельность базируется на началах подзаконности.

Административная власть охватывает все сферы жизни общества, носит предметный, непрерывный и универсальный характер. Ее неотъемлемыми элементами являются перенесение воли носителя власти на подвластного, авторитет административной власти, материальная сила.

Воля исполнительно-распорядительных органов выражается в их актах в соответствии с властными полномочиями.

Поэтому существенным фактором, определяющим эффективность деятельности исполнительной власш любого уровня, является правильное определение ее компетенции и количество субъектов управления. В то же время ее властвование не может определяться только полномочиями, а весьма существенно зависит от авторитета административной власти. Без авторитета исполнительные органы действуют методами принуждения, приводящими часто к конфликтным ситуациям.

С объективной точки зрения авторитет администрации может определяться как признание населением субъекта Российской Федерации, различными общественно-политическими институтами социальной значимости исполнительного органа. На протяжении 60 лет такая оценка во многом размывалась в связи с наличием коллективного руководствахозяйствен-ным, социально-культурным строительством в лице исполнительных комитетов, хотя часто и персонифицировалась с должностью председателей этих органов.

Коллективное руководство, несомненно, обладало рядом преимуществ. Однако с точки зрения субъективной стороны авторитета административной власти оно имело ряд существенных изъянов. На бытовом уровне авторитет рассматривался в первую очередь как авторитет конкретного лица.

Такое положение во многом консервировало исполнительные органы даже в случае невысоких деловых качеств их руководителей, не стимулировало своевременное обновление кадров.

Третьим элементом административной власти является сила. В общем смысле к ней относятся армия, органы внутренних дел, денежные средства, должности в аппарате управления,транспорт, здания и т.п. Данный элемент наглядно показывает, у кого находится реальная власть: у администрации, хозяйственных руководителей либо других организаций.

В функционировании административной власти наблюдается несколько форм неправильного использования властных полномочий. К ним относятся волюнтаризм, бюрократическое переровде-ние власти. Система коллективного принятия решений губернскими правлениями, исполкомами при существенных недостатках обеспечивала определенную защиту от субъективизма руководителя исполнительного органа. Однако в советский период времени зачастую эту роль выполнял первый секретарь обкома партии, являющийся непременным членом исполкома.

В условиях недостаточного контроля общества аппарата управления бюрократическое перерождение имеет тенденцию к увеличению, отрыву аппарата управления от народа, стремлению принятия келейных решений, ограничению информации и т.п. В конечном итоге оно приводит к безответственности и бездействию административной власти.

Одна из причин такого бездействия органов исполнительной власти заключается в некомпетентности, безынициативности управленцев, снижении их предприимчивости, недостаточном интеллектуальном уровне кадров.

В системе административной власти достаточно распространенным является злоупотребление властью и ее превышение. В превышении власти есть элемент незаконной деятельности, превышение полномочий, самоуправство. При злоупотреблении административной властью руководитель не нарушает своих полномочий, принимая решения. Однако при отправлении своих обязанностей исходит не из необходимости достижения конечной цели в интересах общества, а руководствуясь иными интересами. Злоупотребление властью - наиболее сложная форма неправильного поведения работников органов управления. Ее чрезвычайно трудно выявить и доказать, особенно в случаях мелких нарушений и несущественного вреда.

В условиях деятельности коллегиальных органов управления такие злоупотребления, несомненно, совершались. Однако надо признать, что принцип коллективного принятия решений исполнительными комитетами по всем вопросам хозяйственного, социально-культурного строительства был достаточно веским сдерживающим фактором роста нарушений. Там же, где они допускались, возникающие общественные отношения способствовали выявлению злоупотреблений и их обнародованию, оценке, привлечению к ответственности должностных лиц.

Качественно другая ситуация возникает в административных системах, где осуществляется единоначалие. В таких системах возможно развитие демонии административной власти. Она понимается как такое психологическое состояние руководителя, субъективно и самонадеянно полагающегося на способность административной власти преодолеть любые препятствия. Наиболее ярко такой стиль руководства был характерен для государств, в которых доминируют вертикальные структурированные органы управления, а альтернативные и параллельные (сдерживающие) организации слабо развиты (представительные, судебные органы, политические партии). Поэтому административная власть без сдер-жек и противовесов, без механизмов, которые бы заставляли отвечать за свои действия, ведет к произволу, волюнтаризму, оборачивается злом.

В связи с этим разделение властей чрезвычайно актуально. При этом оно должно осуществляться не только по горизонтали с вьдотением представительной, административной и судебной властей, но и по вертикали, с распределением компетенции между федеральными, областными и местными органами управления и внутри них.

Разделение властей - организационно-правовая структура государственной власти, включающая следующие элементы:

1. Относительную независимость органов государства друг от друга и отсутствие органа, в котором концентрировалась бы законодательная, исполнительная и судебная власть.

2. Систему сдержек и противовесов, которые ограничивают власть каждого органа.

3. Противовес административной власти в виде политической ответственности.

4. Несовместимость депутатского мандата с занятием управленческой должности.

5. Избрание руководителей не более чем на два срока.

6. Проведение альтернативных выборов по партийным спискам.

Наиболее важными, на наш взгляд, элементами, способными обеспечивать эффективное функционирование властей, являются система сдержек и противовесов, ограничивающих представительную и административную власти, а также механизм политической ответственности исполнительных органов и должностных лиц.

Система взаимосвязей властей включает в себя обязанность представительных учреждений народа выполнять по отношению к административной власти ряд обязанностей:

1. Участие в формировании исполнительного органа и изменении его состава.

2. Определение направлений деятельности административной власти посредством принятия нормативных актов (законов, решений).

3. Утверждение бюджета и отчетов о его исполнении.

4. Осуществление контроля за деятельностью административной власти.

Представительная власть в свою очередь тоже ограничена в своих действиях законом. В частности, она в классическом виде не может принимать распорядительные акты за органы управления. Однако в нарушение общего принципа разделения власти в осуществляемой в России конституционной реформе представительные органы используют рассмотрение дел чисто распорядительного характера, иногда способствуя возникновению советократии. В качестве оправдания при этом проводится мысль, что смысл разделения властей не в отлучении представительных органов от управленческих фун-кций, а в том, чтобы административная власть прекратила заниматься делами, входящими в компетенцию представительных учреждений, не подменять их.

Так, например, в нарушение конституционных принципов разделения властей, самостоятельности компетенции органов представительной (законодательной) и исполнительной власти, вышеуказанных положений Устава Свердловской области и областного законодательства в ряде постановлений Областной Думы и Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области содержатся положения, которыми правительство Свердловской области, а в некоторых случаях и губернатор Свердловской области обязываются осуществить определенные мероприятия, совершить действия, принять определенные нормативные акты. Тем самым палаты Законодательного Собрания Свердловской области, превышая свою компетенцию, вмешиваются в исполнительно-распорядительную деятельность губернатора и правительства, по существу подменяя их.

1. Так, пунктом 3.1 постановления Областной Думы от 28.05.98 №25 правительству Свердловской области в императивной форме предписывается «направить на финансирование агропромышленного комплекса до 1 июня 1998 года не менее 50 процентов ассигнований, предусмотренных областным бюджетом». Пунктами 1.3. и 1.4 постановления от 10.03.99 №321 правительству предложено профинансировать приобретение горюче-смазочных материалов в объеме не менее 20 млн. руб. до 20 апреля 1999 года, разрешить оформление прямых взаимозачетов по определенным видам налогов с отнесением расходов на поставку удобрений, сельхозтехники, ГСМ и т. п.

В постановлении Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области от 15.04.99 № 86 содержатся предложения правительству об обеспечении первоочередного финансирования ряда учреждений социальной защиты населения, увеличении объемов финансирования социальных программ и ассигнований на строительство и реконструкцию ряда конкретных объектов; по обеспечению медикаментами, продуктами питания и промтоварами по схеме закрепления сельхозпредприятий и торговых организаций за домами-интернатами и т.п., с обозначением конкретных сумм и сроков исполнения. Аналогичные предложения правительству Свердловской области содержатся в постановлении Палаты Представителей от 21.01.99 №76 «О государственной поддержке агропромышленного комплекса Свердловской области и перспективах развития сельского хозяйства в 1999 году».

В соответствии с пунктами «г», «е», «и» части 2 статьи 55 Устава Свердловской области, пунктами 2,10,11 статьи 12, пунктами 7 и 10 статьи 13, пунктами 7 и 8 статьи 14 областного закона «О правительстве Свердловской области», решение этих и тому подобных вопросов хозяйственно-экономического и социального развития области входит в исключительную компетенцию правительства, а не законодательного (представительного) органа государственной власти, который в соответствии со статьей 31 Устава Свердловской области призван осуществлять только законодательное регулирование, устанавливать основы организации и деятельности органов государственной власти, но не выполнять функции хозяйственного планирования и руководства.

Устранить такие явления возможно путем строгого разделения функций и полномочий между представительной и исполнительной властями с обеспечением невмешательства в компетенцию друг друга. Это особенно необходимо для создания цивилизованной системы власти на уровне региона.

Взаимоотношения представительных и исполнительных органов на этом уровне должны предусматривать систему сдер-жек и противовесов:

1. Право представительных органов заслушивать сообщения глав исполнительной власти по вопросу исполнения бюджетов.

2. Право представительных органов выражать недоверие главам исполнительной власти.

3. Право представительных органов заслушивать сообщения должностных лиц администрации по вопросу исполнения законов, проводить расследования и публичные слушания.

4. Право главы исполнительной власти опротестовывать решения (законы), накладывать «вето».

5. Право представительных органов преодолевать протесты («вето») глав администраций.

6. Право представительных органов и глав исполнительной власти входить с исками в суды о признании незаконными тех или иных актов органов власти и управления с возмещением ущерба, причиненного физическим или юридическим субъектам в результате выполнения решений, законов либо глав администраций.

7. Невмешательство представительной и административной властей в компетенцию другдруга. Выработка и соблюдение правила, в соответствии с которым принятые вне компетенции данного органа решения не принимаются другими для исполнения.

 
 

Особое место в системе взаимоотношений представительной и исполнительной властей занимает механизм политической ответственности. Он включает в себя право представительного органа требовать отчета у должностного лица о его деятельное™, оценивать эту деятельность и применять санкции. Исходя из действующей Конституции Российской Федерации, можно выделить следующие формы политической ответственности:

1. Отчеты органов управления перед представительным органом по использованию бюджетных средств и выполнению законов. По всем остальным вопросам глава исполнительной власти вправе предоставлять доклады, послания, информации.

В связи с этим представительные органы должны, очевидно, принимать различные по содержанию решения в ходе заслушивания отчетов, информации, докладов. В случае отчетов возможна и целесообразна конкретная оценка деятельности администрации, вплоть до выражения недоверия. В других же вариантах возможно лишь принятие к сведению информации, докладов.

Думается, что в этих случаях невозможно принятие каких-либо обязывающих и даже рекомендательных актов в отношении администрации, так как подобная практика вела бы к вмешательству в компетенцию исполнительной власти. Едва ли не единственным рычагом воздействия представительного органа на администрацию в этом случае является областной закон, устанавливающий новые правовые нормы, регулирующие возникающие общественные отношения.

2. Депутатские запросы и вопросы к должностным лицам исполнительной власти.

К сожалению, ныне действующее законодательство не полно регулирует процедуру вопросов, с которыми депутаты представительных органов обращаются к должностным лицам. Правовое урегулирование этого вопроса важно еще потому, что обмен запросами между депутатами и должностными лицами - суть парламентских прений. Участвуя в таких дебатах, должностное лицо фактически доказывает свое право на занимаемую руководящую должность. Думается, что в законодательном порядке должно быть определено, к каким должностным лицам администраций субъектов РФ может обращаться депутат с запросом, какой уровень должностных лиц может заслушиваться на заседании представительного органа Особо должно быть сформулировано требование, что депутатский запрос, вопрос адресуется должностному лицу, в компетенции которого он находится. Вряд ли целесообразна с правовой точки зрения практика принятия представительными органами запросов к органам прокуратуры, суда.

3. Заслушивание сообщений, информации и т. п. должностных лиц комиссиями, комитетами, как правило, должно реализовываться в виде публичных слушаний в комиссиях, комитетах по вопросам, относящимся к их компетенции, руководителей отделов, комитетов, управлений, администраций.

В ходе таких слушаний может возникнуть мнение о перенесении слушаний в представительный орган, но уже в форме отчетов по выполнению законов. Особое место в такой деятельности комиссий и комитетов занимает вопрос об их праве заслушивать глав администраций, а также их заместителей. Думается, что внедрение такой практики противоречило бы общему принципу разделения властных полномочий, так как в этом случае органы комиссий и комитеты приобретали бы больше прав, чем сами представительные органы.

Второй формой является парламентское расследование. Данная функция должна реализовываться в праве представительных органов создавать ревизионные и иные комиссии по любому вопросу, относящемуся к компетенции представительного органа. Итоги своей работы комиссии докладывают представительному органу. Комиссии по расследованию - особые органы и нуждаются в специальном статусе.

Взаимоотношение представительной и исполнительной властей—сложная категория. Их характер предопределяется рядом объективных и субъективных факторов. Однако определяющее значение имеет характер представительного правления парламентской или президентской республики. История России убеждает, что нашей стране больше подходит президентская система с четким разделением властей. Парламентское правление хорошо в относительно небольших по размерам странах, как правило, многонациональных, с высоким уровнем культуры населения.

Недостатками парламентской системы является сильная зависимость административной власти от представительной. В такой системе исполнительные органы формируются представительными и как бы являются их частью. Как известно, советские конститу-[щ 1936,1937годовформальнозакрепи-ли именно такую систему, в которой Советы непосредственно управляли правительством и исполнительными комитетами. Однако на практике все решали партийные органы, которые обеспечивали устойчивость системы исполнительной власти в стране и ее фактическое верховенство над Советами. С отказом КПСС от монополии на власть система административной власти оказалась в глубоком противоречии с Советами и, как следствие, в упадке. Государство потеряло управляемость, развились центробежные тенденции, повсеместными стали правовой нигилизм, сепаратизм и изоляционизм. В этих условиях переход к президентскому правлению - путь к воссозданию мощного демократического государства. Сильной стороной президентской власти является ее независимость, способность президента действовать вопреки мнению парламента и принимать оперативные решения в сложной общественно-политической обстановке.

Поэтому такой стране, как Россия, необходима такая система власти, которая бы достаточно точно персонифицировала ответственность за состояние дел в городе, районе, регионе, с одной стороны, а с другой - давала бы народу ясное представление, кто выражает их интересы в представительных собраниях.

В условиях России президентская власть должна быть более сильной, нежели в друтх странах. Ее опорой может стать институт глав исполнительной власти в субъектах. При этом главы администраций этих образований должны быть зависимы от президента, выступая его представителем на местах. Губернаторы, как единственные носители власти президента на местах, обладая обширными полномочиями, обязаны быть ограничены в своей деятельности компетенцией и общественным, судебным контролем, определяемыми президентом и законом, сроками полномочий, а также—подконтроль-ностью их действий со стороны судов.

Текущее законодательство, как известно, устанавливает не только разделение властей на региональном уровне, а и механизм взаимодействия между ними, основанный на балансе сдержек и противовесов. Важнейшим элементом этого механизма является подотчетность глав исполнительной власти представительным органам, но только по вопросам исполнения законов.

Реализация этого принципа в условиях разделения властей требует, на наш взгляд, теоретического переосмысления некоторых положений. В системе краевой, областной Совет - край (обл) исполком отношения этих органов рассматривались также через подотчетность последних первым. Принципиальным же отличием было вхождение край (обл) исполкомов в состав соответствующих Советов на правах подчиненного органа. Поэтому наряду с подотчетнх-тью в такой системе реализовался принцип подчиненности и ответственности. Вместе с тем во взаимоотношениях исполнительной и представительной властей осуществлялась подконтрольностъ край (обл) исполкомов краевым, областным Советам.

Естественно, в новых условиях успешное функционирование администраций регионов будет во многом определяться правильным сочетанием их значшельных прав и контроля за их деятельностью со стороны представительных органов.

В новой системе отношений, характеризующейся разделением властей, региональные представительные органы в пределах своей компетенции имеют право только на заслушивание отчетов администрации без привлечения к ответственности должностных лиц. Даже возможное выражение недоверия главе администрации является лишь формой постановки вопроса о его освобождении в соответствии суставом.

Новые аспекты возникают в понимании подконтрольное™ действий администраций краев, областей, существовавшие ранее правоотношения предполагали право представительных органов отменять любые решения край(обл) исполкомов не только по причине их незаконности, но и нецелесообразности. В новых условиях это утратило силу.

Новые взаимоотношения представительных и исполнительных органов власти регионов исключают всякое администрирование первых, типа «поручить», «обязать», «потребовать», «выполнить», «осуществить». Обязательность актов представительных органов возможна при отсутствии отношений подчиненности. Речь в данном случае идет о праве представительных органов издавать юридически обязательные законы, в т.ч. и для региональной администрации, правовые акты в пределах установленной законом компетенции.

Тем самым создаются такие отношения, в которых на первое место вместо подчиненности выходит правовое регулирование представительными органами сложных общественных отношений и создание условий для эффективного функционирования административной власти. Все это свидетельствует об усложнении взаимодействия различных звеньев гхударственного аппарата как составных частей единой системы и требует постоянного правового регулирования функционирования всего государственного механизма.

Таким образом, соотнесение властных полномочий во взаимоотношениях представительной и административной властей на региональном уровне - достаточно сложная категория с теоретической точки зрения. Однако еще большую проблему представляют гоодарственно-правовые вопросы управления регионом на практике.

Проблема повышения эффективности государственного властвования напрямую связана с вопросами совершенствования государственного устройства, административно-территориального деления и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

О неэффективности управления говорит сама жизнь, специалисты, народ. Однако публично пока не высказано мнение, что многое из негативного в нашей жизни имеет не объективные причины. В самом деле, при наличии почти 30% мировых запасов основных природных ресурсов, значительном научно-техническом комплексе государство не может пока создать условия для достойной жизни россиян, составляющих лишь 4 процента населения мира. Невольно вспоминаются слова А.К.ТОЛСТОГО «... Страна наша богата, порядка только нет...»


(Продолжение следует)

  • Управление


Яндекс.Метрика