Понятие системы местного самоуправления и проблема организации власти в федеративном государстве

Рязанов Н.М.

 А. П. Воробьев
 

Россия — федеративное государство. Однако многим видны трудности его становления. С одной стороны — ослабление центральной власти, невозможность эффективно из одного центра управлять 89 субъектами, с другой — дезинтеграционные процессы.

Надо найти ответ на вопрос: как совместить широкую экономическую, политическую самостоятельность регионов с укреплением суверенитета России? Как соединить две формы народовластия, де-юре несоподчиненные друг другу: органы государственной власти и органы местного самоуправления? Как противостоять дезорганизующей роли стихийного рынка в производстве и необходимости усиления государственного принуждения в интересах общества и государства? Даже не очень внимательное изучение тенденций в настоящее время выделяет как минимум две крайние линии. Одна — возврат к унитарному государству, вторая — на превращение России в конфедеративное или договорное федеративное государство.

Следование первому пути — возврат к старому — застой и регресс. Второй путь — развал России. Ни то, ни другое нам не подходит. Можно ли соединить эти два процесса? Думаю, что да! И на основе Конституции России.

Во что же нам надо вносить коррективы? В устройство федеральной исполнительной власти и ее функционирование. Повышение самостоятельности регионов повлекло за собой ревностный контроль за ними со стороны центра. Это обеспечивается путем создания в регионах большого количества территориальных федеральных органов, ведущего к снижению ответственности и размыванию функций. Не секрет, что численность федеральных служащих в регионах намного превышает численность местных чиновников. При этом центральные ведомства загружены текущей работой. Перспективе, анализу остается меньше времени. С другой стороны, размывание федерального управления по регионам ведет к всеобщей потере управления. В то же время Центр вынужден принять на себя решение многих оперативных вопросов. Разрешение этого противоречия возможно в рамках действующей Конституции. При этом надо исходить из таких принципиальных положений как равноправие субъектов, единство государственной власти, единство системы исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Один из вариантов мог бы быть таким. На уровне Центра сосредоточиться на четкой реализации положений Ст.71 Конституции Российской Федерации, устанавливающих исключительные предметы ведения России. Речь идет о точном и детальном законодательном регулировании вопросов прав человека, гражданина, обороны, международных вопросов и т.п.

По предметам совместного ведения на уровне Центра принимать только основы Законодательства, без детальной регламентации. Законотворчество, не подкрепленное финансами, дает негативный результат.

Должно действовать жесткое правило: принял закон — должен платить сам, а не перекладывать финансовое бремя на кого-либо. Все федеральные территориальные органы, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения должны быть переданы до 2001 года под юрисдикцию субъектов Российской Федерации.

Для министерств, ведомств России, осуществляющих свои полномочия в регионах по предметам ведения России, надо осуществлять постепенный переход к построению их на межрегиональной основе. Их деятельность могла бы направляться специальными назначаемыми Центром лицами.

Деятельность же федеральных органов должна быть сконцентрирована на выработке федеральной системы основных экономических критериев и соответствующего законодательства, обеспечивающих государственное регулирование и осуществление государственной стратегии; на контроле за исполнением федерального законодательства.

Деконцентрация федеральной государственной власти должна быть дополнена процессом экономического интегрирования субъектов России.

Экономические ассоциации должны стать важными звеньями государственного механизма, обеспечивающими проведение центральной экономической политики, интегрирующей усилия регионов. В первую очередь, это касается вопросов специализации, кооперации, комбинирования, развития производительных сил, реализации программ и т.п. Эти и некоторые другие направления работы сейчас утрачены почти полностью. Вот почему реформа топчется на месте. Рыночная экономика должна создаваться на основе сложившихся экономических связей. В перспективе ассоциации могли бы стать основой для постепенного перехода к новому государственному устройству России.

В таком переходе можно было бы выделить несколько этапов:

1. Этап законодательного закрепления статуса экономических ассоциаций (в значительной степени реализован с принятием федерального закона);

2. Введение административных округов на территории России указом Президента и назначение соответствующих должностных лиц (генерал-губернаторов), с возложением на них части контрольных, регулирующих и распорядительных функций, осуществляемых ныне рядом территориальных подразделений федеральных органов;

3. Включение в состав Советов экономических ассоциаций руководителей административных округов;

4. Поэтапная, постепенная работа по экономическому, политическому, социальному интегрированию субъектов Российской Федерации.

Важнейшими для решения вопроса по схеме управления в субъектах Российской Федерации являются вопросы, связанные со статусом органов местного самоуправления и административно-территориальным устройством субъектов.

Важно на практике определить пределы реализации принципа самостоятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти, выяснить насколько универсально его применение к административно-территориальным единицам и населенным пунктам. К сожалению, приходится констатировать, что конституционно закрепленное право населения на осуществление самоуправления в городах и иных населенных пунктах реализовано не одинаково во всех субъектах. Наиболее распространенным является замена ранее существовавшей в государственной концепции признания всех местных Советов органами государственной власти на концепцию всеобщего самоуправления.

По ней все административно-территориальные единицы (города, районы, сельсоветы, поселки) превратились в самоуправляющиеся территории. Государственная власть при этом прерывается на уровне субъекта России со всеми отрицательными последствиями для управления. Неслучайно поэтому в ряде субъектов (Башкортостан, Татарстан, Саха-Якутия) избран поселенческий принцип организации местного самоуправления в небольших населенных пунктах.

В крупных населенных пунктах, центрах районов публичную власть осуществляют государственные органы.

Второй подход сближения органов государственной власти с самоуправлением отрабатывается, например, в Москве и Свердловской области. Суть его заключается в деконцентрации госвласти за счет создания административных (управленческих) округов.

Третий подход намечен в решении Конституционного Суда России от 24 января 1997 г. Суть его заключается в праве субъектов создавать в административно-территориальных единицах представительные и исполнительные органы государственной власти.

Практика конституционного развития будет подсказывать наиболее оптимальные пути становления двух форм народовластия. Важно, чтобы не возобладала тенденция их противопоставления. С другой стороны, необходимо учитывать, что по своему содержанию самоуправление предполагает самостоятельность и ответственность, автономность в решении местных вопросов. Самостоятельность выборных органов местного самоуправления означает, что они подчиняются только собраниям избирателей и Закону. Такое требование можно осуществить на уровне деревни, поселка, города, но вряд ли возможно на территории района. В свою очередь принципы самостоятельности в управлении реализуются эффективно при наличии необходимых условий. Важнейший из них – экономическая самостоятельность территорий. Самый беглый анализ показывает, что последнее обстоятельство не выдерживается, например, более, чем в 70% городов и районов Свердловской области. Это вызывает необходимость выделения субсидий, дотаций местным сообществам.

Все это позволяет сделать вывод, что самоуправление не может развиваться лишь само по себе, без взаимосвязи с государственной властью. Обеспечение соединения государственной власти с местным самоуправлением — чрезвычайно важная задача.

Исходя из имеющейся практики, можно было бы сформулировать следующее:

1. Организация местного самоуправления должна соответствовать общепризнанным нормам международного права;

2. Следовало бы отказаться от самостоятельной муниципальной службы и создать единую гражданскую государственную службу в России;

3. Необходимо четко определить властные уровни: муниципальные образования (город, поселок, иные населенные пункты) – формируются органы местного самоуправления; административно-территориальная единица: район, уезд, округ – уровень государственного управления – формируются территориальные органы государственной власти субъектов России; субъект России – формируются органы госвласти субъектов России;

4. Важно урегулировать межбюджетные отношения; вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами на основе социальных стандартов и финансовых нормативов;

5. Предоставить право субъектам России своими законами устанавливать ту или иную модель организации местного самоуправления с учетом исторических, национальных, культурных традиций;

6. Необходимо содействовать развитию территориального общественного самоуправления через формы непосредственной демократии.

Особое значение приобретает выполнение органами местного самоуправления части полномочий органов государственной власти. В первую очередь это касается выполнения органами местного самоуправления функций записи актов гражданского состояния, совершения нотариальных действий, опеки и попечительства решения вопросов административных правонарушений, назначения и выплаты пенсий, охраны правопорядка, регистрации субъектов предпринимательства и т. п.

Практика показывает, что многие из этих государственных полномочий осуществляются, по-прежнему, местными органами, что, строго говоря, противоречит Конституции.

Разрешение противоречий возможно несколькими путями:

1. Передача некоторых государственных функций органам местного самоуправления на договорной основе;

2. Передача некоторых полномочий органов государственной власти на основе закона;

3. Введение нового административно-территориального деления в субъектах России с передачей новым административно-территориальным единицам соответствующих государственных функций.

На практике, вероятно, будут реализовываться различные варианты. Определяющим, на наш взгляд, все же будет курс на осуществление государственных функций органами государственной власти.

Таким образом, административная реформа должна решить, в основном, две проблемы:

— создать эффективную структуру исполнительной власти субъекта Российской Федерации, позволяющую осуществлять государственное властвование;

— обеспечить экономическую базу для развития самоуправления.

Для определения возможной схемы управления регионом весьма важно определиться с системой управляемых объектов. В общем виде – это вся территория субъекта России в совокупности всех ее составляющих административно-территориальных единиц, природных, материальных и иных ресурсов. Недостатком существующего административно-территориального деления является нарушение предела кратности, когда административная единица более высшего ранга включает в себя большое количество подчиняющихся единиц. Теория управления, как известно, устанавливает оптимальное соотношение между системами разных уровней не более, чем 1 : 10. С этой точки зрения, в отдельных регионах предел управляемости превышен в 3-4 раза. Надо также отметить, что негативной стороной нынешнего районирования регионов является ярко выраженный ведомственный и партийный подход (по числу членов КПСС) к разделению регионов на районы.

Изложенное выявляет сложность и целесообразность совершенствования административно-территориального деления регионов. В его основу может быть положена теория территориальных социально-экономических систем как прогрессивных интегральных форм организации жизни населения.

В качестве принципов образования территориальных социально-экономических систем можно выделить:

— территориальной социально-экономической целостности;

— эффективности и перспективности их развития;

— достаточности основных природных ресурсов;

— комплексности развития производительных сил;

— развитости непроизводственной инфраструктуры и социальной сферы;

— приближения органов государственной власти и местного самоуправления к населению, их транспортная доступность;

— экономической завершенности района, устойчивых хозяйственных отношений, экономическая самостоятельность;

— преемственности в реформировании административно-территориального устройства и повышения эффективности управления территорией;

— удешевление аппарата управления.

В качестве варианта совершенствования административно-территориального деления региона можно принять формирование достаточно крупных административно-территориальных единиц — уездов (округов), сложившихся исторически вокруг крупных промышленных, торговых, культурных центров в субъекте России.

В качестве основы для такого решения выступает необходимость создания административно-территориальных единиц, имеющих достаточную доходную базу для формирования бюджетов. При достижении этого стало бы возможным разрешение противоречия между «дотационными» и «прибыльными» территориями, способствовало бы выравниванию социально-экономического положения населенных пунктов, стало бы мощным импульсом для развития социальной сферы, непроизводственной инфраструктуры на периферии регионов.

Отношение к созданию уездов (округов), как новых административных единиц, неоднозначное. В начале 20-х годов эта система не получила развития из-за слабости экономических связей, отсталости непроизводственной инфраструктуры, затем — по причинам ведомственного характера и партийного строительства. В настоящих условиях создаются предпосылки перехода к управлению экономикой на основе сложившихся экономических зон. Данные эмпирических исследований определяют основные параметры уездов (округов):

— площадь, не менее 4 тыс.кв.км,но не более 25 тыс.кв.км (для малонаселенных, слабоосвоенных регионов – до 50 тыс.кв.км);

— численность населения не менее 100 тыс.человек;

— центры уездов — города с населением не менее 50 тыс.человек;

— доступность центра уезда: время досягаемости центра автотранспортом – в пределах двух часов;

— количество городов в центре до 10-15.

Создание уездов потребует изменения административно-территориального деления регионов. Очевидно, что города и иные населенные пункты должны утратить статус административно-территориальных единиц. При таком решении территориальная организация государства будет состоять из субъектов, последние – из уездов.

Территориальной организации государства будет соответствовать система органов государственной власти: федеральные, региональные и уездные. В населенных пунктах – органы местного самоуправления и подразделения органов государственной власти. Важным обстоятельством в административной реформе является создание оптимальной структуры органов государственной власти в субъектах России.

Задачи одновременного выполнения органами исполнительной власти субъектов России функций оперативного управления хозяйственным и социально-культурным строительством, перспективного развития и политического руководства в условиях единоначалия возможно решить более эффективно за счет создания регионального правительства, подотчетного, подчиненного главе исполнительной власти.

Правительство, как орган коллективного руководства, призвано решать все вопросы хозяйственного и социально- культурного строительства, кроме исключительной компетенции главы исполнительной власти. Такое решение, как показывает исторический и настоящий опыт некоторых регионов, позволяет реализовать ряд преимуществ.

Во-первых, такая структура позволяет сочетать принцип единоначалия и коллективности при строгой ответственности.

Во-вторых, негромоздка, содержит в себе органы, обеспечивающие решение текущих и перспективных политических и экономических задач.

 

Создание органов государственной власти на уровне уезда (округа) за счет деконцентрации полномочий региональных органов усилит государственное властвование, повысит управляемость, обеспечит их приближение к населению. Как следствие – административная реформа позволит в большей степени передать финансовые ресурсы городам для реализации государственных программ, а через финансовую политику и усиление контроля — «соединить» местное самоуправление с государственной властью, а самое главное – создать условия для оживления экономической, и культурной жизни.

  • Управление


Яндекс.Метрика