Полномочный представитель. Особо доверенное лицо Президента

Гайда А.В.

 А.В. Гайда
 

Что касается полномочных представителей Президента, то им предстоит завоевывать авторитет своими делами, их политический вес будет зависеть от личных качеств, от умения и желания налаживать отношения с губернаторами, от проявления воли в отстаивании интересов федерального центра.

В институте философии и права Уральского отделения Российской Академии Наук еще в конце 1999 года по просьбе Губернатора Свердловской области Э. Э. Росселя проводилась работа над двумя документами — исторической справкой, — о «государевых наместниках» и Аналитической запиской о возможности введения должности генерал-губернатора, где обосновывался их статус, а также концепция взаимоотношений с Президентом, Правительством и просто губернаторами. Возглавлял эту работу директор института, профессор А. В. Гайда.

Э. Э. Россель получил оба документа в срок. Потом предложение о назначении губернаторов президентом обнародовали в средствах массовой информации три других российских губернатора, а после избрания В. В. Путина Президентом Российской Федерации идея «главных губернаторов» обрела жизнь в Указе № 849 от 13 мая о Полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.

В силу важности решений мы попросили подробнее прокомментировать ситуацию профессора Анатолия Войцеховича ГАЙДУ.

— Так получилось, что вы опередили тех, кто разными способами предлагал укрепить вертикаль управленческой власти на федеральном уровне.

— Документ о возможности введения должности генерал-губернатора в Российской Федерации, прежде всего, предполагал ликвидацию института представителей президента на местах. Практика показала, что невозможно из Москвы управлять 89 субъектами Федерации. Вертикаль исполнительной власти это не укрепляет, а затрат требует немалых. Генерал-губернатор, по нашим предложениям, и должен был стать этим самым представителем, особо доверенным лицом президента. Он выполняет контрольно-надзорную функцию за исполнением указов президента, курирует федеральные структуры и координирует действия губернаторов на подведомственной ему территории. Генерал-губернаторства могут быть образованы в нескольких объединениях субъектов Федерации, хотя бы на базе восьми уже существующих в стране экономических ассоциаций. Генерал-губернатор может создавать под своим председательством коллегии. Их решения обязательны для всех. Местные управления внутренних дел, ФСБ, прокуратуры подчиняются только центру, а должности их руководителей не требуют согласования с губернаторами.

— Нет ли в этих установках сепаратизма, ведь именно в стремлении отделиться от Центра обвиняли Росселя, когда в начале 90-х были сделаны шаги по созданию Уральской республики?

– Меня можно обвинить только в стремлении усилить централизацию власти. А этого я, собственно, и добиваюсь. Сам Эдуард Россель неоднократно высказывался в пользу именно такой структуры власти.

— Но напрашивается самое простое решение — сделать всех губернаторов в России назначаемыми президентом. Вот и решение проблемы сепаратизма.

— Ни в коем случае, это ее подмена... Не говоря уже о том, что отказ от выборности — это явный отход от демократических завоеваний, такая мера ничего в принципе не меняет. Кстати, помимо нескольких десятков областей в Российской Федерации немало и республик, в каждой свои президенты, свои конституции. Федерация в полном смысле этого слова. Так что, губернаторы и руководители субъектов оказались бы в неравном положении на федеральном уровне.

Сложность в другом. Почему сегодня не выстраивается управленческая вертикаль? Потому что не прописана мера ответственности губернаторов на федеральном уровне, и, прежде всего, перед президентом. Вот скажите, можно ли сегодня снять губернатора, который не справляется со своими обязанностями? Только теоретически. Потому что председатель суда, прокурор области своего губернатора тронуть не решатся, как, впрочем, и другие руководители федеральных структур в конкретном регионе. Да, их кандидатуры предлагает центр, но занять свои должности они могут только при согласии губернатора. И что получается? Если начальник местного упарвления внутренних дел или налоговой службы получает власть из рук губернатора, кому он будет служить в первую очередь? О какой вертикали власти вообще может идти речь?

Кардинально же решить проблему мог бы возрожденный институт генерал-губернаторства. Напомню: будучи введен Екатериной II в 1781 году, этот институт существовал в России на протяжении веков, практически до революции. Кстати, один-единственный раз, когда царь Павел I решил сократить должности “государевых наместников”, это отрицательно сказалось на всей системе управления, и эта должность была восстановлена.

Мы, разработчики, довольны тем, что идеи, как говорится, носившиеся в воздухе, и заложенные в подготовленные для Э. Э. Росселя документы, не пропали, что эти проблемы нашли воплощение. Вот, например, цитирую нашу разработку: “Генерал-губернатор назначается президентом и только ему подотчетен. Его влияние распространяется на укрупненный регион, охватывающий несколько областей. Он наделен широким спектром контролирующих и координирующих функций: контроль за неукоснительным исполнением федеральных законов, указов президента и постановлений правительства, проверка соответствия местных правовых актов федеральным, непосредственный контакт с Президентом”. Вот другой пример. Генерал-губернатор наделен широким спектром контролирующих и координирующих функций, в частности, это проверка соответствия местных правовых актов общероссийским. Почему я это выделяю? Недавняя проверка Министерства юстиции показала, что положение в этой сфере ужасающее: больше половины областных и республиканских актов входят друг с другом в вопиющие противоречия.

Акценты на многие из названных проблем сделаны в утвержденном Президентом Положении, хотя термин для обозначения должности взят другой, не генерал-губернатор, а полномочный представитель, хотя, в принципе, это ничего не меняет... Еще какие-то принципиальные вещи в акты Президента вошли, какие-то не вошли. К сожалению...

— На вашем столе лежит текст положения о Полномочном представителе Президента в федеральном округе. Чем этот документ отличается от прежнего, ведь в областях и республиках и при Б. Н. Ельцине были представители президента?

— Многое сохранилось, часть обязанностей и прав прописана более четко. Вот как сформулирован статус Полномочного представителя Президента в федеральном округе: он “является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации и обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа; он руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, а также настоящим Положением”. Отдельной главой излагаются основные задачи полномочного представителя:

— организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

— организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

— обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

— представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

В разделе о функциях (это более двух страниц текста, так что называю лишь самые, на мой взгляд, существенные) отмечается, что полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа.

Особо я выделил бы обязанность Полномочного представителя вносить Президенту предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

И еще важно отметить, что все полномочные представители президента включены в состав федерального Совета безопасности.

— Как известно, губернаторы по-разному отнеслись к решению об образовании федеральных округов и назначению представителей президента в них. Престиж — дело для политиков не последнее, а авторитет и властные полномочия у большинства губернаторов солидные. Теперь же всем этим придется поделиться (и не в равной мере) с новыми фигурами.

— Скажу откровенно: сегодняшнее положение Президента таково, что он может не учитывать амбиций некоторой части недальновидных губернаторов. Тем более что, с точки зрения государственника, каким Путин, безусловно, является, в данной схеме нет минусов. Более того: если ее принять, то, кроме всего прочего, она выступит центростремительной силой.

Что же касается полномочных представителей, то им предстоит завоевывать авторитет своими делами, их политический вес будет зависеть от личных качеств, от умения и желания налаживать отношения с губернаторами, проявления воли в отстаивании интересов федерального центра.

— Как вы отнеслись к новому принципу формирования Совета Федерации, предложенному Президентом, без участия губернаторов?

– Положительно. Теперь у нас появится постоянно действующий Совет, который будет работать регулярно, а не собираться раз в месяц. Здесь нет урона для престижа губернаторов. В конце концов, хочешь заниматься федеральной политикой, иди в депутаты, а если избрали, чтобы ты занимался проблемами своей территории, то своих прямых обязанностей у любого из губернаторов имеется весьма много. Фактически каждый из них уже генерал в своей губернии.

– А муниципальное самоуправление? Получается, что у губернаторов теперь есть возможность снимать неугодных мэров, тоже, кстати, избранных, а не назначенных.

– В одном-единственном случае: если мэр не захочет отменять свое решение, противоречащее федеральным законам и законам республики, края или области.

— Какие принципы территориального деления вы считаете оптимальными?

— Считаю, что ничего не надо выдумывать — за основу логичнее всего было бы взять уже существующие территориальные ассоциации, охватывающие всю Россию: Волго-Вятскую, Северо-Западную, Урало-Сибирскую, Дальневосточную и другие. Так, в принципе, и получилось. Судите сами.

Вот перечень федеральных округов.

Центральный федеральный округ с центром в городе Москве. Северо-Западный федеральный округ, это северные республики и области, центр округа — город Санкт-Петербург.

Северо-Кавказский федеральный округ — это южные республики и области. с центром в Ростове-на-Дону.

Приволжский федеральный округ включает Башкортостан, Татарстан, Удмуртию, другие автономии и большие российские области — Кировскую, Нижегородскую, Оренбургскую, Пензенскую, Пермскую, Самарскую, Саратовскую и другие. Центр этого федерального округа — Нижний Новгород.

Наш Уральский федеральный округ — это Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр — Екатеринбург.

Самый большой по территории — Сибирский федеральный округ: Алтай, Бурятия, Республика Тува, Красноярский край, сибирские области и автономные округа. Центр — Новосибирск.

В Дальневосточный федеральный округ вошли Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский и Чукотский автономные округа. Центр — Хабаровск.

— За предложениями о создании федеральных округов видятся горизонты будущего, совершенно нового административного деления России. Многие говорят, что и области, и национальеы автономии, в конце концов, потеряют значение.

— Это очень сложный, самый трудный вопрос. Я считаю, что для самоутверждения отдельной нации совсем не обязательно иметь свое государство. Вот я — поляк. Страдаю ли я от того, что на территории России нет польского государства? Нет, не страдаю. В США настоящий коктейль из наций, но все гордятся, что они американцы.

Когда и у нас будут созданы условия для полного раскрытия любой нации в экономической, духовной, религиозной, культурной сферах, подобный вопрос не будет столь актуальным. Другое дело, что возможность создания таких условий пока из области мечтаний, из отдаленного будущего.

Что же до возможных конфликтов с губернаторами, то на самом деле президент может снять губернатора лишь в том случае, если губернатор осуществляет нормотворческую деятельность, противоречащую основополагающим федеральным законам. Но сначала конституционный суд сделает губернатору предупреждение и даст срок в два месяца, чтобы тот отозвал свой противоправный акт. Какой же губернатор не послушает такое предупреждение?!

Этот закон, по большому счету, вряд ли будет применяться на практике, данное право останется абстрактным, каким оно остается, например, в Федеративной Республике Германии, но зато даст возможность вернуть Россию в единое правовое поле.

— Думается, что читателям “Чиновника” будет интересно познакомиться с историей генерал-губернаторства и вашими идеями о введении такой должности.

— Пожалуйста. Вот вам тексты для публикации. Интересно, что когда эти аналитическая записка и историческая справка были уже отправлены Э. Росселю, мне позвонили из Администрации Президента и попросили копии. Я переадресовал просьбу к, так сказать, прямому заказчику. И, как потом узнал, в Москве получили наши материалы и использовали их в подготовке проектов указа и положения, подписанных в мае этого года В. Путиным.

— Генерал–губернатор. Название в вашем документе было, прежде всего, историческим для России. Да и все губернаторы, со времен Петра Великого, были военными: сподвижник Петра А. Д. Меншиков, екатерининские вельможи Потемкин, Румянцев, боевые генералы ХIХ века, ставшие градоначальниками и генерал-губернаторами...

— Многие не понимают, видимо, что сам термин “генерал-губернатор” означает “главный губернатор” и не имеет отношения к воинскому званию. Однако теперь этот термин обрел буквальный смысл. Из семи полномочных представителей Президента пятеро имеют высшие офицерские звания.

Меня настораживает, что в документах не присутствует наша формула, по которой при наместнике должна непременно существовать коллегия, куда входили бы все губернаторы региона, и решения которой являлись бы обязательными. Ведь в силу коллегиальности данная норма была демократичной – но не прописана. Хотя нынешние наместники получили гораздо больший статус, поскольку они назначаются самим Президентом и только ему подчиняются, а раньше они назначались руководителем администрации и подчинялись ему же. Разница весьма существенная.

Надеюсь и полагаю, что практика многое уточнит.

 

Беседу вел А. Панов

 

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе

В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений

постановляю:

1. Преобразовать институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

2. Утвердить прилагаемые Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и перечень федеральных округов.

3. Правительству Российской Федерации с участием Администрации Президента Российской Федерации в трехмесячный срок разработать и утвердить схему размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, имея в виду необходимость ее согласования со схемой размещения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

(...)

7. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

 

Президент Российской Федерации В.Путин Москва, Кремль, 13 мая 2000 года

 

Генерал-губернаторы в России

К истории вопроса

Должность генерал-губернатора («государева наместника») была учреждена Екатериной II в 1781 году. Согласно «Учреждению о губерниях», которое было введено в действие с 1781 года, Российская империя была разделена на 40 губерний. Некоторые губернии (в основном в Европейской части России) были объединены в генерал-губернаторства (или «наместничества»). Первоначально было создано двадцать наместничеств (каждое из них приблизительно объединяло две губернии). Позже, уже в ХIХ веке, число их сократилось, и каждое наместничество объединяло три-пять губерний.

Изначально должности наместника придавался особый характер чрезвычайной власти. Это были доверенные лица императрицы. Наместник был поставлен над губернскими учреждениями и представлял собой «посредствующую» инстанцию между губерниями и высшим правительством. По смыслу «Учреждения о губерниях» местное управление было разделено между двумя администрациями — губернской и генерал-губернаторской.

На генерал-губернаторах лежало все внутреннее управление на вверенной им территории. Они зависели непосредственно от верховной власти, а между собой соотносились, как полусуверенные государи. Если дело касалось не одного, а двух или нескольльких наместников, то оно разрешалось путем соглашения между ними.

«Учреждение о губерниях» почти не определяло подробности административной деятельности генерал-губернаторов. Поэтому они управляли вверенной им областью скорее «по своему усмотрению». Во времена Екатерины II это было оправдано замечательным личным составом наместников. Это были порядочные, высокообразованные люди, специально подготовленные для государственной деятельности.Предоставленное генерал-губернаторам право надзирать за губернскими учреждениями с «правом исправления» сводилось на нет в большей степени их «личным» управлением.

В 1797 году Павел I сократил должности государевых наместников. Однако их отсутствие отрицательно сказалось на системе местного управления. Хотя надзор генерал-губернаторов ввиду неопределенности их полномочий был недостаточен, с их упразднением губернские учреждения остались вообще без какого-либо главного местного надзора.

Учреждение министерств в 1802 году и постепенное развитие губернаторской должности выявило несовершенство наместников в их прежнем качестве.

Генерал-губернаторский надзор по своему существу противоречил началам министерского надзора. Последний касался одного рода дел, но действовал на всей территории государства. Генерал-губернаторская власть, напротив, распространялась на все отрасли управления, заслоняя их от высшей власти. В связи с этим возникла необходимость согласовать должности, построенные на двух совершенно различных началах — министра и генерал-губернатора.

Проект учреждения наместничества 1816 г.

В 1816 году был составлен проект нового учреждения наместничеств. В силу этого проекта, империя должна была разделиться на 12 наместничеств, каждое из которых объединяет 3-5 губерний.

Наместничество вверялось наместнику, при котором состоял Совет с правами совещательного голоса. Только голос наместника имел решительное значение.

Должность наместника по проекту 1816 года характеризовалась следующими моментами:

1. Во власти наместника и в заведовании Совета сосредотачивались все отрасли управления, кроме действующей армии и флота, в частности: судебная; полицейская; хозяйственная; духовная; учебная; почтовая и др.

2. Наместник имел право:

менять всех должностных лиц, кроме губернатора, вице- губернатора, председателей палат и прокуроров;

вносить представления прямо Императору через комитет министров;

приостанавливать исполнение указов Сената и предписаний министров.

3. Наместник служит посредником между высшей исполнительной властью и губернскими учреждениями;

— Сенат присылает свои указы прямо к нему, министры также посылают свои распоряжения губернским властям через наместников;

— губернские власти вносят свои предложения высшему правительству через наместников.

Этот проект не был приведен в исполнение ввиду сильной оппозиции со стороны министров.

Проект графа Гурьева

Впоследствии графом Гурьевым был разработан еще один проект о наместничествах, в соответствии с которым:

1. Все управление, высшее и местное, сосредоточено в министерствах — с одной, и в губернских учреждениях, с другой стороны.

2. Наместник осуществляет главный местный надзор в наместничестве, но не занимается непосредственно управлением.

3. Не предусмотрено право наместника приостанавливать действия высших и низших исполнительных властей.

Этот проект был опробован на практике в 1819 году. Генерал-адъютанту Балашову было поручено в заведование пять губерний. При этом Император Александр I изложил свой взгляд на должность наместника (генерал-губернатора), который выражался в том, что генерал-губернатор должен являться «ежеминутным инспектором всех частей внутреннего управления в его округе». Для помощи генерал-губернатору полагается Совет.

Проект Балашова

Основные начала проекта генерал-губернаторского управления Балашова, который был разработан на основе практической деятельности, в основном сходны с теми, которые были изложены в проекте графа Гурьева и в инструкции Александра I, с некоторыми лишь изменениями, которые состоят в следующем:

1. Вся ответственность за внутреннее управление в губернии лежит на губернаторе, но он не осуществляет надзор за исполнением законов и министерских предписаний.

2. Генерал-губернатор наблюдает за исполнением предписаний высшего правительства, при этом следит, чтобы министерства не вредили друг другу и никого свыше меры не стесняли.

3. Министерства и генерал-губернаторы не несут ответственности за порядок внутреннего управления в губернии, но они могут ограничивать своими распоряжениями губернатора, который является ответственным лицом.

4. Управление лежит на губернаторе, а надзор за управлением и за самим губернатором лежит на генерал-губернаторе.

Такой проект не получил одобрения законодательной власти ввиду его противоречивости. Это объяснялось сложностью самой задачи — примирить учреждение министерств, как общей для всей империи исполнительной власти, с чрезвычайной должностью генерал-губернатора. Большие сложности представляла также задача разграничить надзорные и управленческие функции.

Российское законодательство не сразу убедилось в возможности иметь представителя власти на местах, не парализующего деятельность других учреждений, и организовать местный надзор, не переходящий в управление.

Законодательное закрепление полномочий генерал-губернатора

Порядок назначения генерал-губернатора и его полномочия нашли свое законодательное закрепление в Наказе 1853г. Позже этот наказ с некоторыми изменениями вошел в Общее Учреждение Губернское, которое было включено в Свод губернских учреждений.1 Законодатель рассматривает должность генерал-губернатора как исключительную и облеченную особыми полномочиями. Это следует из порядка его назначения, из способа отправления им своей должности, а также из круга предоставленных ему дел.

Правовое положение генерал-губернатора в конце ХIХ века (1892г.) характеризуется следующими моментами.

1. Главные начальники губерний (генерал-губернаторы) назначаются по непосредственному избранию и особому личному к ним доверию Его Императорского Величества.

2. Генерал-губернатор в случае болезни или на время другого отсутствия не может перепоручить свою должность другому без особого Высочайшего повеления. Если такого повеления не последовало, то подведомственные ему губернаторы действуют по общим правилам, применяемым к тем местностям, где нет главных начальников (генерал-губернаторов).

3. Генерал-губернатор, исполняя распоряжения высшего правительства и свои собственные, действует через круг губернских учреждений. Он не имеет собственных исполнительных органов и не должен нарушать общие правила губернского управления. При генерал-губернаторе состоят:

1) канцелярия по особым поручениям,

2) чиновники по особым поручениям.

4. Генерал-губернатору вверен высший надзор за действиями всех учреждений и лиц во вверенном ему крае. При этом деятельность его, как органа надзора, основывается не только на общих указаниях закона, но и на известных ему (как доверенному лицу Императора) видах верховного правительства. Это придает должности генерал-губернатора исключительный характер.

5. Вне этой общей обязанности, закон вверяет его особенному попечению целый ряд предметов, а именно:

1) общее благосостояние и внутренняя безопасность;

2) народное здравие и продовольствие;

3) общественное хозяйство;

4) личный состав местного управления.

Нормы, содержащиеся в этих рубриках, имеют скорее характер нравственных советов, нежели юридических предписаний. Например, на генерал-губернатора возлагается обязанность “всеми зависящими от него средствами преследовать роскошь, расточительность, беспутство и мотовство”.

Предметами особенной заботы генерал-губернатора в отношении городского хозяйства является строгое наблюдение за правильным и полезным употреблением существующих городских доходов и открытие новых их источников.

Облеченный особым доверием Верховной Власти, генерал-губернатор обязывается наблюдать за строгим сохранением между служащими надлежащей дисциплины и за соблюдением ими своих служебных обязанностей.

Отношение к верховной власти

1. Генерал-губернатор пользуется правом представлять непосредственно на Высочайшее усмотрение “обо всех тех предметах, кои он признает нужными и необходимыми”. При этом действовать он должен с известной степенью осмотрительности, делая такие представления только о делах особенной важности и в чрезвычайных случаях.

2. Генерал-губернатор может получать высочайшие повеления непосредственно по делам, относящимся к вверенному ему краю, делая распоряжения к исполнению Монаршей воли. О полученных указаниях и о своих распоряжениях он доводит до сведения министров и главноуправляющих по принадлежности.

Отношение к центральной власти

1. Генерал-губернатор – “посредствующая” инстанция между губернскими и высшими учреждениями. Поэтому любые представления в высшие государственные учреждения о благоустройстве или иной общей пользе в крае должны сопровождаться заключением по этому вопросу генерал-губернатора.

2. Распоряжения министров и главноуправляющих по всем предметам передаются к исполнению в губернии не иначе, как через генерал-губернатора.

3. При представлении служащих в крае чиновников к наградам, к представлению присоединяется мнение генерал-губернатора.

4. В качестве главных начальников края, генерал-губернаторы имеют место в Сенате, где присутствуют как в общих собраниях, так и в департаментах, которым подведомствен вверенный им край.

Отношение к губернской власти

1. Губернаторы и все прочие места и лица, составляющие губернское управление, должны исполнять все законные требования, предложенные и предписанные генерал-губернатором.

2. В важных и чрезвычайных случаях, или при получении нового закона, генерал-губернатор имеет право созвать Общее собрание губернских учреждений и представить Правительствующему Сенату от всех единогласно представление о найденных в законе нарушениях.

3. Генерал-губернаторы губернским учреждениям дают предложения и от них получают представления, а городским учреждениям дают предписания и от них принимают рапорты и донесения.

4. Губернаторам воспрещается делать какие бы то ни было представления, минуя генерал-губернатора. Так, представляя Императору свой общий годовой отчет, губернатор обязан копию его представить генерал-губернатору. Исключения составляют случаи донесения о всех необыкновенных происшествиях, а также донесения, в которых губернаторы признают предписания главного начальника (генерал-губернатора) противоречащими действующему закону.

5. Генерал-губернатор председательствует в Губернском правлении той губернии, где он находится. В этом случае губернатор заседает в нем на общих правах.

6. Пользуясь правом издавать обязательные постановления, генерал-губернаторы имеют также право дополнять, изменять или отменять постановления подчиненных ему Губернаторов, доводя это до сведения Министра внутренних дел.

7. В губерниях, где есть главные начальники (генерал-губернаторы), Губернское правление представляет на их утверждение свои постановления о предании суду подчиненных им административных чиновников. В случае несогласия, генерал- губернатор имеет право приостановить исполнение решения, не отменяя его, и сделать представление об этом в Сенат.

Выводы

Генерал-губернаторы в России, облеченные Высшим доверием Императора, обладали весьма широкими полномочиями по надзору за губернаторами и губернскими учреждениями. Они не несли ответственности за положение дел в подчиненных им губерниях, но имели право своими обязательными постановлениями влиять на действия губернатора и губернских учреждений.

Следует отметить, что полномочия генерал-губернатора не были четко прописаны. Типичной для нормативных актов, регулирующих полномочия генерал-губернатора, является формулировка: “Генерал-губернатор принимает меры для ...”, однако, какие именно меры законодатель не определяет. Поэтому во вверенных генерал-губернатору сферах он мог действовать по своему усмотрению.

Для осуществления своих надзорных функций генерал- губернатор должен иметь четкое и полное представление о положении дел в губернии, о действиях должностных лиц и губернских учреждений, о поведении и личных взаимоотношениях губернских чиновников между собой. Учитывая, что под надзором генерал-губернатора состоит 3-5 губерний, а он постоянно находится только в одной из них, то его надзор за отдаленными губерниями практически сводится на нет.

 

О возможности введения должности генерал-губернатора в Российской Федерации

На основе анализа исторического материала о генерал-губернаторах в России ХVIII-ХIХ веков и ныне действующих нормативных актов Российской Федерации можно сделать следующие предложения по организации деятельности генерал-губернаторов в современных условиях.

1. Для введения должности генерал-губернатора необходимо все субъекты Российской Федерации объединить в регионы (генерал-губернаторства или другие административно-территориальные единицы). В каждый регион целесообразно объединить от двух до пяти граничащих между собой субъектов Российской Федерации, с учетом их территориальных, социально-экономических и национальных особенностей. Возможность объединения в регионы республик представляется проблематичной. Этот вопрос требует специальной проработки.

Следует учитывать, что объединение субъектов Российской Федерации в регионы на современном этапе носит формальный характер. Регионы сами по себе не являются самостоятельными субъектами Российской Федерации. Они создаются с целью усовершенствования системы управления в Российской Федерации путем сближения федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Кроме того, введение в регионе должности, подобной генерал-губернатору, должно способствовать повышению эффективности президентского контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Генерал-губернаторы являются доверенными лицами Президента Российской Федерации в регионах. Они назначаются Президентом Российской Федерации лично и непосредственно ему подчиняются. Генерал-губернатор на время своего отсутствия (болезнь, отпуск и др.) не может самостоятельно передавать свои полномочия другим лицам. Замещать его может только лицо, специально назначенное Президентом Российской Федерации.

Срок полномочий генерал-губернатора устанавливается Президентом Российской Федерации. Этот срок не может быть менее одного года и не должен превышать срока, на который избран сам Президент Российской Федерации. В пределах срока полномочий генерал-губернатора Президент РФ вправе досрочно освободить его от должности и назначить на его место другое лицо. Основаниями для такого решения могут быть как нарушения генерал-губернатором действующих законодательных норм и ненадлежащее исполнение им своих служебных обязанностей, так и просто утрата к нему доверия со стороны Президента РФ.

В случае досрочного прекращения полномочий Президента РФ генерал-губернаторы остаются в должности до соответствующего распоряжения вновь избранного Президента.

3. Генерал-губернатор — своеобразное звено в вертикали исполнительной власти Российской Федерации. Он является посредником между Президентом РФ и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. С одной стороны, генерал-губернатор представляет Президента Российской Федерации во вверенном ему регионе, с другой стороны – выражает интересы субъектов, входящих в состав региона, перед Президентом Российской Федерации.

Своеобразие такой должности заключается в том, что генерал-губернатор осуществляет во вверенном ему регионе лишь надзорные функции. Он не имеет своего управленческого аппарата, а исполняет решения федеральных органов исполнительной власти и свои собственные распоряжения через действующие органы государственной власти и управления субъектов РФ, входящих в состав региона. При этом он не должен нарушать действующую систему управления в субъектах РФ.

Для организации своей деятельности генерал-губернатор может иметь в подчинении небольшой аппарат государственных служащих, которые должны осуществлять техническое обеспечение деятельности генерал-губернатора (канцелярия), а также выполнять его поручения.

4. Главной функцией генерал-губернатора является надзор за соблюдением Конституции и законодательства Российской Федерации органами государственной власти субъекта Российской Федерации и его высшими должностными лицами. Следует также продумать вопрос о возможности для генерал-губернатора осуществлять надзорные функции в отношении городских властей.

Для осуществления своих функций генерал-губернатор может быть наделен следующими полномочиями.

 

В отношениях с Президентом Российской Федерации:

— Обращаться непосредственно к Президенту Российской Федерации по делам, касающимся подведомственного ему региона и имеющим на его взгляд особую важность и значение;

— делать представления Президенту Российской Федерации о противоречии нормативных правовых актов губернаторов и других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции и законодательству Российской Федерации с предложением о приостановлении действия этих актов;

— вносить Президенту Российской Федерации предложения об обращении в Конституционный суд Российской Федерации в случае несоответствия нормативных правовых актов вверенных ему субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации;

— осуществлять иные полномочия по непосредственному указанию Президента Российской Федерации (участвовать в работе согласительных комиссий, коллегиальных органов исполнительной власти РФ, вручать государственные награды РФ и т.д.).

В отношениях с Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами РФ:

— запрашивать и получать из федеральных органов исполнительной власти любую информацию, необходимую для осуществления своей деятельности, пользоваться их банками данных;

— принимать участие в работе министерств и ведомств Российской Федерации при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы региона;

— участвовать в работе региональных коллегий федеральных органов исполнительной власти соответствующего региона;

— представлять для утверждения кандидатуры на должности руководителей территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории региона;

— прилагать свои заключения к представлениям (обращениям) губернаторов в федеральные органы государственной власти по вопросам, связанным с экономическими, социальными и иными проблемами в регионе;

— делать представления о награждении губернаторов и иных руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации вверенного ему региона.

В отношениях с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

— давать губернаторам и руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения указания (целесообразно предоставить генерал-губернаторам соответствующие полномочия и в отношении органов местного самоуправления);

— принимать участие в работе коллегиальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав региона;

— направлять губернаторам запросы и получать любую информацию о деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации;

— пользоваться всеми видами связи, информационными системами и банками данных любого субъекта Российской Федерации, входящего в состав региона;

— вносить в органы государственной власти подведомственных ему субъектов РФ предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности;

— вносить в законодательные органы субъектов РФ представления о выявленных им противоречиях нормативных правовых актов субъекта РФ Конституции РФ и федеральным законам для решения вопроса об их отмене или изменении;

— рекомендовать губернаторам кандидатуры для назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ (вопрос об их назначении генерал-губернатором требует отдельной проработки);

— делать представления губернаторам о выявленных им нарушениях действующего законодательства со стороны руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ и иных должностных лиц для решения вопроса об освобождении их от должности (право генерал-губернатора самостоятельно снимать с должности руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ на сегодняшний день кажется проблематичным);

— по своей инициативе созывать региональный совет, куда могут входить губернаторы и (или) руководители высших органов исполнительной власти подведомственных ему субъектов РФ для решения вопросов регионального значения.

В целом деятельность генерал-губернатора должна быть направлена на создание единого экономического пространства на вверенной ему территории. Он должен принимать меры к предотвращению существенной рассогласованности в экономической и социальной политике входящих в регион субъектов РФ. Именно с этой целью генерал-губернатор может созывать региональный совет из представителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ. В таком Совете генерал-губернатор является председателем и сам или через губернаторов готовит к рассмотрению вопросы регионального значения. На Совете могут быть выработаны решения, обязательные для исполнения государственными органами субъектов (в зависимости от представительства в Совете: если в нем участвуют губернаторы — решения обязательны для губернаторов, соответственно и для председателей Правительства).

Отношения генерал-губернаторов между собой

Желательно, чтобы деятельность генерал-губернаторов различных регионов была согласованной. Они могут встречаться для обмена мнениями и обсуждения вопросов, затрагивающих права нескольких регионов. Генерал-губернаторы нескольких регионов могут выработать единую позицию по защите прав регионов и от своего имени сделать коллективное обращение к Президенту РФ.

Построение отношений генерал-губернаторов между собой на договорной основе вызывает сомнения в связи с тем, что генерал-губернаторы не обладают управленческими полномочиями для исполнения условий таких договоров.

  • Управление


Яндекс.Метрика