Проблемы развития финансово-экономической базы учреждений социальной защиты населения Свердловской области

Рогова И.С.

 И.С. Рогова
 

Многообразие форм собственности, возникновение новых организационных форм деятельности, изменение социального статуса россиян вызывают изменения структуры потребностей, круга интересов, уровня притязаний различных групп населения, а в соответствии с этим — направленности и содержания социальной политики, форм социальной защиты, помощи и поддержки. Все эти требования не могут быть обеспечены без существенного укрепления экономической базы системы социальной защиты населения.

Реформы, проводимые в России, требуют коренного изменения структуры и характера социального обеспечения всех категорий населения. Выступая на Пятом российском экономическом форуме, Губернатор Свердловской области Э. Россель отмечал, что главным для государственной власти всех уровней должен стать план сбережения народов России в самом прямом и глубоком смысле. “Ориентирами плана сбережения народов России должны выступить рост населения, долголетие, престижность образования, рост эффективности и результативности живого труда, профессионализм, качественное медицинское обслуживание и питание, здоровая окружающая среда, законность и порядок, возможность отдыха, духовное богатство”.

Многообразие форм собственности, возникновение новых организационных форм деятельности, изменение социального статуса россиян вызывают изменения структуры потребностей, круга интересов, уровня притязаний различных групп населения, а в соответствии с этим — направленности и содержания социальной политики, форм социальной защиты, помощи и поддержки. Все эти требования не могут быть обеспечены без существенного укрепления экономической базы системы социальной защиты населения.

Экономический потенциал системы социальной защиты населения, в немалой степени формирующий уровень жизни людей, в настоящее время реализуется не в полной мере. Одна из причин — низкий уровень развития и неэффективное использование финансово-экономической базы учреждений социальной защиты населения, которые ни в качественном, ни в количественном отношении не удовлетворяют потребности населения.

Сегодня к учреждениям социальной защиты населения относятся:

1. Стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты, отделения временного проживания при домах-интернатах, отделения милосердия на базе домов-интернатов);

2. Полустационарные учреждения социального обслуживания (центры социального обслуживания, дома ночного пребывания, специальные дома для одиноких пенсионеров);

3. Нестационарные учреждения (специализированные отделения социально-медицинского обслуживания на дому, службы срочного социального обслуживания и др.);

4. Учреждения социального обслуживания семьи и детей (социальные приюты для детей и подростков, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, реабилитационные центры для детей и подростков с ограниченными возможностями, центры социальной помощи семье и детям);

5. Учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы (ГС МСЭ) и реабилитации инвалидов.

К сожалению, сейчас перечисленные учреждения рассчитаны на сравнительно небольшую пропускную способность и не в состоянии представить широкий ассортимент реабилитационных услуг, а также современные условия для проведения оздоровительной трудотерапии. Вместе с тем, финансово-экономическая база учреждений социальной защиты населения должна соответствовать социально гарантированным потребностям населения, независимо от места проживания людей. Хронически не решаемые проблемы эффективного развития и функционирования финансово-экономической базы учреждений социальной защиты населения в последнее время резко обострились.

Неблагоприятные условия производства, проблемы экологии, низкий уровень жизни населения, сокращение объема и качества бесплатных медицинских услуг, медицинской помощи, рост цен на лекарства и медикаменты негативно сказываются на состоянии здоровья населения и являются основными причинами роста незащищенных слоев населения. Например, в Свердловской области процент населения с доходами ниже прожиточного уровня постоянно увеличивается: 1997 г. — 23,1%, 1998 г. — 32,6%, 1999 г. — 36,6%.

Вместе с тем наблюдается возрастающее отставание развития учреждений социальной защиты населения от потребностей населения в услугах учреждений социальной защиты населения любого вида. По данным Министерства труда и социального развития, численность стоящих на очереди престарелых и инвалидов (взрослых и детей) в стационарные учреждения социального обслуживания на 1 января 1998 года составила по Российской Федерации 17,6 тыс. человек, а на 1 января 1999 года — 18,1 тыс. человек. Возрастает количество людей, направляемых на освидетельствование и переосвидетельствование в учреждения ГС МСЭ. В Свердловской области за 1998 г. было освидетельствовано 149 тыс. человек, за 1999 г. — более 150 тыс. человек и так далее.

Одной из причин сложившейся негативной тенденции является несовершенство методов государственного регулирования и формирования финансово-экономической базы учреждений социальной защиты населения на региональном уровне. В частности, планирование базируется только на количественных показателях (обеспеченность населения в соответствии с градостроительными нормами в расчете на 1000 человек, 10000 человек и т. п.), без учета необходимости оказания достойных услуг различным социально незащищенным группам населения.

При планировании развития учреждений социальной защиты населения, на наш взгляд, необходимо учитывать следующие факторы:

1. Обеспечение комфортных условий и качества обслуживания населения, ликвидация неоправданных различий в возможностях потребления услуг учреждений социальной защиты.

2. Совершенствование размещения сети учреждений социальной защиты с учетом экономической целесообразности.

3. Дальнейшее совершенствование сети учреждений социальной защиты в отраслевой структуре районов и крупных городов, преодоление депрессивного состояния социальной защиты в районах с экстремальными природными и экологическими условиями, возрождение учреждений социальной защиты малых городов, ускорение создания современного обслуживания в учреждениях социальной защиты в сельской местности.

4. Развитие инфраструктуры учреждений социальной защиты населения, призванной решать социально-экономические задачи в качественно новых рыночных условиях.

Формирование государственного заказа на проектирование учреждений социальной защиты населения должно базироваться на критериях экономической целесообразности (наряду с социальными и функциональными критериями). Однако в настоящее время значение экономических критериев в социальной защите населения в нашей стране явно недооценивается. В результате “в зоне риска” постоянно оказываются либо ресурсы, либо объемы услуг. Недостатки в планировании указанных показателей приводят к различным диспропорциям, в том числе нерациональному расходованию ресурсов, дефициту или перепроизводству услуг.

Подробнее необходимо остановиться на проблеме развития финансово-экономической базы конкретных видов учреждений социальной защиты населения, в первую очередь, учреждений ГС МСЭ и реабилитации инвалидов.

В настоящее время на учете в органах социальной защиты Российской Федерации состоит 6,2 миллиона инвалидов. Ежегодно впервые признается инвалидами свыше 1 млн. человек, из них более половины в трудоспособном возрасте. Учреждения ГС МСЭ и реабилитации инвалидов представляют собой комплекс услуг для защиты граждан от наступления жизненных обстоятельств, которые приводят к необратимым последствиям. Эти последствия имеют место, когда наступают жизненные случаи (риски) биологического (болезнь, старость, инвалидность); производственного (трудовое увечье, профессиональное заболевание); экономического (безработица, инфляция); социального (многодетность, неполнота семьи, одиночество, сиротство) характера.

В настоящее время инвалид характеризуется как лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящими к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.

Если все население Свердловской области за последние пять лет уменьшилось на 0,8%, то доля инвалидов ежегодно увеличивается на 4,2%, число детей-инвалидов до 16 лет увеличивается ежегодно на 4,6%. Причем число граждан, впервые признанных инвалидами в трудоспособном возрасте, выросло до 56,2% от общего числа впервые признанных инвалидами, хотя в 1995 г. число впервые признанных инвалидами в трудоспособном возрасте составляло 45%. Приведенные статистические данные свидетельствуют о чрезвычайной социально-экономической значимости проблемы социальной защищенности этих слоев населения.

В настоящее время экономические возможности государства позволяют обеспечить за счет своих ресурсов создание для данной категории населения условий в реализации ее прав на материальное обеспечение, социальное обслуживание, охрану здоровья, образование, профессиональную подготовку, посильный труд в общественном производстве. Однако с ростом численности слабо защищенных слоев населения резко возрастает экономическая нагрузка по освидетельствованию и переосвидетельствованию данной категории населения в учреждениях ГС МСЭ и реабилитации инвалидов.

Именно этот показатель с учетом демографических особенностей территории должен определять характер сети учреждений ГС МСЭ и реабилитации инвалидов. С другой стороны, учреждения ГС МСЭ и реабилитации инвалидов, выполняющие функции государственной власти или управления процессом затрат государства, связанных с обеспечением инвалидам социальной защиты, должны иметь определенное количество врачей различных специальностей, чтобы наиболее качественно, адресно выполнять свою задачу. Именно этот показатель с учетом состояния здоровья населения должен определять профиль учреждений ГС МСЭ и реабилитации инвалидов.

 
 

Существующая система финансирования в настоящее время поставила в трудное положение производственные структуры общественных организаций инвалидов — Всероссийское общество глухих (ВОГ), Всероссийское общество инвалидов (ВОИ), Всероссийское общество слепых (ВОС), занимающихся профессиональной ориентацией и трудовой реабилитацией инвалидов различных категорий.

Решение проблемы социальной защищенности данных категорий населения осложняется недостаточной разработкой методических аспектов формирования размеров и профиля сети учреждений ГС МСЭ и реабилитации инвалидов. Расходы на содержание этих учреждений финансируются за счет средств областного бюджета на основе сметного планирования, который не учитывает сложившийся уровень и тенденции изменения перечисленных выше показателей, что приводит к противоречию с существующей нормативно-правовой базой.

Несовершенны и базовые нормативы организации учреждений ГС МСЭ, которые учитывает только два фактора: первый — численность населения (70-90 тыс. человек), на территории которого создается учреждение ГС МСЭ и реабилитации инвалидов; второй — количество освидетельствованных и переосвидетельствованных (1800-2000 человек в год). Однако в Свердловской области существуют территории с очень высокой и очень низкой потребностью населения в освидетельствовании.

Данный норматив не учитывает, например, разъездной характер работы учреждений ГС МСЭ. Так, учреждение, принимающее население на месте, может освидетельствовать большее количество людей, чем то, что выезжает в другой город.

Скажем, за учреждением ГС МСЭ “Железнодорожный район г. Екатеринбурга” закреплено более 430 тыс. человек. Учреждение освидетельствует население Кировского и Железнодорожного районов Екатеринбурга и имеет одно выездное заседание в г. Верхняя Пышма. В целом, через комиссию проходит свыше 5 тыс. человек. За учреждением ГС МСЭ “Верх-Исетского района Екатеринбурга” закреплено более 300 тыс. человек. Учреждение освидетельствует население Верх-Исетского района Екатеринбурга и осуществляет выездные заседания в г. Невьянск 2 раза в месяц, г. Березовский 3 раза в месяц, в п. Монетный 1 раз в месяц. Все это приводит к снижению количества освидетельствованных человек на 12,5% по отношению к нормативному. Однако финансирование данных комиссий не учитывает столь явные различия.

Отсутствие достаточной экономической базы для развития учреждений ГС МСЭ и реабилитации инвалидов в части помещений, командировочных расходов, транспортных средств, для проведения выездных заседаний требует научного обоснования размещения учреждений ГС МСЭ и реабилитации инвалидов на территории Свердловской области. Пока же сложившаяся «финансовая уравниловка» содержания учреждений ГС МСЭ Свердловской области обуславливает неравномерное распределение расходов, и, как следствие, влечет за собой уменьшение расходов на оказание услуг конкретному инвалиду.

В основе стратегии размещения государственных учреждений медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов должен лежать принцип адресности расходов в расчете на одного инвалида независимо от города или района, в котором находится учреждение ГС МСЭ и реабилитации инвалидов. В этой связи необходимо совершенствование механизма бюджетного регулирования на основе разработки научно обоснованных минимальных стандартов социальной обеспеченности.

Низкая заработная плата работников учреждений ГС МСЭ и реабилитации инвалидов требует изучения и разработки минимальных социальных стандартов с учетом демографических особенностей населения региона.

Указанные меры целесообразно реализовать в рамках целевых государственных программ. Основным инструментом решения проблем инвалидов на федеральном уровне является Федеральная комплексная программа, которая состоит из пяти федеральных целевых программ:

“Медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов”.

“Научное обеспечение и информатизация проблем инвалидности и инвалидов”.

“Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности”.

“Разработка и производство технических средств реабилитации для обеспечения инвалидов”.

“Разработка и производство средств протезирования; строительство, реконструкция и техническое перевооружение протезно-ортопедических предприятий”.

На основе этих программ в Свердловской области разработана межведомственная целевая программа “Реабилитации инвалидов Свердловской области на 2001-2004 годы”. Целью программы является максимально возможная интеграция инвалидов в общество, восстановление их социального статуса, повышение эффективности деятельности государственных служб медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, снижение уровня инвалидности, усиление государственной поддержки общественных объединений инвалидов.

В числе основных мероприятий программы Свердловской области предусмотрены:

— разработка и внедрение нормативов потребности в ГС МСЭ и реабилитации инвалидов, медико-социальных стандартов и современных технологий их деятельности;

— укрепление материально-технической базы государственной службы реабилитации инвалидов;

— информатизация деятельности учреждений ГС МСЭ и реабилитации инвалидов;

— усиление государственной поддержки общественных объединений инвалидов.

Практическая реализация данных мероприятий, на взгляд автора, требует создания соответствующих условий в различных сферах общественной жизни, в том числе в политической, социальной и экономической.

В политической сфере: обеспечение возможностей оптимального сочетания функций централизованного, регионального и местного управления на основе определения соответствующих уровней компетенции и мер ответственности.

В социальной сфере: осуществление принципов социальной справедливости и адресности при решении проблем распределения общественных благ независимо от территориального размещения учреждений ГС МСЭ и реабилитации инвалидов.

В экономической сфере: обеспечение структурного преобразования сферы “реабилитационной индустрии” на основе внедрения современных технологий и определения ее правового статуса как самостоятельной отрасли народного хозяйства, восстановление и совершенствование прежних и развитие новых международных, межрегиональных, межотраслевых и внутриотраслевых экономических связей.

В финансовой сфере: оптимизация структуры расходов на финансирование социальной защиты, помощи и поддержки, пересмотр сущности пенсионного и льготного обеспечения инвалидов и на этой основе оптимизации федеральных, региональных, местных и индивидуальных финансовых обязательств перед системой социальной защиты инвалидов. Финансово-экономический аспект проблемы предполагает формальное признание социального бюджета, как самостоятельной и составной части бюджетов всех уровней, а также создание экономической базы функционирования системы социальной защиты инвалидов.

В последние годы наблюдается тенденция постепенной адаптации учреждений социальной защиты населения к условиям рыночной экономики. Однако, необходимо отметить, что в связи с большой социальной значимостью указанных учреждений целесообразно соблюдать разумный баланс между рыночной экономикой и социальными гарантиями. Важно избежать крена в социальной защите населения в сторону коммерциализации, наносящей ущерб учреждениям социальной защиты населения.

В переходный период к рынку не всегда эффективны альтернативы — централизованное планирование или рынок, государственная собственность или частная. Смена административных тисков на рыночную стихию приводит к разрушению принципов социальной защищенности.

Данный вывод убедительно подтверждает существующая мировая практика. В частности, зарубежный опыт свидетельствует о более сложной и неодинаковой системе финансово-экономической поддержки учреждений социальной защиты населения. Присутствуют элементы государственного участия и регулирования, с одной стороны, и частного предпринимательства — с другой, они комбинируются в разнообразных вариантах.

Достигается сочетание экономической эффективности и социальной гарантии. Распространен метод, при котором, регламентируя характер распределения прибыли в сферу деятельности структур социальной защиты населения, государство одновременно освобождает их от уплаты федерального налога на прибыль, ряда местных налогов, предоставляет другие льготы.

С увеличением масштабов учреждений социальной защиты населения спектр источников их финансирования расширяется, особенно активно в последние годы — за счет благотворительности и доходов от собственной коммерческой деятельности.

Преимущественную роль в учреждениях социальной защиты населения должна играть бюджетная система, за счет которой все население будет получать гарантированный государственный минимум услуг.

В денежном выражении этот минимум может быть установлен на уровне минимальных текущих затрат в учреждениях социальной защиты населения, т.е. гарантированный объем финансирования.

В условиях срыва сроков финансирования гарантированного объема на содержание учреждений социальной защиты населения (что влечет за собой несвоевременные отчисления в государственные внебюджетные фонды и в итоге приводит к перерасходу бюджетных средств, в виде пеней и штрафов) неплохо продумать вопрос об освобождении учреждений социальной защиты населения от перечисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, решив этот вопрос перед утверждением ассигнований на данные учреждения.

С развитием негосударственных форм обслуживания в учреждениях социальной защиты населения может увеличиваться доля средств населения в финансировании этих учреждений. Одним из логичных решений проблемы финансирования может быть система, основанная на принципах, когда вместо прямого финансирования учреждений социальной защиты населения государство предоставляет средства, необходимые для покрытия затрат учреждений социальной защиты населения, конкретным потребителям услуг через специальные государственные займы.

 
 

При этом потребители услуг за счет дополнительных финансовых средств финансируют те учреждения, в которых им предоставляется наиболее качественное обслуживание, а учреждения с низким уровнем обслуживания, по законам конкуренции, лишаютпотребителей своих услуг и, соответственно, средств достаточных для своего функционирования. Это вынудит их либо закрываться, либо повышать качество предоставляемых услуг.

Как уже отмечалось, размер ассигнований, выделяемых бюджетом, зависит от сети учреждений (количество объектов), находящихся на территории, где распределяется бюджет, а также от размеров учреждений (категория по оплате труда). Более обоснованным является критерий — ассигнования на учреждения в расчете на одного жителя с учетом поправочных коэффициентов. При этом не требуется увеличения финансирования, а меняется лишь единица измерения бюджетных средств — не на сложившуюся сеть учреждений, а на число жителей данного города, района. Такой подход соответствует назначению бюджетных средств и понятен каждому налогоплательщику.

В ходе дальнейшего развития финансирования учреждений социальной защиты населения целесообразно установить для них фиксированные источники финансирования. Для этого необходимо определить доли различных учреждений социальной защиты в подоходном налоге, взимаемом с населения, чтобы каждый работающий мог бы узнать, какая часть его дохода расходуется на учреждения социальной защиты населения.

Однако общая сумма подоходного налога не покрывает всех финансовых потребностей учреждений социальной защиты. Расходы государственного бюджета на социальные мероприятия составляют не более трети средств, направляемых на финансирование социальной защиты. Поэтому наряду с использованием подоходного налога необходимо привлечение и других источников — части налога на добавленную стоимость.

Расширить финансовые возможности на содержание учреждений социальной защиты можно за счет использования части временно не задействованных средств социальных доходов в быстром коммерческом обороте с расходованием полученных прибылей на цели социального развития.

Даст положительный эффект предоставление дополнительных льгот юридическим и физическим лицам, финансирующим социальную защиту, например, путем увеличения с 3 до 10% необлагаемой налогом части прибыли, направляемой юридическими лицами на финансирование социальных учреждений.

Возможно стимулирование нового строительства и реконструкции учреждений социальной защиты посредством включения части идущей на эти цели прибыли в зачет налога на прибыль. Финансовые возможности расширит и освобождение от налога на прибыль средств, получаемых от предпринимательской деятельности учреждений социальной защиты, если они реинвестируются в соответствии с профилем конкретного учреждения.

Есть реальные возможности роста альтернативных источников финансирования социальной зашиты за счет вложения меценатов, получившего широкое распространение за рубежом.

Основными направлениями укрепления финансово-экономической базы учреждений социальной защиты могут являться следующие мероприятия:

1.Создание корпорации учреждений социальной защиты управленческих округов и покровительство учреждениям социальной защиты управленческого округа.

2.Развитие благотворительности и привлечение индивидуальных пожертвований.

3.Увеличение вложений меценатов-промышленников.

4.Стимулирование собственной коммерческой деятельности учреждений социальной защиты населения.

Целесообразно также усилить косвенную поддержку учреждений социальной защиты (предоставление помещений, оборудования и т. п.).

Государство может влиять на механизм увеличения вложений меценатами путем изменения налоговой, фискальной политики, осуществляя контроль над их деятельностью в интересах учреждений социальной защиты населения. Формы государственного стимулирования вложений меценатов-промышленников разнообразны: вводятся льготы по налогу на прибыль; сумма благотворительных вкладов вычитается из налогооблагаемого дохода.

Вложения промышленных меценатов предусмотрено в российской налоговой системе: созданы определенные льготы для предприятий, имеющих собственные учреждения социальной защиты, в частности исключена из налогооблагаемой базы часть прибыли, направляемая на создание собственных учреждений социальной защиты населения. Однако общий объем благотворительных отчислений на сегодняшний момент не превышает 2-3% от налогооблагаемой прибыли.

В нынешних российских условиях, когда свободные финансовые средства сосредоточены в основном в банках, можно предусмотреть механизм их льготного налогообложения в интересах учреждений социальной защиты населения.

 

1 Доклад Губернатора Свердловской области Э. Росселя на Пятом российском экономическом форуме 12 мая 2000 года “Инновационное развитие производства — основа подъема российской экономики и повышения благосостояния населения”. “Областная газета”, 13 мая 2000 года.

2 Пенсионное обеспечение и социальная защита населения Российской Федерации в 1998 году. Статистический сборник. Министерство труда и социального развития Российской Федерации. М., 1999.

3 Государственный доклад “О положении инвалидов в Российской Федерации”. 1996, 1998.

4 Черняк В. Дефицит инвестиций в социальную сферу. Выход из положения.

 

Литература и нормативные документы:

1. Социальная защита населения в регионе. Учебное пособие, Уральская академия государственной службы, 1999 г.

2. Социальная защита населения Свердловской области. 1999., Информационно-аналитический сборник. Министерство социальной защиты населения Свердловской области.

3. Федеральный закон “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, 1995.

4. Постановление Правительства РФ № 965 “О признании граждан инвалидами” от 13 августа 1996.

5. Федеральная целевая программа “Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 гг.”. Постановление Правительства Российской Федерации №59 от 16 января 1995 г.

6. Межведомственная целевая программа “Реабилитация инвалидов Свердловской области на 2001-2004 гг.”.

7. Областной закон от 18 декабря 1996г. №56-ОЗ “О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Свердловской области” в ред. областных законов от 21.08.97г. №55-ОЗ; от 05.12.97г. №74-ОЗ; от 28.12.98г. №50-ОЗ (Собрание законодательства Свердловской области, 1996, № 6, ст.520).

  • Управление


Яндекс.Метрика