Региональная политика как инструмент управления

Хисматулов О.Т.

 О.Т.Хисматулов
 

Земельные отношения – мощное и общепринятое в мировой практике средство реализации региональной политики, согласования интересов хозяйственного и территориального развития, прямых регулятивных воздействий на практически всех участников региональных отношений, разрешения многих внутренних и внешних конфликтных ситуаций, особенно между государственными органами власти и местным самоуправлением. Отсюда принятие законов, регулирующих земельные отношения, наряду с Конституцией, по сути дела, определяет политический строй государства.

Переживаемый Россией переходный период от плановой экономики к рыночной в первую очередь характеризуется кризисом управления. За годы плановой экономики сформировались структуры управления, построенные по иерархическому принципу, где вышестоящая ступень управления предполагала и более высокую квалификацию управленческих кадров. Причем различие в квалификации последних было настолько велико, что низовые органы управления, начиная с районного звена, а по ряду вопросов и области, рассматривались как простые исполнители. Управленческие решения готовились высококвалифицированными специалистами, не владеющими в достаточной степени положением дел. Как результат, нередко принимались решения, неадекватные состоянию общества, что, в конечном счете, явилось одной из основных причин краха существующей до недавнего времени системы управления.

На современном этапе значительное расширение функций, выполняемых органами местного самоуправления регионов, совпало по времени с выборностью глав этих органов, что не могло не сказаться на изменении уровня квалификации персонала, занимающегося непосредственно принятием управленческих решений. Причем, изменения произошли как в положительную, так и отрицательную сторону. Аналогичные изменения произошли и на уровне государственной власти. Кроме того, областной уровень исполнительной власти провозглашен государственным, хотя фактически таковым не является.

С момента выборности губернаторов исполнительная власть субъектов Федерации стала выражать собственные интересы, зачастую не совпадающие с интересами государства в целом, тогда как государственная власть не может иметь собственные интересы по определению. Исходя из сказанного, для создания эффективной системы управления регионом следует, на наш взгляд, знать и учитывать:

1. Региональную политику государства, т.е. внешние связи воздействия на регион;

2. Внутренние компоненты и элементы, как природные, так и социальные, единой пространственной системы региона.

Любая политика есть целенаправленная деятельность органов, проводящих эту политику, для достижения поставленных целей, выражающих интересы определенного круга людей, соответствующими методами и средствами, а также структурами, с помощью которых эти интересы формируются, реализуются и защищаются.

Деление государства на регионы со своими органами управления безразлично: государственного или местного уровня – автоматически предполагает проведение вышестоящим органом управления региональной политики.

Отсюда следует, что региональную политику проводят не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, имеющие на своей территории более мелкие территориальные образования.

Целью региональной политики всегда должно являться улучшение условий жизни на определенных территориях и, самое главное, устойчивое динамическое развитие этих территорий как систем, включающих в себя природные и социальные компоненты. А это означает, что поставленная цель не зависит ни от вида господствующей экономики (рыночной, плановой и т.п.), ни от построения властных структур (монопартийная или многопартийная, диктатура или демократия и т.п.). Отсутствие такой цели при любой политике ведет к деградации общества и территории.

Объектом региональной политики является ограниченная территория, которая представляет из себя систему природных и социальных компонентов, обеспечивающих воспроизводство населения, создающих условия труда и отдыха общества в целом и отдельного человека в частности, проживающих на этой территории.

Развитие науки, техники и технологий в настоящее время достигло такого уровня, что человек все более активно и результативно вторгается в природные процессы, существенно влияет на биосферу, он активно вторгается в процессы экосистемы, стимулирует динамичное развитие всей геосистемы. Такое мощное воздействие человеческого фактора позволило великому русскому ученому В. И. Вернадскому сделать вывод, что земля вступает в новую эпоху развития, эпоху ноосферы. Это означает, что в любых территориальных образованиях проявляет себя человеческий фактор своими разумными (или неразумными) действиями.

Говоря о территории, мы неизбежно подразумеваем пространство, ограниченное определенными границами, в котором активно проявляет себя человеческий фактор в единой системе с землей, ее биосферой и космосом. Таким образом, говоря о региональной политике, мы неизбежно подразумеваем такой упорядоченный набор воздействий, которые, во-первых, охватывают все элементы пространственной системы, как природные, так и социальные, и, во-вторых, являются управляющими, т.е. сохраняют (или не сохраняют) динамическое равновесие пространственной системы и стимулируют (или не стимулируют) ее развитие. В этом случае, любая вышестоящая система иерархического ряда воздействует на нижестоящую, являясь внешним возмущающим фактором, от которого зависит динамическое равновесие этой пространственной системы. В свою очередь, последняя является элементом вышестоящей системы и обратной связью воздействует на ее динамическое равновесие. Поэтому, говоря о региональной политике, мы, по сути дела, говорим о системе управляющих воздействий, позволяющих сохранить динамическое равновесие и обеспечить развитие каждого региона в отдельности и страны в целом.

Под словом «регион» в данном случае понимается пространственная система, выделенная по признакам расселения населения, ограниченная административными или иными, заранее оговоренными, границами, в которых действуют однородные социальные, экономические и политические факторы. Таким образом, пространственные системы, которые мы называем регионами, образуют иерархический порядок, где системы более низких рангов являются элементами систем более высокого ранга. Поэтому те или иные решения окажутся неэффективными, нерациональными и даже вредными, если при их принятии не учитывались или учитывалась не полностью особенности и интересы отдельных регионов в рамках более широких территориальных образований, в которые они входят. Любая региональная политика базируется, по нашему мнению, на трех основополагающих идеях:

1. Земельной политике, как стратегической основе региональной политики.

2. Бюджетной налоговой политике, как основе самостоятельности регионов и принятия тактических решений.

3. Политике приоритетов, как основе для выработки направлений региональной политики (молодежная, культурная, образовательная и т.д.).

Говоря о земельной политике, мы предполагаем, что:

— земля принадлежит государству и населению региона и, следовательно, необходимо соглашение между государственными и региональными органами власти по вопросам владения, пользования и распоряжения, а также ответственности за сохранение и использование земельных ресурсов;

— земельные ресурсы должны приносить пользу всему населению региона;

— использование земли, согласно российскому законодательству, должно быть платным. Размер платы за использование земли должен устанавливаться по определенным федеральным законодательством правилам органами власти, к собственности которых отнесены эти земли, на основе государственной кадастровой оценки с обязательным учетом условий и особенностей региона. Размеры налоговых платежей должны устанавливать органы власти региона; земельный оборот (т. е. все виды сделок с землей) совершается по правилам, установленным федеральным законодательством, но с обязательным учетом условий и особенностей региона на принципах, предусмотренных соглашением;

— региональные власти вправе накладывать ограничения на использование земли любыми собственниками, если это использование наносит вред экологии и (или) ухудшает условия жизни населения.

При этом необходимо иметь в виду, что земля является одним из немногих преимущественно региональных резервов общественного развития.

Особенностью земельной политики является и то, что каждый гражданин, проживающий на земле регионов всех уровней иерархического ряда, по праву считает ее своей, поэтому земельная политика должна быть проста, прозрачна и должна отвечать принятым понятиям справедливости. Это будет возможно лишь тогда, когда федеральным и региональным законами будут определены все без исключения условия и процедуры земельного рынка, начиная от формирования земельного участка и его назначения, определены его кадастровая стоимость до установленных ограничений, сервитутов, контроля за использованием и меры ответственности за состоянием этого участка.

Земельные отношения – мощное и общепринятое в мировой практике средство реализации региональной политики, согласования интересов хозяйственного и территориального развития, прямых регулятивных воздействий на практически всех участников региональных отношений, разрешения многих внутренних и внешних конфликтных ситуаций, особенно между государственными органами власти и местным самоуправлением. Отсюда принятие законов, регулирующих земельные отношения, наряду с Конституцией, по сути дела, определяет политический строй государства.

Нахождение признанного компромисса между стремлением государства владеть и распоряжаться всеми земельными ресурсами региона, получить максимальную выгоду и свободу в распоряжении своими земельными ресурсами есть стратегическая основа земельной политики. В необъятной Российской Федерации, с ее природно-климатическими, национально-этническими, менталитетными и экономическими особенностями регионов, эта стратегическая основа должна закладываться по определенным законодательно установленным рамочным правилам путем соглашений с каждым регионом в отдельности. Соглашения периодически должны пересматриваться в сторону увеличения компетенции регионов, но на основе единых правил государственной кадастровой оценки земли.

Участниками земельных отношений являются физические лица, хозяйствующие субъекты, региональные и государственные органы власти. От их удачного построения зависит спокойствие граждан, свободная воля хозяйствующего субъекта, взаимоотношения государственных и региональных властей и, в конечном счете, стабильность, спокойствие и процветание страны.

Надо заметить, что земельная составляющая региональной политики наряду с бюджетно-налоговой является основой спокойствия в обществе и потому должна отвечать принятым в обществе региона понятиям справедливости, должна строиться на основе норм, обычаев, национальных и религиозных особенностей и т.д. Поэтому земельная политика такого крупного региона, как субъект Федерации, должна иметь и имеет свои особенности.

Наиболее мощным фактором воздействия служит бюджетно-налоговая политика. Именно она является основой независимости региона в рамках единого государства, его обособленности и самостоятельности. Она же и определяет меру ответственности органов управления региона за его динамическое развитие.

Бюджетно-налоговая политика предполагает:

– установление, поддержание порядка и содержание финансовых потоков регионального значения;

– аккумулирование финансовых и материальных ресурсов для выполнения собственных задач; обеспечение выполнения внутрихозяйственных социальных и других программ;

– стимулирование развития определенных региональных приоритетов; использование местных (региональных) природных ресурсов;

– обеспечение формальной и содержательной независимости органов власти региона и пределы их ответственности за бюджетно-налоговые потоки.

Говоря о независимости органов власти региона следует иметь в виду два принципиальных положения:

1. Органы власти региона отвечают за условия жизни населения в полном объеме, а потому уполномочены по своей природе защищать и отстаивать интересы региона перед органом управления региона более высокого уровня.

2. Результаты воздействия человеческого фактора таковы, что органы власти региона несут ответственность за все компоненты, то есть землю, почву, воду, воздух и биоту региона, а потому должны осуществлять контроль за их состоянием и нести ответственность за свои и чужие действия, наносящие вред территориальной системе региона. Поэтому в этой части у органов власти региона не может быть ограничения полномочий, кроме законодательства страны.

Политика приоритетов основывается на признании и законном подтверждении приоритета федеральных законов над региональными и проводится в русле государственной политики. Однако в таком многонациональном, многоэтническом государстве как Российская Федерация особенности регионов имеют исключительно большое значение. Поэтому при выборе приоритетов необходимо опираться не только на сложившийся менталитет населения (или представление о нем у органов власти), но и на мнение населения каждого региона. Отсюда региональная политика, если она претендует на регулятор развития регионов, должна опираться на выводы независимых социологических служб, которые должны быть в каждом регионе. При всей кажущейся простоте этого вопроса недооценка национальных, религиозных, этнических и ряда других особенностей при различных понятиях добра и справедливости приводит к возникновению дестабилизирующих факторов, которые выводят систему из равновесия. Большая инерционность этих факторов значительно затрудняет процессы управления и приведение пространственной системы в равновесное состояние. Отсюда верный выбор приоритетов в регионе любого уровня есть критерий правильности региональной политики.

Большое значение для развития и стабильности государства и регионов имеют взаимоотношения органов управления вышестоящего и нижестоящего регионов, и особенно, между органами государственной и региональной власти. Для анализа этих взаимоотношений можно назвать органы власти и управления вышестоящего региона государственными по отношению к органам власти нижестоящего региона, хотя, по сути, они могут ими не являться. В связи с этим у органов власти промежуточных регионов (между самым низким и самым высоким уровнем иерархического ряда) проявляется двойственность выполняемых функций. С одной стороны, это управляемые структуры и обязаны защищать свои интересы перед вышестоящими структурами, с другой – они являются управляющими и выполняют роль государственных структур.

 
 

Основным признаком государственных органов власти является отсутствие собственных интересов, они выполняют регулирующие функции. В структуре государственного регулирования можно выделить:

— общеполитическое регулирование государственной, национальной и региональной политикой;

— общее экономико-правовое регулирование, осуществляемое через установление общих правил, процедур и норм, разделение собственности, природных ресурсов, финансов, в т. ч. налогов, объемы и пределы централизации финансов и ресурсов для перераспределения;

— осуществление контроля за социальным, экономическим, ресурсным, природным и другими параметрами регионов и определение предмета и субъекта регулирования;

— селективная поддержка региональных приоритетов;

— осуществление межрегиональных целевых программ и их целевое финансирование;

— принципиальное разделение компетенции и ответственности между территориальными и хозяйственными органами власти и управления;

— определение пределов коммерциализации в социально значимых отраслях и направлениях;

— установление правил и регулирование земельного рынка.

Исходя из вышесказанного, можно определить основные требования, которым должна отвечать региональная политика. Она должна быть:

проста и понятна всем регионам;

объективна, открыта и справедлива;

постоянной или, по крайней мере, предсказуемой;

обязательно учитывать национальные, религиозные, этнические, менталитетные особенности регионов в русле государственной политики;

учитывать природно-ресурсные, экономические, экологические, демографические и другие природно-климатические и социальные особенности каждого региона;

опираться на соглашения по разделению собственности финансовой и ресурсной, по разделению компетенции и ответственности, наличие взаимных законодательных или других правовых гарантий;

опираться на единство принципов земельной политики, определенной федеральным законодательством, с возможностью учета региональных особенностей земельного рынка;

носить компенсирующий и адаптирующий характер в отношении нижестоящих регионов.

Важнейшей стороной региональной политики являются взаимоотношения равных по статусу регионов, входящих в одну вышестоящую систему. Особенно это касается отношений системы в тройственной связи регионов донорских и дотационных. При современном развитии общества существование донорских и дотационных регионов неизбежно, и они существуют в большинстве государств мира. Такое положение объясняется в первую очередь необходимостью сосредоточения финансовых и трудовых ресурсов на определенных направлениях по использованию природных и интеллектуальных ресурсов общества. На настоящем этапе развития цивилизации в развитых странах практически не существует “простого” труда. Любой технологический процесс основан на потреблении внешней энергии с помощью определенных инструментов, созданных человеческим интеллектом. Иначе говоря, без знаний нет труда, следовательно, знания есть инвестиционный капитал. Поэтому можно сказать, что благосостояние общества зависит от:

— национального достояния;

— национального богатства, которое включает в себя орудия и средства производства, уровень знаний, используемых в производстве, мощность внешних источников энергообеспечения, численность обученных и подготовленных к труду людей.

Отсюда вытекает необходимость сосредоточения определенных компонентов национального богатства в определенных регионах.

Согласно закона Кооба-Дугласа

Y=a0К(a1)La2

где Y – продуктивность;

К – капитал, т.е. национальные богатство и достояние;

L — трудовые ресурсы, используемые в процессе производства;

a1 и а2 – коэффициенты, определяющие степень влияния капитала и трудовых ресурсов на продуктивность;

а0- постоянный коэффициент.

Следовательно, продуктивность или, можно сказать, в данном случае доход, обусловленный положительной разницей капитала, т.е. национального достояния и богатства, в одном регионе по сравнению с другим подлежит распределению в пользу всего общества региона более высокого порядка! Доход, образованный разницей в трудовом участии, должен оставаться в том регионе, где эта разница положительна. Чем точнее учитывается это положение, тем региональная политика правильнее. В любом случае, методика определения объемов ресурсов, предназначенных к перераспределению, должна быть понятна, прозрачна и по возможности справедлива.

Таким образом, региональная политика является эффективным инструментом управления той или иной территорией, обеспечения стабильности ее развития и гармонизации интересов субъектов управления различного иерархического уровня. Современная региональная политика требует научного подхода к своей организации и учета многих факторов. Без региональной политики государство любого типа существовать не может. Она, как крепление, связывает все регионы в единый государственный механизм. Правильная, понятая и справедливая региональная политика делает монолитным и сильным государство.

 

1 Вернадский В.И. Биосфера и ноосфера. — М.: “Наука”, 1989.

2 Вернадский В.И. Научная мысль как планетное явление. — М.: “Наука”, 1991.

3 Гайдуков В. Конструктивная региональная политика (Проблема теории и практики управления. 1996. № 2).

4 Замков О. О., Толстопятенко А. В., Черемных Ю. Н. Математические методы в экономике. — М.: ДИС, 1997.

5 Демин А. Информационная теория экономики. — М.: “Палев”, 1996.

6 Лексин В., Швецов А. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. “Российский экономический журнал”, серия статей, 1993-95.

7 Хисматулов О. Т., Желясков А. Л. Методологические и методические основы оценки земли населенных пунктов. — Пермь, 1998.

  • Федерация


Яндекс.Метрика