Лоббизм: проблемы правового регулирования

Киселев К.В.

 img_1902_1.JPG 

Лоббизм, как политическое явление, изначально имел как минимум оттенок чего-то закрытого, тайного, закулисного, связывался с выгодой и для того, кто лоббирует, и для того, чьи решения лоббируются. Наконец, лоббистская деятельность всегда связывалась с деятельностью, направленной на представителей официальной власти. Сегодня в России все эти оттенки смысла присутствуют в обыденном сознании в полной мере. Негативизма в восприятии лоббизма добавляет и общее негативное восприятие таких понятий как “политика”, “чиновник”.

Лоббизм – один из значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Предельным основанием для возникновения лоббистского отношения является наличие в структуре общества социально оформленных интересов. Оформление интереса предполагает наличие в структуре гражданского общества групп, имеющих один или несколько интересов и выдвигающих требования к другим группам для реализации этих интересов. Соответственно группы интересов, продвигающие свои интересы через структуры государства, выступают как группы давления и приобретают политический характер (Д. Трумэн). В большинстве случаев конкуренция групп давления проявляется как конкуренция элит.

Характер конкуренции групп интересов, протекающей чаще всего в институционализированной форме, за влияние на структуры власти содержательно определяет, в свою очередь, характер представительства интересов и в целом характер режима. При этом конкуренция групп интересов, конкуренция элит на выборах – лишь один (часто не основной и не эффективный) из способов представительства интересов. Наиболее эффективным способом представительства интересов, особенно в условиях технологизации политики, постепенно становится их функциональное представительство, прежде всего через структуры исполнительной власти1 . Одним из механизмов функционального представительства интересов, влияния на органы власти и является лоббизм.

В XVI веке в Англии словом «lobby» (кулуары) обозначалась площадка, предназначенная в монастыре для прогулок. Столетие спустя «lobby» стали называть коридор, в который выходили члены английского парламента для прогулок или голосования2 . Несколько позже лоббистами стали называть лиц, которые уговаривали членов парламента проголосовать тем или иным образом за законопроект. В США к лоббистской деятельности стали относить и деятельность по покупке голосов конгрессменов. И именно здесь в первой половине XIX века происходит политизация понятия.

Таким образом, уже изначально лоббизм, как политическое явление, имел как минимум оттенок чего-то закрытого, тайного, закулисного, связывался с выгодой и для того, кто лоббирует, и для того, чьи решения лоббируются. Наконец, лоббистская деятельность всегда связывалась с деятельностью, направленной на представителей официальной власти. Сегодня в России все эти оттенки смысла присутствуют в обыденном сознании в полной мере. Негативизма в восприятии лоббизма добавляет и общее негативное восприятие таких понятий как «политика», «чиновник». Не случайно предложения урегулировать деятельность лоббистов иногда воспринимается, как желание легализовать организованную преступность3 . При этом сегодня массовое сознание в Россия не является исключением в негативном отношении к лоббизму. В Италии, Франции, других странах лоббизм воспринимается как что-то нечистое и нечестное. Однако это не мешает этим странам иметь законодательство, регулирующее те или иные аспекты лоббистской деятельности.

Можно выделить два основных подхода к определению лоббизма. В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной власти с целью принятия ими необходимых решений. Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной власти. Фактическое различие этих двух позиций заключается в решении вопроса, — признавать аномические (спонтанные) выступления граждан, жалобы, обращения, петиции и т.п. гражданские акции лоббистскими или нет. Понятно, что все юридико-институциональные определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политико-социологические — в основном, в рамках первого. При этом, безусловно, первый подход является более широким, включающим все определения, возможные в рамках второго.

Лоббизм, как некий механизм, как технология представительства интересов есть явление нейтральное, содержательная оценка которого возможна лишь в конкретной ситуации. При этом лоббизм есть явление, находящееся в правовом поле. Такие явления как коррупция, непотизм и т.п. не имеют к лоббизму никакого отношения. Более того, эти явления есть не проявление лоббизма (пусть даже «дикого»), а его отрицание. Другими словами, коррупция и иные внеправовые явления проявляются там, где отсутствует по разным причинам (разрушен, невозможен и т.д.) отлаженный и эффективный механизм лоббирования.

Проблема законодательного регулирования лоббизма возникла не вдруг и имеет уже довольно длительную историю попыток ее юридического решения.

 img_1902_2.JPG 

В таких странах, как США и Канада, были в свое время приняты законы, в той или иной степени упорядочивающие деятельность лоббистов. Другие страны, имея перед глазами практический правовой опыт североамериканцев, соответствующие законы пытаются разработать и принять. По этому пути, в частности, идут Австралия, Россия и некоторые другие страны. Вопрос о необходимости законодательно урегулировать лоббистскую деятельность поднимался также в ряде стран Восточной Европы (Венгерская Республика, Чешская Республика и др.). В третьих странах лоббизм либо запрещен (точнее, запрещены некоторые его формы, прежде всего, встроенный парламентский лоббизм), либо его стараются не замечать (Франция, Италия и др.). Наконец, все страны имеют в структуре законодательства нормативные правовые акты, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию определенных видов лоббистской деятельности.

Анализ мировой практики правового регулирования лоббистской деятельности показывает, что, как правило, реализуются две основные стратегии в урегулировании лоббистской деятельности, воздействующей на правотворческий процесс.

Первая предполагает урегулирование частных вопросов, связанных с лоббистской деятельностью (регистрация представителей ассоциаций, групп, объединений и т.п., защищающих частные, местные или иные интересы, при парламентах, границы и параметры парламентской совместимости, организация публичных слушаний законопроектов и т.п.) с помощью нескольких специальных нормативных правовых актов (ФРГ, Франция, Италия и др.). При этом, наличие собственно лоббизма как позитивного вида деятельности, необходимого для правотворческого процесса, может как признаваться, так и отрицаться. В последнем случае лоббизм в правовом смысле может приравниваться к коррупции, незаконному воздействию на депутатов и иных представителей власти либо вообще в правовом смысле не существовать.

Вторая стратегия связана со стремлением урегулировать лоббистскую деятельность (во всяком случае, ее основные разновидности, связанные с деятельностью лоббистов в представительных (законодательных) органах власти путем принятия соответствующего закона (США, Канада и др.).

Необходимо учитывать то, что указанные стратегии если и не взаимозаменяемы, то вполне сочетаемы. Так, например, вполне представима ситуация, когда при существовании частных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные стороны, аспекты и даже виды лоббистской деятельности, наличествует также стремление к принятию некоего комплексного нормативного правового акта, регулирующего собственно лоббистскую деятельность в максимальном количестве ее разновидностей и их проявлений.

В России проблема лоббизма, как проблема практическая, стоит достаточно давно. Однако, в силу многочисленных причин идеологического, теоретического и практического характера она либо замалчивалась, либо вуалировалась категориями иного терминологического ряда.

Теоретическое «открытие» лоббизма юристами состоялось в начале 90-х гг. В Иркутской области Малый Совет Иркутского областного совета народных депутатов своим решением от 15 декабря 1992г. № 14/6 – МС принимает нормативный правовой акт «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области», седьмая глава которого была прямо посвящена регулированию лоббизма в правотворчестве области. 6 июня 1994 г. в Государственную Думу, наконец, вносится проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». В нормативных правовых актах федерального уровня все более часто начинают встречаться термин «лоббизм» и его различные производные. При этом, поскольку окончательного правового закрепления понятия не произошло, снять с него негативный оттенок не удалось.

 
 

Например, в приказе Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 26 апреля 1995г. № 287 «О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации» отмечалось, что «В отдельных таможнях вскрыты факты неправомерного занижения сотрудниками размера таможенных пошлин, необоснованного предоставления отсрочек таможенных платежей, возврата конфискованного товара и валюты, лоббирование интересов коммерческих структур». В данном случае, содержание термина «лоббирование» никак не раскрывается, не конкретизируется, но сам термин несет исключительно негативную нагрузку.

Более определенным было Министерство экономики Российской Федерации, которое в своем инструктивном письме от 16 мая 1995 г. № ИМ-479/023-23 «Об организационно-методических материалах для формирования предложений к государственной стратегии в области обеспечения экономической безопасности Российской Федерации» относило лоббизм к внутренним угрозам способным оказывать дестабилизирующее влияние на экономику. В письме указывалось на то, что высокая степень воздействия регионального и отраслевого лоббизма на принятие экономических решений обуславливает несовершенство механизмов формирования экономической политики.

На фоне сохранившейся традиции употребления термина «лоббизм» с негативным оттенком в правовых документах в 1994-1995 гг. начинает складываться противоположная традиция. Так, например, в распоряжении Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) от 5 декабря 1994 г. № 98-р «Об утверждении типовой формы плана финансового оздоровления (бизнес-плана), порядка его согласования и методических рекомендаций по разработке планов финансового оздоровления» указывалось, что для решения задачи создания и сохранения имиджа предприятия необходимо использовать, наряду с традиционными средствами public-relations, лоббизм. Пожалуй, впервые в нормативном правовом акте федерального уровня термин «лоббизм» получил определенную позитивную содержательную расшифровку, связанную с отнесением лоббизма к методам public-relations.

Ситуация во второй половине 90-х гг. изменилась незначительно. Проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» перерабатывался, рассматривался на Совете Государственной Думы, неоднократно включался в примерные программы законопроектных работ Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но дальнейшего движения не получал. При этом, «лоббистская терминология» использовалась все чаще. Однако по-прежнему каждый употреблял термин «лоббизм» так, как ему было угодно.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в постановлении от 20 марта 1998 г. № 2317-II ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации о первоочередных мерах по выводу России из кризиса и обеспечению социально-экономического развития страны» обвиняло всех и вся в лоббизме. В постановлении указывалось, что «лоббирование корыстных интересов отдельных групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации достигло невероятных масштабов, политическую и экономическую власть в стране захватывают олигархические группировки, углубляется социально-экономический кризис, нарастает правовой хаос».

В свою очередь Правительство Российской Федерации не оставалось в долгу. В постановлении Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 года № 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы» (с изменениями на 9 февраля 2000 года) констатировалось наличие усиление стремления «организованных преступных групп вторгнуться в политику и сферу государственного управления, лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней путем подкупа представителей власти и должностных лиц, влиять на ход выборов в представительные органы (продвижение своих депутатов), провоцировать межнациональные конфликты и политические скандалы, физическое устранение и запугивание неугодных лиц и т. п.»

Правовая неразбериха никоим образом не повлияла на реальные процессы развития лоббизма в России. Лоббизм развивался сам по себе, менялись его формы, направления влияния. Уходили одни лоббисты, приходили другие. В конце концов, лоббизм (в широком смысле) стал основной формой представительства интересов в России. И даже тогда, когда специально ставилась задача уйти от лоббизма, сделать это не удавалось. Более того, даже в деятельности одного и того же правительственного кабинета происходило кардинальное изменение ориентации в отношении к лоббистам и лоббистской деятельности. Так, например, монетаристское по экономическим пристрастиям правительство Е. Т. Гайдара закономерно начинало свою деятельность как принципиально антилоббистское правительство либеральных профессионалов. Однако последствия либерального развития экономики были таковы, что буквально через полгода реформ правительство Е. Т. Гайдара превратилось в суперлоббистское4 .

Старая система функционального представительства была разрушена, новая складывалась на основе «дикого», неупорядоченного лоббизма. Каждый субъект, имеющий сколько-нибудь значительные интересы, старался организовать свои каналы лоббирования. Кто-то делал это удачно, кто-то проигрывал. Большинству лоббистов не удавалось наладить устойчивые, долговременные отношения с представителями федеральной государственной власти. Однако проявившие стремление к структуризации связей в системе «бизнес – власть» дальновидные крупные корпорации и банки, впоследствии образовавшие крупные промышленные империи, финансовые группы, которые объективно были заинтересованы в государственных заказах, размещении государственных средств и проведении операций с ними, сумели выработать и реализовать свои стратегии лоббирования интересов. В свою очередь, правительство вырабатывает стратегию «селективной поддержки» и постепенно превращается в кабинет «практиков лоббистов»5 .

Не остались независимыми и законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации. Политические объединения и отдельные депутаты попали в абсолютную зависимость от финансово-промышленных структур примерно в середине 90-х годов. Выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1995 г. показали, что избиратели фактически отказались от «идеалистических» мотивов выбора, характерных для времени демократической революции. Партии «деловых интересов» захватили практически все политическое пространство, тогда как партиям «идеологическим» достался только самый левый фланг политического спектра. При этом зависимость российских политических объединений от групп интересов стала не просто очевидной. Эта зависимость отныне и никем и ничем не опосредовалась. Другими словами, с середины 90-х гг. заинтересованность политических объединений (и отдельных депутатов!) в отстаивании конкретных политико-экономических интересов с очевидностью предполагала наличие лоббистского императивного мандата при голосовании по принципиальным вопросам, находящимся в сфере внимания групп влияния. И если в развитых странах отношения в системах «бизнес – политика», «бизнес – выборы» стремятся к все большей формализации, то в России этот процесс пока находится в зачаточной форме. Соответственно сегодня бизнес в России имеет ничем не опосредованную возможность влиять на выборы.

Что касается деятельности представительных органов государственной власти, то здесь лоббизм официально начинается с законодательной инициативы. Внесение законопроекта с полным основанием можно рассматривать как действие, совершаемое в чьих-либо интересах. Соответственно, количественный анализ того, как субъекты права законодательной инициативы реализуют предоставленные им возможности внесения законопроектов, способен показать степень лоббистской активности этих субъектов. По состоянию на 1 января 1998 года, распределение законопроектов, принятых к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, по группам субъектов права законодательной инициативы показывает преимущественную активность депутатов – 51 % всех внесенных законопроектов. Тогда как на долю Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации остается соответственно 7% и 23%6 . Более того, если из числа внесенных исключить законопроекты о ратификации международных договоров, то доля высших исполнительных органов государственной власти снизится соответственно до 2 и 18 %7 .

Таким образом, уже на стадии законодательной инициативы лоббистский характер российской законодательной (представительной) власти проявляется предельно отчетливо. Тогда как в большинстве развитых стран множество законопроектов, вносимых в законодательный (представительный) орган, являются «правительственными», в Российской Федерации наиболее «заинтересованными» инициаторами разработки и принятия тех или иных законопроектов выступают непосредственно депутаты. Очевидно также и то, что именно депутаты (непосредственно или как представители депутатских фракций) являются наиболее удобным каналом для внесения лоббистских законопроектов.

Встроенный лоббизм в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, начинаясь с реализации права законодательной инициативы, затем вполне наглядно проявляется при предварительном рассмотрении законопроектов в комитетах, обсуждении на пленарных заседаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, при внесении поправок и голосовании. В этом смысле парламентский лоббизм в России и других странах весьма схож. Методы, каналы, инструменты, механизмы лоббирования практически идентичны. Схожи даже «поля» лоббирования. Например, как и в других странах в России наиболее «лакомыми кусками» для лоббистов являются налоги и бюджет. Не случайно в Комитете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по бюджету, налогам, банкам и финансам насчитывалось 45 депутатов, тогда как в Комитете по делам ветеранов – всего 88 .

Помимо собственно законодательной деятельности, перед депутатами-лоббистами открыты и иные каналы лоббирования. Активно используется ими, например, институт депутатского запроса. В 1997 г. только Правительству Российской Федерации было направлено 1114 запросов. Запросы в этом году получили руководители 63 федеральных министерств и ведомств. За четыре года (с 1994 г. по 1997г.) общее количество депутатских запросов выросло почти в 70 раз!9 Конечно, не все эти запросы являются лоббистскими, но значительная их часть может быть вполне квалифицирована именно таким образом.

Что касается внешнего по отношению к Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации лоббизма, то законодательством предусмотрены как минимум следующие каналы для лоббирования:

— встречи с депутатами;

— предоставление информации;

— участие в парламентских слушаниях;

— направление обращений (предложения, заявления, жалобы) к депутатам;

— организация кампаний в средствах массовой информации;

— организация экспертиз;

— осуществление народной инициативы и т.д.

Все эти каналы лоббирования хорошо известны мировой практике, а их использование особой, «российской» специфики не имеет. Традиционны методы лоббирования интересов через аппарат Федерального Собрания Российской Федерации. Специфика лоббирования интересов через Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации также не имеет каких-то российских корней, а связана с особенностями правового статуса членов верхней палаты. Другими словами, лоббирование интересов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (как изнутри, так и извне) есть лоббирование через высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

При этом основным и наиболее эффективным каналом лоббирования все же является не законодательная (представительная) власть, а власть исполнительная. Судя по опросу, проведенному службой «Кассандра», свыше 76 процентов лоббистов приходится на исполнительные органы власти10 .

Эффективность лоббирования интересов через исполнительную власть проявляется, в том числе и в способности высших исполнительных органов государственной власти влиять на Федеральное Собрание Российской Федерации и собственно на законодательный процесс. И хотя внесение лоббистских законопроектов через правительство под силу, пожалуй, лишь самым сильным лоббистам, успешность правительственного канала для продвижения законопроектов делает его наиболее привлекательным для многих групп интересов. Например, в осеннюю сессию 1998г. 36% принятых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законов составляют законы, внесенные Президентом и Правительством Российской Федерации, тогда как их доля в общем объеме внесенных законопроектов значительно меньше. При этом, на этой сессии не был отклонен ни один «президентский» законопроект11 .

Способы влияния на исполнительную власть в России известны мировой практике. Специфика России заключается лишь в особой субординации их эффективности. Так, например, если в развитых странах Европы и Америки, государственная служба при всех новациях, связанных с влиянием политики и формированием политического чиновничества, стремится сохранить черты идеального типа бюрократии, описанного М. Вебером, то в России все большая политизация чиновничества – одна из основных тенденций его развития. Не случайно динамика и интенсивность прямых и обратных переходов в системе «государственная власть – бизнес» в России значительно выше, чем в развитых странах. Если личное представительство в органах государственной власти – один из наиболее эффективных способов лоббирования в России, то традиционно развитый на Западе способ лоббирования путем предоставления и распространения «нужной» информации, хотя и получил развитие в России, но масштабы и эффективность его применения значительно ниже.

Тогда как применяемый лоббистами в России инструментарий (финансы, личные связи, мобилизация общественного мнения и информационное обеспечение) абсолютно соотносится с тем, что наработано мировой практикой, создается впечатление, что попытки законодательного урегулирования вопросов лоббизма, связанные с разработкой и «продвижением» проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», мировой опыт во многом игнорируют.

Согласно пункту 3.1. статьи 3 проекта федерального закона под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов»12 . Помимо понятия лоббистской деятельности, которое содержательно вполне соответствует мировым традициям, в проекте закона определяются также понятия «лоббист» и «клиент». Под лоббистом в проекте закона понимается «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке»13 . Клиентами лоббистов могут быть юридические лица, российские и иностранные коммерческие и некоммерческие (негосударственные – часть 2 пункта 3.4 статьи 3 проекта закона) организации, защищающие свои интересы.

Несмотря на очевидные недостатки юридической техники, видные уже в предлагаемых дефинициях, явно прослеживается стремление авторов проекта закона построить вполне стандартную, отработанную на практике схему лоббистского отношения: «клиент – лоббист – орган государственной власти». Однако практически всякая попытка хотя бы малейшей детализации структуры лоббистского отношения, предпринимаемая в проекте, приводит либо к принципиальным проблемам, либо к практической бессмыслице.

Например, забавно выглядит норма об обязательном включении в отчет о лоббистской деятельности сведений о достигнутых результатах. Представим, как это может выглядеть. Лоббист N. сообщает о том, что благодаря его деятельности принята третья часть Гражданского кодекса РФ или ратифицирован договор о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений?! И такой отчет вполне возможен, если лоббист заключит соответствующий договор с любой организацией на символическую сумму. При такой отчетности дискредитируется сам правотворческий процесс. Посмотрим далее. Клиентами могут быть организации, защищающие свои интересы. Значит ли это, что до обращения к лоббистам интерес организации должен быть нарушен? Подобных и более серьезных претензий к проекту множество.

Причиной, на наш взгляд, является стремление совместить две принципиальные стратегии регулирования лоббизма. Первую позицию отстаивает А. Любимов. Он считает, что закон о регулировании лоббизма не просто необходим, более того, он должен быть «более регулятивным, понятным и по возможности всеобъемлющим, так, чтобы на подзаконное регулирование оставалась совсем незначительная и технически процедурная часть норм»14 . В рамках другого подхода к проекту закона констатируется, что закон необходим, но предполагается, что закон должен быть посвящен лишь правам и обязанностям лоббистов и ограничиваться установлением порядка регистрации лоббистов.

 img_1902_3.JPG 

В проекте закона, в рамках первой стратегии, предпринята попытка ввести достаточно жесткие нормы (ограничение круга субъектов лоббистской деятельности, лицензирование, установление ответственности лоббистов и т.д.). Одновременно с этим, очевидно, что принятие закона на основе предлагаемого проекта никак не повлияет на работу уже действующих лоббистов, так как доказать то, что лицо осуществляло «незаконную лоббистскую деятельность» невозможно, как невозможно урегулировать порядок личных контактов депутата с избирателями. Кроме того, для установления порядка регистрации лоббистов просто-напросто не нужно принимать специальный федеральный закон. Установить правила регистрации субъектов, желающих влиять на процесс принятия тех или иных решений, можно иными правовыми актами.

Далее. С одной стороны, проект закона стремится расширить круг органов государственной власти, чьи решения могут лоббироваться. Из сферы действия предполагаемого закона исключаются лишь федеральные органы судебной власти (статья 5 проекта закона). Включение в сферу действия предполагаемого закона столь разнородных органов государственной власти, казалось бы, должно повлечь за собой определенную детализацию норм. Но этого не произошло. С другой стороны, в проекте закона так и не определено, что является «взаимодействием» с органами государственной власти. В результате проект закона претендует на регулирование, например, деятельности средств массовой информации (пункт 7.5 статьи 7 проекта закона), публикующих статьи о деятельности органов государственной власти, в частности о законотворческом процессе. В результате можно обвинить любое средство массовой информации, в котором появилась статья о работе Администрации Президента РФ, в незаконном занятии лоббистской деятельностью. В результате такого расширения сферы действия предполагаемого закона его нормы закономерно (вспомним американский опыт!) вступают в противоречие с нормами Конституции РФ.

Таким образом, можно сказать, что проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» с формально-юридической точки зрения предназначен для лоббистов, желающих платно пройти регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и бесплатно аккредитоваться в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации и (или) Администрации Президента Российской Федерации. Содержательный анализ проекта закона показывает, что стратегия, избранная его разработчиками и «лоббистами», исходит из того, что в России в органах государственной власти и механизмах взаимосвязи общества и государства сложилась идеальная ситуация: общество способно артикулировать исключительно позитивные интересы, отстаивать их в честной конкурентной борьбе, а образованнейший депутат или государственный чиновник, памятуя о благе народа и государства, способны выступить объективными арбитрами в конфликте структурированных конкурирующих интересов.

Ситуация, аналогичная федеральной, сложилась и в субъектах Российской Федерации. Не признавать лоббизм стало уже невозможно, но оценивается этот вид деятельности по-разному. В правовых актах субъектов Российской Федерации термины лоббизм, лоббирование, лоббисты и подобные употребляются все чаще. Законодательство Москвы, Башкортостана, Иркутской области, Калининградской области, Краснодарского края, Сахалинской области, Тамбовской области и других субъектов Российской Федерации «признает» лоббизм. Причем, лоббистская терминология по-прежнему употребляется как с негативным, так и с нейтральным оттенками. Например, в Свердловской области в разных документах к лоббизму относятся по-разному. В Указе Губернатора Свердловской области от 6 мая 1996 г. № 169 «Об утверждении Программы по борьбе с коррупцией и организованной преступностью в Свердловской области на 1996-1997 годы» говорится о «лидерах и «лоббистах» преступных сообществ», продвигающихся на руководящие посты в структурах власти. Напротив, в Постановлении Правительства Свердловской области от 24 мая 1999 г. № 617-ПП «О концепции привлечения инвестиций на территорию Свердловской области в 1999–2000 годах» ставится задача «отработать методы лоббирования интересов Свердловской области на конкурсах в Минэкономики РФ».

Ситуация в большинстве других субъектов Российской Федерации отличается немногим. Лоббистская терминология встречается, например, в следующих контекстах:

1) недопущение структурами исполнительной власти случаев лоббирования отраслевых интересов после принятия решений15 ;

2) инициатива по координации межпарламентской деятельности по подготовке и лоббированию законодательных инициатив регионов16 ;

3) высокая степень воздействия районного и отраслевого лоббизма на принятие государственных экономических решений17 ;

4) Торгово-промышленная палата лоббирует интересы предпринимателей, занятых в конкретных хозяйственных областях, через систему комитетов, союзов, ассоциаций18 ;

5) установление иного режима налогообложения для индивидуальных предпринимателей по сравнению с другими категориями налогоплательщиков является нецелесообразным, так как это может создать прецедент для лоббирования другими категориями налогоплательщиков аналогичных поправок в законодательство19 ;

6) привлечение предпринимательских кругов к законотворческому процессу и цивилизованному лоббированию своих интересов путем эффективного использования правовых и организационных возможностей ассоциаций и союзов субъектов малого предпринимательства20 ;.

7) любой проигранный судебный процесс указывает на то, что нормативный правовой акт в недостаточной мере отработан в правовом отношении или принят депутатами без учета правовой экспертизы государственно-правового управления, лоббируя чьи-то интересы21 .

8) под связями с общественностью понимается поддержание взаимопонимания и сотрудничества между предприятием и заинтересованной общественностью (лоббирование в прессе, в правительственных организациях, установление лояльных отношений с внешними финансовыми, деловыми, властными структурами и с собственным персоналом предприятия)22 ; и т. д.

В региональные базы данных ИПС «Консультант» включен даже один отчет «официального лоббиста», приложенный к решению городского Совета депутатов Калининграда от 14 января 1998 г. № 1 «О работе представительства мэрии Калининграда в Европейском Союзе (г. Брюссель) за 1997 год». Представитель Калининграда в Брюсселе С. Гурова в пункте 2.2 своего отчета утверждает, что ею «проведено 147 встреч с ответственными чиновниками Комиссии ЕС по лоббированию интересов Калининграда, с представителями деловых и финансовых кругов, с представителями средств массовой информации».

Попытка создания системного нормативного правового акта, регулирующего лоббизм, была предпринята, как упоминалось выше, лишь в Иркутской области в 1992 г. Затем в июне 1995 нормы правового акта «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области» были заимствованы законодателями Краснодарского края, где был принят и действует с изменениями и дополнениями до сих пор закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края».

Даже сегодня некоторые положения нормативного правового акта, созданного в начале 90-х годов, представляют значительный теоретический интерес. В отличие от проекта федерального закона в Иркутской области сфера действия нормативного правового акта ограничена исключительно правотворчеством, что закономерно повлияло на решение большинства юридических вопросов, позволило придать нормам, регулирующим лоббизм, известную содержательность.

В пункте 1 статьи 38 нормативного правового акта «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области» лоббизм в правотворчестве области определяется как деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом области с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве. Уже в этом понятии законодатели Иркутской области ограничили, во-первых, круг клиентов организациями, а, во-вторых, способы взаимодействия лоббистов и правотворческих органов – информационным обменом. Такие ограничения (особенно второе) лежат в русле мировой практики.

Статья 39 указанного нормативного правового акта устанавливает, что лоббистская деятельность в правотворческих органах области осуществляется через официальных представителей общественных объединений при соответствующем правотворческом органе области. Таким образом, хозяйствующие субъекты могут осуществлять лоббистскую деятельность в правотворческих органах области только через действующие или специально создаваемые в установленном законом порядке общественные объединения, которые аккредитуют своего официального представителя при правотворческом органе области (Совете народных депутатов или областной администрации). В соответствии с пунктом 4 статьи 40 официальными представителями общественного объединения при правотворческом органе области не могут быть: народные депутаты; лица, находящиеся на государственной службе; иностранные граждане и лица без гражданства.

Представление общественного объединения об аккредитации официального представителя рассматривается руководителем правотворческого органа области в двухнедельный срок с момента получения представления. Официальный представитель считается аккредитованным при правотворческом органе области с момента принятия соответствующего распоряжения руководителем правотворческого органа области. Нормативным правовым актом устанавливается также порядок отзыва и прекращения полномочий официального представителя общественного объединения при правотворческом органе области (статья 41).

В рамках выбранного понимания лоббизма в правотворчестве как информационного взаимодействия между лоббистами и правотворческими органами в нормативном правовом акте определяются права и обязанности лоббиста (официального представителя общественного объединения при правотворческом органе области). Согласно пункту 2 статьи 42 официальный представитель имеет право:

а) знакомиться с проектами нормативных и иных правовых актов, вносимых на рассмотрение правотворческого органа области;

б) знакомиться с экспертными заключениями и другими документами по проектам нормативных и иных правовых актов;

в) излагать в письменном виде мнение по проекту нормативного и иного правового акта и передавать его в правотворческий орган для рассмотрения;

г) присутствовать на заседаниях правотворческого органа с целью наблюдения за ходом рассмотрения и принятия нормативных правовых актов.

Предполагая, что лоббисты не ограничатся лишь установленными формами продвижения интересов, законодатели Иркутской области в целях предупреждения противоправных форм лоббистской деятельности в правотворческих органах области и защиты авторского права и права интеллектуальной собственности разработчиков проектов нормативных правовых актов области запретили:

а) нарушать порядок финансирования региональных правотворческих работ, установленный законодательными актами Российской Федерации, настоящим и другими правовыми актами областного Совета народных депутатов;

б) заключать договоры на подготовку нормативных правовых актов области без согласия областного Совета народных депутатов (Малого Совета) с организациями, учредителями (соучредителями) которых являются народные депутаты областного Совета;

в) привлекать народных депутатов областного Совета, государственных служащих правотворческих органов области в качестве экспертов проектов нормативных правовых актов области;

г) оказывать платные информационные услуги народными депутатами и государственными служащими правотворческих органов области посредством передачи за вознаграждение (деньгами, ценными бумагами, товаром или услугой) авторских проектов нормативных и иных правовых актов или их частей на любых носителях информации, ставшей известной в силу осуществления ими депутатских либо государственно-служебных полномочий;

д) копировать любым способом, передавать организациям и лицам, публиковать и распространять в любой иной форме авторские проекты нормативных и иных правовых актов области или их части без согласия авторов (разработчиков);

е) оказывать противоправное воздействие на народного депутата областного Совета и членов его семьи с целью принуждения народного депутата в голосовании либо склонения его к передаче правотворческой информации в нарушение законодательных актов Российской Федерации и нормативных правовых актов областного Совета народных депутатов.

Если в приведенном перечне противоправных форм лоббистской деятельности запрет оказывать противоправное воздействие на депутата и членов его семьи с целью принуждения депутата проголосовать тем или иным образом смотрится достаточно логично, а запрет привлекать депутатов и государственных служащих правотворческих органов области в качестве экспертов проектов нормативных правовых актов может быть обоснован с помощью практических соображений, то запреты, связанные с защитой авторского права и права интеллектуальной собственности разработчиков проектов нормативных правовых актов, выглядят несколько нарочито.

Однако, несмотря на все недостатки (прежде всего, юридико-технического характера) в главном нормативный правовой акт, принятый в Иркутской области, на наш взгляд, в большей степени соответствует наиболее оптимальной для России стратегии регулирования лоббистской деятельности.

В рамках этой стратегии возможно, во-первых, принятие и введение в действие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок регистрации лоббистов, что и было фактически сделано в Иркутской области. В таком нормативном правовом акте регистрационного характера помимо норм, устанавливающих собственно порядок регистрации и отчетности лоббистов, могли бы быть определены порядок доступа лоббистов к документам органов государственной власти, участвующих в процессе правотворчества, порядок участия лоббистов в консультациях и официальных заседаниях, проводимых этими органами, а также иные нормы, касающиеся именно информационного взаимодействия лоббистов и органов государственной власти. Во-вторых, реализация указанной стратегия связана с совершенствованием нормативных правовых актов, прямо или косвенно регулирующих лоббистскую деятельность (законодательство об общественных объединениях, о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, о государственной службе, о правотворчестве, о средствах массовой информации и т.д.).

Создание же единого нормативного акта, регулирующего все формы лоббизма, невозможно, что сегодня доказывает не только пока незначительный опыт России, но и опыт развитых стран. Иначе пришлось бы объединять в едином нормативном правовом акте нормы различных отраслей права.

Итак, сегодня перспективы регулирования лоббистской деятельности связаны не с принятием специального нормативного правового акта на уровне Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. Совершенствование правовых механизмов регулирования лоббизма связано с совершенствованием институтов избирательного права, законодательства, устанавливающего статус депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, правовых норм, регулирующих деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законодательства о государственной службе.

 

1 См., например: Перегудов С.П. Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России // Полис, 1993, № 4; Он же. Организованные интересы и государство: смена парадигм // Полис. 1994, № 2, 5; Он же. Новый российский корпоратизм: демократический или бюрократический? // Полис, 1997, № 2, и др.

2 См., например: Малько А.В. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995, № 4. С.58.

3 См.: Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России (Материалы круглого стола) // Государство и право, 1998, № 1. С.101.

4 См.: Перегудов С.П. Организованные интересы и российское государство: смена парадигм // Полис, 1994, № 5, С.68-69.

5 См.: Там же. С.70-74.

6 См.: Любимов А. Институт лоббизма и обращения граждан // ИПС «Кодекс». Аналогичные данные приводят и другие авторы. См., например: Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. — М., 1999. С.283, 401 – 402; Подготовка и принятие законов в правовом государстве: Материалы международного семинара. — М., 1998. С.83-84.

7 См.: там же. Заметим, что в Свердловской области сложилась аналогичная ситуация. По материалам, предоставленным Л. Т. Покромович, на 1 мая 2000 г. депутатами Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области внесено 57% всех законопроектов, Губернатором Свердловской области – 5%, Правительством Свердловской области – 25%. Ни разу не воспользовались своим правом законодательной инициативы Уставной Суд Свердловской области, Свердловский областной суд, Арбитражный суд Свердловской области, Прокурор Свердловской области, органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области.

8 См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. — М., 1999. С.221.

9 См.: там же. С.240-241.

10 См.: Любимов А. П. Институт лоббизма и обращения граждан // ИПС «Кодекс».

11 См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. — М., 1999. С. 403.

12 Проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // Государство и право, 1998, № 1. С.107.

13 Там же.

14 Любимов А. П. Указ. соч.

15 См.: Распоряжение Мэра Москвы от 1 марта 1999г. № 155-РМ «Об обеспечении единых принципов формирования бюджета г. Москвы».

16 См.: Послание Президента республики Башкортостан Государственному Собранию от 10 апреля 1999 г. «Энергию преобразований – на решение жизненно важных проблем Башкортостана (О положении в республике и основных направлениях ее дальнейшего развития)».

17 См.: Указ Главы Республики Коми от 4 июня 1998 г. № 209 «О концепции экономической безопасности Республики Коми».

18 См.: Генеральное соглашение между Федерацией профсоюзов Республики Татарстан, Ассоциацией промышленных ассоциаций Республики Татарстан, Торгово-промышленной палатой Республики Татарстан и кабинетом Министров Республики Татарстан на 1999 год. 19 января 1999г.

19 См.: Сообщение Государственной налоговой инспекции по Краснодарскому краю от 18 марта 1999 года «Применение единого налога на вмененный доход для физических лиц».

20 Решение Законодательного Собрания Пермской области от 24 апреля 1997 г. № 727 «Об утверждении программы государственной поддержки малого предпринимательства в Пермской области на 1997 год (Третьей программы)».

21 Информационный доклад Сахалинской областной Думы от 19 мая 1998 года «Об итогах законодательной деятельности Сахалинской областной Думы за 1997 год».

22 Приказ Комитета по экономике и промышленной политике Администрации Санкт-Петербурга от 5 февраля 1999 г. № 24 «О методике разработки и форме плана реструктуризации промышленного предприятия» в редакции Приказа Комитета по экономике и промышленной политике Администрации Санкт-Петербурга от 19 октября 1999 г. № 245.

 

  • Общество и коррупция


Яндекс.Метрика