«Управленческая революция» в Оренбурге

Масюто И.А. , Масюто О.М.

 О.М.Масюто
 

 И.А.Масюто
 

Анализ принятого 11 октября 2000 года постановления Оренбургского городского Совета “О системе управления городом Оренбургом” приводит к некоторым важным политическим выводам.

Стало ясно, что новый глава города Оренбурга Ю. Н. Мищеряков, выполняя предвыборные обещания, всерьез и без промедления решил радикально реформировать систему управления областным центром. В необходимости глубоких преобразований ему удалось убедить только что избранный депутатский корпус городского Совета.

Совершенно очевидно, что для сохранения и повышения эффективности местного самоуправления необходимо его постоянно совершенствовать, модернизировать. Современные научные источники определяют модернизацию как сложную совокупность экономических, социальных, культурных, политических перемен, происходящих в обществе в связи с процессом индустриализации, освоения научно-технических достижений. Таким образом, модернизацию муниципального управления можно определить как процесс, связанный с экономическим, социальным, культурным, политическим обновлением направлений деятельности органов местного самоуправления, занимающихся вопросами местного хозяйства и благоустройства.

Необходимость модернизации управления Оренбургом созрела давно. Запущенность и провинциальность (в худшем смысле) областного центра резала глаз, в особенности, на фоне стремительных позитивных изменений, происходящих в облике столиц многих других регионов. Данный факт нашел свое отражение в результатах выборов губернатора Оренбургской области 1995 и 1999 годов: участвовавший в них бывший глава Оренбурга Г.П. Донковцев не получил поддержки жителей города. То же самое случилось и на сентябрьских (2000 г.) выборах мэра.

Оставим за скобками оправдания застоя, приводимые прежней командой мэра: общероссийский кризис, козни администрации области и прочее. Главная причина деградации городского хозяйства и пробуксовывания управления им видится в другом: администрация Оренбурга в своей деятельности ориентировалась исключительно на интересы функционирования городского организма. По сути, руководство городом даже не пыталось по-настоящему осознать интересы развития подведомственного пространства. Консервативная инерция, сложившаяся за долгие годы правления команды Г.П. Донковцева, приводила к тому, что любые попытки изменить систему управления приводили лишь к закреплению “статус кво”.

Между тем, с точки зрения философии, развитие всегда предполагает смену качества. Применительно к управлению смена его качества означает, прежде всего, включение в решение проблем развития объекта управления новых движущих сил, стимулов к саморазвитию.

Сложившаяся в Оренбурге система управления – с отчетливо выраженной авторитарностью мэра, “знающего каждую задвижку”, с жестким директивным стилем — делала жизнеспособной лишь одну движущую силу — городскую администрацию. Лишь чиновникам мэрии дано было право определять допустимые изменения во всех сегментах бытования крупного города. Администрации округов лишь послушно исполняли директивы мэрии. Попытки же введения в качестве элементов территориального управления кондоминиумов наталкивались на непреодолимые преграды, воздвигнутые той же самой административно-омандной системой.

Новая “Общая схема управления городом Оренбургом” позволяет надеяться, что ее авторы в качестве сверхзадачи задуманной реорганизации рассматривают включение в процесс развития территории новых движущих сил. Именно этой цели, в конечном счете, должна послужить модернизация управления. Вводимая четырехуровневая система управления — город, административные округа, район, территориальная община – призвана способствовать решению этой задачи.

Город — это единое целостное образование. Это аксиома. Такие вопросы, как проведение экономической, экологической, градостроительной, жилищной, социальной политики, обеспечение граждан транспортными, коммунальными услугами и т.д., невозможно разделить на множество самостоятельных проблем внутригородских муниципальных образований.

Объективность общегородских интересов сомнений не вызывает. Но в городе существуют и локальные, внутригородские интересы, далеко не всегда совпадающие с общегородскими. А необходимость сочетания различных интересов, уважение к интересам меньшинства – это требование демократического государственного устройства. Механизмом сочетания этих интересов может быть взаимодействие городских органов власти с органами власти внутригородских самоуправляющихся территорий.

К примеру, формирование архитектурного облика города — проблема, безусловно, общегородская. Но, когда речь идет о так называемой точечной застройке в сложившемся жилом квартале, то проблемы данной конкретной стройки затрагивают интересы не всего города, а, в первую очередь, соседних со стройкой домов. Самый свежий пример отсутствия учета указанных интересов — форсированное строительство на проспекте Чкалова в Оренбурге архитектурного монстра — офиса ОНАКО, вызвавшего появление трещин в квартирах стоящей рядом шестнадцатиэтажки.

Кроме того, вышеупомянутые городские проблемы, наряду с общегородской составляющей, имеют и свою локальную специфику. Отличаются проблемы экономического развития центра и “спальных” районов; отличаются экологические проблемы районов, прилегающих к промышленным зонам, транспортным магистралям и лесопарковым массивам; отличаются демографические проблемы районов-новостроек и районов старой застройки; отличаются транспортные проблемы районов и т.д.

Ясно, что в принципе невозможно выделить территорию, жителей которой отличали бы абсолютно обособленные интересы. Зоны со специфическими экологическими, экономическими, демографическими и прочими проблемами, как правило, не совпадают.

Если исходить из интересов каждого отдельного гражданина, то жителей дома объединяют общие интересы по благоустройству своего двора; свои интересы имеются у жителей, чьи дети посещают одни и те же школы или детские сады, у пользователей автостоянки, у жителей, обслуживаемых одной и той же эксплуатационной организацией, пользующихся одними и теми же магазинами, медицинскими учреждениями, транспортными маршрутами и т.д.

В данной ситуации необходимо сочетание различных факторов. По крайней мере, для выделения внутригородской территории местного самоуправления необходимо учитывать следующие критерии:

а) общность интересов большинства жителей в пользовании торгово-бытовыми, детскими, медицинскими и иными учреждениями и предприятиями, расположенными на соответствующей территории и обеспечивающими повседневные потребности населения;

б) обособленность внутригородской территории (ограниченность естественными или искусственными объектами – транспортными магистралями, зонами промышленной застройки, реками и т.п.; обособленность новостройки от расположенного по соседству ранее сформировавшегося жилого района; обособленность квартала, заселенного в основном работниками одного предприятия и т.д.);

в) компактность территории;

г) обозримость территории, т.е. наличие у жителей субъективного ощущения, что любая точка этой территории находится неподалеку от их дома.

Эти критерии направлены на обеспечение интереса жителей к проблемам, затрагивающим территориальное образование в целом; на формирование территории, обладающей собственной инфраструктурой; на недопустимость создания как микроскопических внутридворовых муниципальных образований, так и необъятных районов, соизмеримых по численности населения со многими городами России. Кстати, игнорирование данных критериев в Оренбурге, когда было ликвидировано районное деление, замененное двумя округами, быстро продемонстрировало свою искусственность и привело к существенному ухудшению управляемости территориями.

Новая схема управления представляется вполне органичной: в ней учитываются названные критерии, сохранена историческая преемственность, включены новые элементы, вызванные сегодняшними реалиями и потребностями развития областного центра в новом веке.

Включение в процесс выдвижения и реализации инициатив развития города в целом и его различных территориальных уровней новых движущих сил предполагает и продуманное, реальное разделение определенных полномочий в конкретных сферах между уровнями управления.

Вопрос разграничения полномочий между органами власти города и отдельных его частей объективен и встает независимо от того, каким образом организованы в городе властные структуры. Децентрализация функций — объективное требование управления крупным объектом, а Оренбург относится к таковым. Необходимость существования органов власти, осуществляющих свои полномочия на территории части города, никем не подвергается сомнению. Различаются позиции в том, должны ли эти органы власти быть территориальными подразделениями органов исполнительной власти города или органами власти, формируемыми населением соответствующей территории (непосредственно или через представителей) и ответственными перед этим населением.

 
 

Поскольку в Оренбурге принят первый из указанных вариантов, то полномочия подразделений исполнительной власти города и территориальных органов власти определяются решением руководства городской администрации. Учитывая потребности указанной выше модернизации управления, оптимальное распределение полномочий могло бы выглядеть следующим образом.

Органы городской администрации, имеющие территориальные подразделения, разрабатывают городскую политику по соответствующему направлению, осуществляют контроль ее реализации, проводят методическое обеспечение и подготовку кадров. Это, в первую очередь, относится к органам муниципального жилья, инженерного обеспечения, образования, здравоохранения, потребительского рынка товаров и услуг, продовольственных ресурсов, культуры, физической культуры и спорта, по делам семьи и молодежи, социальной защиты. То есть в их ведении находятся вопросы стратегии общегородского развития.

Нацеленность на обеспечение интересов стратегического развития города прослеживается в утвержденной структуре администрации Оренбурга. В ней содержится мощный блок, курируемый одним из заместителей главы Оренбурга. В этом блоке – управление по работе с территориями и общественными организациями, управление правового обеспечения, комитет по информатике, информационно-аналитический отдел, пресс-служба, отдел кадровой политики.

Именно эти структуры призваны “улавливать” инициативы развития города и его территорий, откуда бы они ни исходили, определять наиболее значимые и ценные и, при необходимости, обеспечивать их пропаганду и распространение. Именно в этом заключается роль администрации города по включению всех движущих сил развития в процессы прогрессивных преобразований.

На уровне административного округа осуществляется исполнительно-распорядительная и контрольная деятельность и решение вопросов, которые жизненно важны для всего населения округа.

Все остальные вопросы передаются для решения в районы вместе с соответствующим финансированием, материальным обеспечением и штатами за счет адекватного сокращения их в аппарате города и административных округов. Районы обеспечиваются в достаточной мере не только правами, но и надлежащей ответственностью за решение местных вопросов. Особенно это относится к муниципальному жилищному фонду, благоустройству территорий, розничной торговле, бытовым услугам и т.д.

Для более конкретного определения функций и полномочий районных органов власти есть смысл обратиться к Уставу города Москвы, где они прописаны достаточно полно. Согласно ч. 4 ст. 67 Устава, к функциям и полномочиям районных органов власти относятся:

«а) формирование, утверждение, исполнение сметы доходов и расходов района с учетом средств, предусмотренных в бюджете города для передачи району в виде финансовых ресурсов, а также собственных источников доходов и заемных средств;

б) управление собственностью города, переданной району в хозяйственное ведение или оперативное управление; содержание и ремонт жилищного фонда, внутриквартальных дорог, проездов, инженерных сетей и сооружений, объектов социально – бытового назначения; уборка и благоустройство территории района; внесение в органы власти города предложений по строительству школ, дошкольных учреждений, поликлиник, аптек, спортивных сооружений и других объектов, предоставление земельных участков под застройку на территории районов;

в) учет граждан, нуждающихся в социальной защите, разработка и реализация районных программ и формирование районных фондов социальной защиты инвалидов, одиноких и престарелых граждан, членов семей погибших военнослужащих, малоимущих и других граждан, нуждающихся в социальной защите; организация столовых для малоимущих; предоставление мест на автостоянках и мест для гаражей, земельных участков для садоводства и огородничества в пределах выделенных району лимитов; организация работы с детьми и подростками по месту жительства;

г) контроль за деятельностью предприятий, учреждений и организаций на территории района, в том числе предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания независимо от форм собственности в пределах имеющихся полномочий;

д) организация и координация деятельности административной наблюдательной, межведомственной и других комиссий, районных служб административно-технической и торговой инспекций, органов санитарно-эпидемиологического надзора, пожарного надзора, загса, статистической службы, других территориальных подразделений и отделений органов городской администрации; взаимодействие с органами Главного управления внутренних дел Москвы по вопросам охраны общественного порядка на территории района и с органами ГАИ г.Москвы по вопросам организации движения транспорта на территории района;

е) участие в организационном и материально-техническом обеспечении выборов и референдумов; обеспечение деятельности органов территориального общественного самоуправления, общественных организаций и объединений, средств массовой информации на территории района; содействие благотворительным организациям; рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, индивидуальных и коллективных обращений;

ж) осуществление, в соответствии с настоящим Уставом и законами города, иных функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, переданных Думой и городской администрацией вместе с необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми ресурсами».

Общая картина организации местного самоуправления в Оренбурге дополняется территориальным общественным самоуправлением — одной из форм участия населения в местном самоуправлении на данной территории. Основным субъектом территориального самоуправления является территориальная община — добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, создаваемая жителями микрорайона, квартала, улицы, двора, дома и иного жилого комплекса для решения вопросов, предусмотренных уставом территориальной общины.

 
 

Главным органом территориального общественного самоуправления является собрание или, в зависимости от численности общины, конференция жителей. Для решения повседневных задач жители избирают комитет общественного самоуправления и контрольную комиссию. В малочисленных общинах могут избираться староста и контролер.

Территориальные общины могут иметь в собственности кооперированные средства населения, иные средства, полученные из законных источников, в том числе, переданное на основе правовых актов имущество города. Порядок отчуждения собственности общины определяется ее уставом, который должен соответствовать общегородскому типовому уставу.

В типовом уставе органам территориального общественного самоуправления должна предоставляться возможность на договорной основе передавать право управления и распоряжения собственностью территориальной общины районной администрации и другим юридическим лицам.

Таковой, в самых общих чертах, видится суть замысленной новым главой Оренбурга управленческой революции. Думается, у этих замыслов есть перспективы для воплощения.

Во-первых, существует образец, не идеальный, но достаточно эффективный — система управления Москвой. Нет необходимости “изобретать велосипеды”: над созданием и совершенствованием московской модели работали, пожалуй, лучшие специалисты-управленцы России.

Во-вторых, система в течение последнего десятилетия доказала свою жизнеспособность и эффективность.

В-третьих, новый глава Оренбурга и уже назначенные им заместители знают о “системе Лужкова” явно не понаслышке. При этом у них нет страшной провинциальной “замыленности глаза”, при которой кажется: дунет ветер на привычную систему – рухнет все!

Наконец, в-четвертых, замыслы о деконцентрации и децентрализации власти в таком городе, как Оренбург, еще два — три года назад подавляющему большинству оренбуржцев могли бы показаться преждевременными, утопичными. С изменением социально-экономической ситуации их прагматизм и реализм становятся очевидны далеко не только авторам начатых управленческих реформ.

Конечно, предстоит огромная и кропотливая работа по созданию правовых, организационных, финансовых, информационных, кадровых основ новой системы управления Оренбургом. Однако перспектива построения внятного и действенного управления не может не вдохновлять новое руководство города.

  • Управление


Яндекс.Метрика