Проблемы правового регулирования социальной защиты государственных служащих

Наймушин С.В.

 С.В.Наймушин
 

В настоящее время социальные льготы и гарантии, установленные законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации» совершенно не исполняются в отношении гражданских государственных служащих, многие из них носят декларативный характер и не могут быть реализованы без принятия дополнительных нормативных правовых актов. Реализация некоторых гарантий в отношении военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов ставят в неравное положение федеральных служащих.

Формирование социального института государственной службы в России положило начало становлению законодательства о службе с установлением принципов государственной службы, статуса государственного служащего и пр.

Одним из важных принципов государственной службы в специальной литературе называется принцип социально–правовой защищённости служащих1 , либо принцип социальной защищённости2 . К сожалению, данный принцип не нашёл своего прямого отражения в ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы РФ”3 , поэтому некоторые исследователи относят меры социальной защиты к реализации принципа стабильности кадров государственных служащих4 . Необходимо отметить, что принцип социальной защищённости был сформулирован в п. 2 Положения о федеральной государственной службе, утв. указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.5 . Меры социальной защиты, содержащиеся в нем, нашли отражение и в Федеральном законе “Об основах государственной службы РФ”.

К мерам социальной защиты государственного служащего на основании ст. 15 Федерального закона “Об основах государственной службы в РФ” и указанного положения можно отнести, в частности, следующее:

1) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

2) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

3) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

4) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

5) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;

6) защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.

Законодательством допускается установление дополнительных гарантий для государственного служащего.

Реализация указанных мер осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими общественные отношения в различных сферах деятельности. При этом реальное предоставление социальных льгот, фактически, поставлено в зависимость от рода службы6 . Исторически сложилось так, что служащие, проходящие службу в “милитаризованных” государственных органах власти, пользовались всем набором льгот и гарантий, предоставляемых им государством, тогда как обычным гражданским государственным служащим такие гарантии практически не предоставлялись. В законодательстве и специальной литературе отмечается, что различные социальные льготы и гарантии призваны компенсировать те ограничения, которые налагаются на государственных служащих, исходя из особенностей самого рода их профессиональной деятельности, которая связана с реализацией публичных функций государства, осуществлением государственно-властных полномочий и пр7 .

Федеральный закон “Об основах государственной службы РФ” действует уже более пяти лет, многие нормы его являются нормами прямого действия, включая положения, содержащие ограничения. В субъектах РФ также на основании указанного закона были приняты нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы. При этом вопрос о компенсации ограничений соответствующими социальными льготами для всех государственных служащих решается по-разному. Это можно рассмотреть на примере предоставления государственным служащим указанных выше социальных гарантий.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 41), Основами законодательства РФ “Об охране здоровья граждан” (ст. 1) государство гарантирует своим гражданам охрану здоровья и предоставление медицинской помощи, причём в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения — бесплатно за счёт средств бюджетов, страховых взносов и пр. Данная гарантия распространяется и на государственных служащих без каких–либо ограничений. При этом государственным служащим, проходящим службу в органах, в которых предусмотрена военная служба, либо в правоохранительных органах, медицинская помощь предоставляется бесплатно в медицинских учреждениях, входящих в систему указанных органов или в государственных либо муниципальных учреждениях здравоохранения с возмещением расходов из федерального бюджета, осуществляемым соответствующим органом, в котором предусмотрена военная служба, либо правоохранительным органом. Так, в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ, утв. указом Президента РФ от 18 июля 1996 г.8 , МВД России разрабатывает и осуществляет комплекс профилактических, лечебных, санаторно-курортных, оздоровительных и реабилитационных мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья сотрудников, военнослужащих, работников, пенсионеров системы Министерства, членов их семей в условиях мирного и военного времени, организует деятельность медицинских, санаторно-курортных и оздоровительных учреждений, входящих в систему МВД России. Инструкцией о порядке проведения финансовых расчетов за медицинскую помощь, оказанную военнослужащим внутренних войск МВД России учреждениями здравоохранения, утв. приказом МВД РФ и Минздрава РФ от 6 мая 1997 г.9 , установлен порядок оказания медицинской помощи военнослужащим внутренних войск МВД России учреждениями здравоохранения при отсутствии по месту военной службы или по месту жительства военнослужащих военно-медицинских учреждений или при отсутствии в них соответствующих отделений либо специального медицинского оборудования, и в иных неотложных случаях, а также порядок компенсации учреждениям здравоохранения затрат, связанных с оказанием военнослужащим медицинской помощи, за счет средств сметы внутренних войск МВД России.

Особого порядка оказания медицинской помощи гражданским служащим действующим законодательством не установлено. На основании Закона РФ от 28 июня 1991 г. “О медицинском страховании граждан в РФ”10 указанная категория служащих подлежит обязательному медицинскому страхованию, так же как и остальная часть населения, за счёт средств соответствующих бюджетов, из которых финансируются органы государственной власти, выступающие в данном случае как работодатели. Таким образом, никаких дополнительных гарантий при предоставлении медицинской помощи гражданским государственным служащим не устанавливается.

В законодательстве субъектов РФ также закрепляется право государственных служащих на бесплатное медицинское обслуживание, а в некоторых субъектах РФ служащие имеют право на дополнительные медицинские услуги за счет средств региональных бюджетов. Так, согласно Приложению № 2 к Закону “О государственной службе в Ханты-Мансийском автономном округе”11 , содержащему порядок обеспечения медицинским обслуживанием государственных служащих, государственные служащие, замещающие высшие, главные и ведущие должности, и члены их семей (жена, муж, дети в возрасте до 18 лет, студенты дневных отделений до 23 лет) обеспечиваются бесплатным медицинским обслуживанием. Государственные служащие старших должностей обеспечиваются бесплатным медицинским обслуживанием с одним из членов семьи, а государственные служащие младших должностей — без членов семьи. Дети государственных служащих — инвалиды с детства, требующие постоянного ухода, обеспечиваются бесплатным медицинским обслуживанием.

Аналогичные нормы содержатся в распоряжении мэра Москвы от 4 мая 1999 г. “О медицинском обслуживании государственных служащих г. Москвы и членов их семей”12 .

Законом Курганской области от 11 июня 1996 г. (в ред. от 27.03.2000) “О государственной службе Курганской области”3 предусмотрено предоставление государственным служащим раз в два года бесплатной санаторно-курортной путевки. Выделение бесплатной путевки производится после истечения двух лет государственной службы (ст.15). Согласно Закону “О государственной службе Пермской области” от 8 декабря 1995 г. (в ред. от 5 февраля 1999 г.)14 государственным служащим области гарантируется ежегодное предоставление бесплатной лечебной путевки. Если государственный служащий не пользуется санаторно-курортным лечением, ему выплачивается денежная компенсация в размере 15-кратного минимального размера оплаты труда. Более подробно регламентируется предоставление лечебных путевок Порядком обеспечения санаторно-курортным лечением государственного служащего (Приложение № 9 к Закону “О государственной службе в Ханты-Мансийском автономном округе”). Условия предоставления путевок и компенсаций поставлены в зависимость от должности государственного служащего. Лица, замещающие высшие, главные и ведущие должности, обеспечиваются ежегодной льготной путевкой с оплатой 75% от ее стоимости, один из членов семьи — с оплатой 50%. Государственным служащим, не пользовавшимся путевкой в течение календарного года, предоставляется компенсация в размере 100% стоимости путевки. Государственные служащие, замещающие старшие должности, обеспечиваются ежегодной льготной путевкой с оплатой 75% ее стоимости, один из членов их семьи — с оплатой 50% ее стоимости. Не пользовавшиеся путевкой получают компенсацию в размере 75% ее стоимости. Наконец, государственные служащие автономного округа, замещающие младшие должности, обеспечиваются льготной путевкой с оплатой 50% ее стоимости. Компенсация за неиспользованную путевку составляет 50% ее стоимости. Очевидно, что некоторые субъекты России куда более последовательно регламентируют предоставление социальных гарантий и льгот государственным служащим.

Обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей является также немаловажной гарантией для государственного служащего. Но её практическая реализация также зависит от сферы деятельности государственного служащего. Так, если речь идет о военнослужащих, сотрудниках правоохранительных органов, то вопросы обязательного государственного страхования на случай причинения вреда жизни или здоровью урегулированы Федеральным законом от 28 марта 1998 г. “Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РФ и сотрудников федеральных органов налоговой полиции”15, порядок реализации указанного закона установлен в постановлении Правительства РФ от 29 июля 1998 года № 855 “О мерах по реализации Федерального закона “Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РФ и сотрудников федеральных органов налоговой полиции”16 . Статья 20 Федерального закона от 21 июля 1997 г. “О судебных приставах” устанавливает порядок обязательного государственного страхования судебных приставов. Некоторые гражданские государственные служащие подлежат обязательному государственному страхованию в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 20 апреля 1995 года “О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов”17 , но только в том случае, если они осуществляют контроль за исполнением соответствующих законов и иных нормативных правовых актов, выявляют и пресекают правонарушения.

В отношении остальных гражданских государственных служащих данные вопросы неурегулированы, хотя обязанность по государственному страхованию помимо Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” установлена и в других нормативных правовых актах, касающихся особенностей прохождения государственной службы18 .

Безусловно, риск причинения вреда жизни или здоровью государственного служащего при исполнении обязанностей воинской и ей подобных служб выше, чем при исполнении обязанностей гражданской службы, но необходимо учитывать, что гарантии установлены в отношении всех государственных служащих, порядок, нормы обязательного государственного страхования в отношении которых до сих пор не определены.

Не решен вопрос и о пенсионном обеспечении за выслугу лет всех государственных служащих, хотя необходимость принятия специального федерального закона, в соответствии с которым государственному служащему назначалась и выплачивалась пенсия за выслугу лет, прямо предусмотрена ст. 19 Федерального закона “Об основах государственной службы в РФ”.

Пенсионное обеспечение за выслугу лет гарантировано только военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов в соответствии с Законом РФ от 12 февраля 1993 г.19 “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”20 .

Федеральным государственным служащим указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. (в ред. указа Президента РФ от 13 декабря 2000 г.) “О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы”21 была введена доплата к пенсии, назначение которой по сравнению с назначением пенсии за выслугу лет в соответствии с Законом РФ от 12 февраля 1993 г. ограничено следующим.

1. Ежемесячная доплата устанавливается исключительно к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РФ “О государственных пенсиях в РФ” либо досрочно оформленной в соответствии с Законом РФ “О занятости населения в РФ” независимо от наличия необходимого для назначения доплаты стажа государственной службы;

2. Государственный служащий имеет право на доплату, если увольнение было произведено по основаниям, указанным в данном указе, а именно:

-ликвидация федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также сокращение штата федеральных государственных служащих в органах государственной власти, их аппаратах, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (далее именуются - государственные органы);

-увольнение с должностей, учреждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, в связи с прекращением этими лицами своих полномочий;

-достижение предельного возраста, установленного федеральным законом для замещения должности федеральной службы;

-обнаружившееся несоответствие замещаемой должности федеральной службы вследствие состояния здоровья, препятствующего продолжению государственной службы;

-увольнение по собственному желанию в связи с выходом на государственную пенсию.

-Иные основания увольнения, пускай даже уважительные, лишают служащего права на доплату.

3. При увольнении лица с федеральной государственной службы, кроме увольнения в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штатов государственных служащих, право на ежемесячную доплату к государственной пенсии приобретается, если такое лицо замещало должность федеральной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением.

Указом также ограничен размер месячного денежного содержания федерального государственного служащего, исходя из которого исчисляется ежемесячная доплата к государственной пенсии. Он не должен превышать 1,8 должностного оклада или 0,8 месячного денежного вознаграждения (содержания) по замещавшимся должностям федеральной государственной службы. Таких ограничений в отношении военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов не предусмотрено Законом РФ от 12 февраля 1993 г.

Индексация размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии осуществляется при увеличении в централизованном порядке месячного денежного содержания (денежного вознаграждения) по соответствующей государственной должности Российской Федерации и должности федеральной службы и при включении необходимых средств в федеральный бюджет на соответствующий год, т.е., если по каким-либо причинам денежные средства на указанную цель не включены в федеральный бюджет, то бывший государственный служащий лишается права на индексацию (доплату), в том числе и в связи с повышением стоимости жизни. Такого требования Закон РФ от 12 февраля 1993 г. также не содержит, а устанавливает только основания для пересмотра размеров пенсий, к которым, в частности, относится увеличение денежного довольствия военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудников уголовно-исполнительной системы, состоящих на службе.

Минимальная сумма пенсии с доплатой составляет 45 процентов среднемесячного денежного содержания (денежного вознаграждения) федерального государственного служащего, что не соответствует размерам, содержащимся в пенсионном законодательстве (55% — ст.16 Закона РФ “О государственных пенсиях в РФ”, 50% — ст.14 Закона РФ от 12 февраля 1993 г.).

Субъекты РФ пошли по такому же пути — установление доплат к пенсиям, назначенным в соответствии с действующим пенсионным законодательством22 , нередко копируя положения упомянутого указа.

Обязательное государственное социальное страхование государственного служащего на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы также не может считаться гарантией: оно распространяется на государственных служащих без каких — либо особенностей, так же как и на обычных граждан.

 
 

Таким образом, можно сделать вывод, что социальные льготы и гарантии, установленные Федеральным законом “Об основах государственной службы в РФ”, совершенно не исполняются в отношении гражданских государственных служащих, многие из них носят, фактически, декларативный характер, не могут быть реализованы без принятия дополнительных нормативных правовых актов. Реализация некоторых гарантий в отношении военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов ставит в неравное положение федеральных служащих. Очевидны и проблемы с регулированием прав государственных служащих. Так, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации. Права государственных служащих субъектов России регулируются нормативными правовыми актами субъектов, что часто приводит к тому, что перечень и уровень социальных гарантий и льгот государственным служащим существенно отличаются в разных субъектах РФ, а в некоторых вообще не устанавливаются. Представляется, что минимальный перечень и уровень гарантий и льгот государственным служащим, который должен компенсировать налагаемые на них в связи с прохождением государственной службы ограничения, должен содержаться в федеральном законе и действовать во всех субъектах России.

 

1 Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, её органы и служащие. — Екатеринбург, 1998. — С. 64, 67.

2 Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. — М.: Издательство БЕК, 1996. — С. 228.

3 Собрание законодательства РФ. —1995. — № 31. — Ст. 2990 (с изм. и доп.).

4 Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. — М.: “Статут”, 1999. — С. 68.

5 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. — 1993. — № 52. — Ст. 5073 (с изм. и доп.). Утратил силу в соответствии с указом Президента РФ от 19 января 2000 г. // Собрание законодательства РФ. — 2000. — №4. — Ст. 369.

6 В литературе принято по правовому положению служащих выделять гражданскую и милитаризованную государственную службы, — См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. — М.: Издательство БЕК, 1993. — С. 121 и др.

7 См.: Трудовое право России: Учебник для вузов/ Под ред. Р.З. Лившица и Ю.П. Орловского. — М.: Издательская группа ИНФРА-М — НОРМА. — 1998. — С. 399; Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ. — Екатеринбург: УрАГС, 1998. — С. 171; ч. 7 ст. 17 Закона РФ “О милиции” // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. — 1991. — №16. — Ст. 503 (с изм. и доп.).

8 Собрание законодательства РФ. — 1996. — №30. — Ст. 3605 (с изм. и доп.).

9 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 1997. — №16.

10 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. — 1991. — №27. — Ст. 920 (с изм. и доп.).

11 Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. — 1999. — №7. — Ст. 473.

12 Отд. изд. — М., 1999.

13 Отд. изд. — Курган, 2000.

14 Отд. изд. — Пермь, 1999.

15 Собрание законодательства РФ. — 1998. — №13.— Ст. 1474 (с изм. и доп.).

16 Собрание законодательства РФ. — 1998. — №32. — Ст. 3900.

17 Собрание законодательства РФ. — 1995. — №17.— Ст. 1455 (с изм. и доп.).

18 См.: ст. 16 Закона РФ “О Государственной налоговой службе РФ” // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. — 1991. — №15. — Ст. 492 (с изм. и доп.).

19 Далее по тексту — Закон РФ от 12 февр. 1993 г.

20 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1993. — №9. — Ст. 328 (с изм. и доп.). Далее по тексту — Закон РФ от 12 февраля 1993 г. С принятием Закона РФ от 24 июня 1993 г. “О федеральных органах налоговой полиции” (ст. 17), Федерального закона от 17 ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О прокуратуре РФ” (ст. 44), Федерального закона от 21 июля 1997 г. “О службе в таможенных органах РФ” (ст. 52) на сотрудников органов налоговой полиции, прокуроров и следователей прокуратуры, научных и педагогических работников, имеющих классные чины, сотрудников таможенных органов и членов их семей распространены условия, нормы и порядок пенсионного обеспечения, предусмотренные для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов семей.

21 Собрание законодательства РФ. — 1995. — №34. — Ст. 3442; 1999. — №25. — Ст. 3089; 2000. — №51. — Ст. 4984.

22 См.: ст. 34 Закона Свердловской области от 18 октября 1995 г. “О государственной службе Свердловской области” (с изм. и доп.) // Областная газета. — 1995. — 27 октября.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика