Компетенция Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере социального обеспечения

Назаров Е.Г.

Начиная с 90-х годов, российские реформаторы, не обладая ни продуманной стратегией формирования системы социального обеспечения, ни временем для ее разработки, спешно были вынуждены искать и находить те или иные формы социального обеспечения населения, которые закреплялись в законодательстве. Социальное законодательство увеличилось в объеме, но не изменилось качественно, хотя именно в нем должны быть отражены современные представления общества о социальной защите граждан, а также продуманная стратегия ее формирования.

 Е.Г. Назаров
 

Отношения в сфере социальной защиты населения в Российской Федерации имеют большую социальную значимость, что существенно повышает уровень актуальности рассматриваемых проблем компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения. На самом деле проблема не так проста, как видится на первый взгляд. Почему? В жизни российского общества сейчас происходит кардинальная смена парадигмы общественного развития. Нынешние экономические реформы потребовали пересмотра существующей системы социального обеспечения. Полным ходом идет коммерциализация многих социально значимых отраслей. Формирование рынка труда с одновременной дестабилизацией отношений между центром и субъектами РФ, появление относительно новых для нашего общества социальных рисков обостряют кризисные явления системы социального обеспечения и требуют формирования новой модели взаимоотношений между государством и гражданами.

Наряду с этим, проблемы социального обеспечения претерпевают серьезное научное осмысление. Во-первых, с началом реформ подход к понятию «социальное обеспечение» кардинально изменился. Это обусловлено характером рыночных отношений, объективно диктующих те или иные способы финансирования социального обеспечения через различные организационно-правовые формы.

Во-вторых, начиная с 90-х годов, российские реформаторы, не обладая ни продуманной стратегией формирования системы социального обеспечения, ни временем для ее разработки, спешно были вынуждены искать и находить те или иные формы социального обеспечения населения, которые закреплялись в законодательстве. Социальное законодательство увеличилось в объеме, но не изменилось качественно, хотя именно в нем должны быть отражены современные представления общества о социальной защите граждан, а также продуманная стратегия ее формирования.

Таким образом, исследование теоретических проблем социального обеспечения населения целесообразно начать с анализа законодательства. Тем более что в условиях формирования новой модели общественного развития юридическая наука развивается на качественно новом уровне. Юридические исследования получили серьезную социологическую основу, признаются различные типы правопонимания, правоотношений.

Вышеперечисленные обстоятельства в значительной мере влияют на решение проблемы согласования двух уровней законодательства в сфере социального обеспечения Российской Федерации: федерального и регионального. Не секрет, что указанные уровни законодательства развиваются как бы параллельно, во многом дублируя друг друга и нередко входя в противоречие.

Практика показывает, что преувеличение саморегулирования общественных процессов в субъектах РФ часто ведет к правовой самодеятельности, не позволяющей оптимально распределить предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам социального обеспечения. Это нелегкая правовая ситуация, подчас грозящая опасным фактором — размыванием единого правового пространства страны. Поэтому очень важно в развитии правотворческих отношений Российской Федерации и ее субъектов найти золотую середину.

Конституция Российской Федерации содержит нормы о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и в вопросах регулирования социальной сферы. В большинстве случаев разграничение полномочий в сферах совместного ведения содержится в текущем федеральном законодательстве и договорах Федерации с ее субъектами. Кроме того, субъекты Российской Федерации обладают определенными полномочиями по непосредственному регулированию социальной сферы в рамках полномочий, предоставляемых статьей 73 Конституции Российской Федерации.

На первый взгляд, указание на то, что соответствующие вопросы находятся в непосредственном ведении Федерации, говорит о том, что субъекты Российской Федерации не должны и не могут оказывать никакого влияния на регулирование этих вопросов. Однако, несмотря на очевидный приоритет федерального центра в решении данных вопросов, субъекты Федерации играют здесь существенную роль.

В ст. 71 Конституции РФ содержится перечень предметов ведения Российской Федерации. К ним, в частности, относятся: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; международные договоры РФ; судоустройство; прокуратура; федеральная государственная служба. Из приведенного перечня следует, что федеральные органы государственной власти принимают федеральные законы по вопросам социального обеспечения и контролируют их соблюдение, формируют федеральные органы исполнительной власти по вопросам социального обеспечения, заключают международные договоры РФ о социальном обеспечении и др.

Ст. 72 Конституции РФ включает перечень вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. В этот перечень входят: обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; выполнение международных договоров РФ.

Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, согласно части 3 ст. 11 и части 2 ст. 76 Конституции РФ, производится следующими основными путями: а) Конституцией РФ; б) Федеративным договором; в) с помощью принятия федеральных законов; г) путем заключения договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. 1

Примером законодательного разграничения полномочий между РФ и ее субъектами могут служить Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (ст. 4 и ст. 5)1 , Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (ст. 20 и ст. 21)2 , Федеральный закон от 12 января 1995 г. (в редакции от 04.05.2000 г.) «О ветеранах»3 .

При заключении договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ необходимо иметь в виду, что регулирование конституционных прав и свобод человека и гражданина является исключительной компетенцией Российской Федерации и не может быть передано в совместное ведение или в ведение субъекта РФ. На это обратила внимание Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в решении от 22 апреля 1998 г.

 
 

Логическим продолжением ст. 72 является 76-я статья Конституции РФ. Последняя содержит классификацию нормативных правовых актов, которые принимаются по предметам ведения Федерации, по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также по вопросам, которые отнесены к ведению субъектов РФ. В ч. 1 указанной статьи закреплены положения, согласно которым по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Это означает, что подобные нормативные правовые акты не могут корректироваться субъектами Федерации, они имеют безусловный приоритет над любыми актами субъектов РФ. Ч. 2 ст. 76 Конституции РФ устанавливает правила нормативного регулирования по предметам совместного ведения России и ее субъектов. В этой сфере издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Из содержания ч. 2 ст. 76 Конституции РФ можно сделать вывод о том, что субъект РФ вправе издавать нормативные правовые акты только при наличии соответствующего федерального закона4, что не соответствует действительности. Правильнее было бы сформулировать это положение так: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Российская Федерация издает федеральные законы, а субъекты Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, которые должны соответствовать федеральным законам».

 
 

Некоторую ясность в этот вопрос внес Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».5 Согласно ст. 12 указанного Закона, по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Противоречивый характер законотворчества центра и субъектов РФ находит отражение в нормативно-правовых актах, касающихся деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере.

Ст. 132 Конституции РФ в общих чертах определяет полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а также с осуществлением государственного контроля за реализацией переданных полномочий.

В ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6 из сферы социального обеспечения к числу вопросов местного значения отнесена лишь социальная поддержка. Иными словами, пенсионное обеспечение, обеспечение пособиями, социальное обслуживание, предоставление льгот, а также социальная помощь не входят в предметы ведения органов местного самоуправления. Поэтому неправомерным является как понуждение их к осуществлению пенсионного обеспечения7 , так и возложение на них обязанностей по выплате ежемесячного пособия на детей без соответствующего финансового обеспечения.8

Отдельные полномочия в сфере социального обеспечения возложены на органы местного самоуправления некоторыми федеральными законами. Так, федеральные законы от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения» и от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» предусматривают возможность создания муниципальной системы социальных служб в виде муниципальных предприятий и учреждений социального обслуживания, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

Весьма распространенным в настоящее время является возложение на органы местного самоуправления обязанностей по финансированию и предоставлению льгот ветеранам. При этом не принимается во внимание, что Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах» предусматривает финансирование мер социальной защиты ветеранов лишь за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (ст. 10). Органы же местного самоуправления осуществляют финансирование и предоставление дополнительно установленных ими мер социальной защиты ветеранов.

Весьма актуальным является вопрос о разграничении понятий «социальная помощь» и «социальная поддержка». Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи»9, государственная социальная помощь — это предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров. В ст. 3 упомянутого Федерального закона уточняется, что социальная помощь предоставляется семьям и отдельным гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума в соответствующем субъекте РФ.

Обязанности по предоставлению государственной социальной помощи возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Об этом свидетельствуют положения ст. 2 Федерального закона от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», а также статей 8 и 11 Федерального закона «О государственной социальной помощи». И хотя в ст. 5 последнего в качестве источника финансирования социальной помощи указаны местные бюджеты, ст. 12 содержит положение о том, что органы местного самоуправления осуществляют оказание государственной социальной помощи лишь в пределах передаваемых им органами государственной власти в этих целях полномочий вместе с материальными и финансовыми ресурсами.

Что касается социальной поддержки, то ее следует понимать как осуществление мер по предоставлению помощи лицам (семьям), имеющим доход не ниже прожиточного минимума, но нуждающимся в дополнительной помощи в связи с трудной жизненной ситуацией. Как отмечалось выше, социальная поддержка входит в предмет ведения местного самоуправления.

Понятие правового государства, в соответствии с Основным законом, включает в себя положение, согласно которому муниципальные образования должны действовать в соответствии с нормами права и законом. Муниципальные образования являются носителями властных полномочий, поэтому должны действовать в рамках закона. Тем самым государство стремится к определенному единообразию осуществления самоуправляющимися территориальными общностями полномочий в области местного самоуправления, например, в вопросах предоставления социальной помощи.

Что касается «собственных полномочий», государство может лишь контролировать, соблюдается ли закон в муниципальном образовании (правовой надзор); оно не должно вмешиваться в то, как будут осуществляться те или иные полномочия, т.е. определять, насколько целесообразно осуществлять данное полномочие тем или иным образом.

Государство, однако, принимает решение о том, может ли осуществление данного полномочия вообще быть отнесено к области самоуправления. Вместе с тем муниципальное образование имеет право осуществлять в рамках самоуправления определенный перечень «неотъемлемых полномочий» социальной сферы, что должно гарантировать соблюдение самой сути права на самоуправление. Поэтому из гарантии права муниципального образования на самоуправление следует, что для обеспечения социальной поддержки1 необходима самостоятельность в решении финансовых вопросов, а также при издании правовых норм.

Федерализм как принцип государственного устройства, в силу своего внутреннего содержания, предполагает не только деление властных полномочий между Центром и субъектами Российской Федерации, но и деление ответственности за положение дел в регионе и в стране в целом. Эта ответственность должна находить отражение в нормативных правовых актах. Нет однозначного ответа, что относится к ведению субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании социальной сферы, т.к. практически вся эта сфера находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, субъекты Российской Федерации относят непосредственно на себя решение определенного круга социальных проблем, которые не включены в предметы совместного ведения, и тем самым обладают некоторой компетенцией. Объем этой компетенции регулируется в общих чертах в договорах между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении полномочий и предметов ведения, а также непосредственно в законодательстве субъекта Федерации. Из вышеизложенного следует, что общая характеристика проблем компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения носит противоречивый характер, имеет ряд объективных и субъективных источников.

Важным, пожалуй, одним из главных факторов противоречивости в законодательной деятельности в сфере социального обеспечения является противоречие между потребностями практики и теоретическим уровнем разработки проблем. Также к ним можно отнести отсутствие законодательной базы, гуманизирующей рыночные отношения в Российской Федерации. Требуют новых подходов социально-трудовые отношения.

Важнейшим условием эффективной работы в решении проблем компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения является приведение в соответствие законов субъектов Федерации с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Пути разрешения противоречий могут основываться на том, что в одном государстве не может быть нескольких правовых систем. Задача состоит в том, чтобы добиться сочетания правовой нормы, установленной в законе, и права как продукта потребностей, интересов общества и личности.

 

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. — 1998. — №12.

2 СЗ РФ. 11.12.95. — № 50. — ст.4872 //Российская газета от 19.12.95. — № 243.

3 Российская газета. — № 1-3 от 05.01.2000.

4 См.: Скобелкин В.Н. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов /Правовая реформа в России: проблемы теории и практики. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. — Екатеринбург, 1996. — С. 149.

5 СЗ РФ. — 1999. — №26. — Ст. 3176.

6 СЗ РФ. — 1995. — Ст.3506; 1996. — №17. — Ст.1917.

7 Подобной позиции придерживается Ю.В. Воронин. См.: Воронин Ю.В. Разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления// Пенсия. — 1997. — №5 (8). — С. 4.

8 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решением от 26 февраля 1998 г. признала противоречащим действующему законодательству Закон Архангельской области о бюджете в части передачи в местные бюджеты расходов по выплате ежемесячных пособий на детей без возмещения муниципальным образованиям дополнительных расходов// Бюллетень Верховного Суда РФ. — 1998. — № 7.

9 СЗ РФ. — 19.07.99 г. — № 29. — Ст.3699 //Российская газета. — № 142 от 23.07.99 г.

  • Федерация


Яндекс.Метрика