Проблемы совершенствования российской государственной службы

Шайхатдинов В.Ш.

Пожалуй, самым главным из актов, которые предстоит принять законодательным органам Российской Федерации в ближайшем будущем, должен стать Федеральный закон «О федеральной государственной службе». Сейчас сложилась ситуация, когда все субъекты Федерации приняли свои законы о государственной службе, а федеральная государственная служба соответствующего закона не имеет. Федеральный Закон от 31 июля 1995г. является лишь основами государственной службы и во многом носит рамочный характер. Положение же о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г., в 2000 году было отменено. И вся федеральная государственная служба сейчас держится на «указном» праве. Проект Федерального закона «О федеральной государственной службе» подготовлен в июле 2000 года Уральской академией государственной службы и в настоящее время этот закон находится на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации.

 В.Ш. Шайхатдинов
 

За истекшие девять лет государственная служба Российской Федерации сделала большой шаг вперед. Учреждены и функционируют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, другие государственные органы. В государственный аппарат пришли сотни тысяч новых работников, многие из которых получили управленческое образование или прошли повышение квалификации в Российской академии государственной службы и ее региональных академиях. Исполнилось семь лет со дня принятия Конституции Российской Федерации, на основе которой построены действующие органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления.

Прошло пять лет со дня принятия федерального Закона от 31.07.95 г. № 119 «Об основах государственной службы Российской Федерации»1 . Закон закрепил такие категории и понятия, как «государственная служба», «государственная должность», «государственный служащий», «Реестр государственных должностей» и др. Произведено подразделение государственных должностей на категории «А», «Б» и «В», а также классификация государственных должностей государственной службы на группы. В общем виде закреплены квалификационные требования к государственным служащим. Установлены квалификационные разряды государственных служащих. Определены права государственных служащих, их обязанности, ограничения, связанные со службой, гарантии для государственных служащих. Установлены условия и порядок поступления на государственную службу, прохождения службы и ее прекращения. В развитие федерального Закона от 31 июля 1995 г. изданы ряд Указов Президента, Постановлений Правительства Российской Федерации.

Государственные служащие реально получают довольно неплохое денежное содержание, им предоставляются продолжительные отпуска, многие из них обеспечены жилой площадью, медицинским обслуживанием и санаторно-курортным лечением, при выходе на пенсию им выплачивается солидная доплата к пенсии. Иными словами, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. активно работает, а российская государственная служба укрепляется.

Значительный массив нормативных правовых актов по вопросам государственной службы принят за эти годы в субъектах Российской Федерации. Практически в каждом субъекте федерации есть свой закон о государственной службе. Во многих субъектах Российской Федерации приняты законы о денежном содержании, стаже государственной службы, аттестации, квалификационных разрядах, доплатах к пенсиям и др. Ряд вопросов государственной службы регулируются актами глав исполнительной власти субъектов Федерации.

Одним словом, накоплено немало положительного.

В то же время нельзя не сказать и о тех проблемах, которые стоят перед Российской государственной службой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Из-за того, что эти проблемы годами не решаются, существенно тормозится развитие государственной службы, а следовательно, развитие государства в целом и проводимых им социально-экономических реформ. Эти проблемы носят как нормативный, так и организационный характер. Они связаны с несовершенством действующего законодательства, с ошибками в его применении либо просто с неисполнением его, с отсутствием ряда необходимых федеральных законов и других нормативных правовых актов. При этом одни недостатки влекут за собой другие, те, в свою очередь, еще ошибки по принципу «снежного кома».

 
 

Остановлюсь на некоторых из них.

1. Согласно п.3 ст.1 Федерального закона от 31 июля 1995 г., Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Однако, Указом Президента Российской Федерации от 11.01.1995 г. «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих»2 субъектам Российской Федерации рекомендовано утвердить реестры государственных должностей государственных служащих субъектов Федерации. В результате субъекты Российской Федерации допустили ряд нарушений. Так, согласно Реестру государственных должностей Пермской области, утвержденному постановлением Губернатора от 17.05.96 (в ред. от 25.01.00), должности заместителей Губернатора отнесены к должностям категории «Б». Иными словами, их полномочия ограничены сроком полномочий губернатора. В действительности же должности заместителей губернатора предназначены не для обеспечения деятельности губернатора, как это можно отнести к должностям советника губернатора и руководителя пресс-службы, а для исполнения и обеспечения полномочий администрации области, а следовательно, могут быть отнесены лишь к государственным должностям категории «В», т.е. к тем служащим, которые проходят службу на основании трудового договора, заключенного на неопределенный срок.

Странным образом поступили с заместителями губернатора Тюменской области. С одной стороны, в Реестре государственных должностей Тюменской области должности заместителей губернатора правильно отнесены к должностям категории «В». Однако, в Законе «О государственной службе в Тюменской области» (ст.36.3) указано, что после избрания губернатора области слагают свои полномочия как его заместители, так и советники, помощники, консультанты. Таким образом, фактически должности заместителей губернатора неосновательно отнесены к должностям категории «Б».

Подобные нарушения имеют место и в ряде других субъектов Российской Федерации.

Причины:

а) положение в Указе Президента Российской Федерации от 11.01.1995, которое противоречит ст.1 (3) Федерального Закона от 31 июля 1995 г;

б) отсутствие единого Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации;

в) отсутствие федерального закона о статусе лиц, замещающих государственные должности категории «А».

Следует срочно разработать и утвердить Указом Президента Российской Федерации Реестр государственных должностей Российской Федерации и Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации как его часть и отменить положения Указа от 11.01.95 о Реестрах субъектов Российской Федерации.

2. Ст.6 п.2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. предусмотрено подразделение государственных должностей государственной службы по специализациям. Специализации устанавливаются в зависимости от функциональных обязанностей государственных должностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов. Специализации должны предусматривать наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности одной специализации соответствующего профессионального образования.

Согласно ст.1 Федерального закона от 31 июля 1995г. (п.3) к Реестру государственных должностей государственной службы Российской Федерации должен прилагаться перечень специализаций государственных должностей и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности. Ни перечня специализаций, ни квалификационных требований до настоящего времени нет. По этой причине нет и востребованности специалистов с управленческим образованием, нет государственного заказа на их подготовку, нет и государственного распределения выпускников академий государственной службы. Наконец, не наблюдается и прямой связи между образованием служащего и его служебной карьерой.

И еще одна проблема. В ст.6 Федерального Закона от 31 июля 1995 г. неоднократно указывается, что государственный служащий должен иметь либо высшее образование по специализации (которой нет!), либо образование, считающееся равноценным. Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы. Согласно ст.26 этого же Федерального закона, таким органом значится Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Однако упомянутого Совета просто нет. И некому признать образование равноценным, да и решить целый ряд организационных вопросов, о которых уже говорилось выше и будет сказано еще.

Таким образом, ст.6 Федерального Закона от 31 июля 1995 г. фактически в полной мере не действует, что крайне отрицательно влияет на комплектование кадрового состава государственной службы, тормозит повышение профессионализма служащих. Нельзя не сказать и об отрицательном влиянии такого положения на подготовку и переподготовку специалистов в академиях государственной службы.

 
 

Что же надо сделать по этой позиции?

Во-первых, разработать перечень специализаций государственных должностей государственной службы.

Во-вторых, разработать квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности. Ведь сейчас такие квалификационные требования, включающие и требования к образованию, установлены фактически для всех должностей рабочих и специалистов различных отраслей народного хозяйства. А для государственных служащих их нет.

В-третьих, Президент Российской Федерации может поручить Минтруда Российской Федерации и Министерству образования Российской Федерации принять совместное решение о признании образования равноценным высшему профессиональному образованию по специализации государственных должностей государственной службы, а также образования, равноценного высшему профессиональному образованию по специальности «Государственное и муниципальное управление».

В-четвертых, необходимо внести в п.9 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 09.03.1996 г.3, дополнение, согласно которому при оценке служебной деятельности государственного служащего должно учитываться наличие у него управленческого или равноценного ему образования. Соответствующие изменения следует внести и в акты субъектов Российской Федерации об аттестации государственных служащих.

В-пятых, ввести государственное распределение выпускников академий государственной службы.

В-шестых, следует усилить правовую подготовку специалистов по специальности 06.10 «Государственное и муниципальное управление». В этом отношении новый образовательный стандарт оказался еще хуже, чем предыдущий. По существу, он содержит лишь одну юридическую дисциплину, которой в природе нет и никогда не было, — «Правоведение». Другое дело, что в нашей Академии и других региональных академиях государственной службы фактически есть около десяти юридических дисциплин. Но они в любое время могут быть сняты, т.к. формально стандартом не предусмотрены, а лишь рекомендованы. Отсюда реальная ценность выпускников снижается, т.к. они в значительной мере готовы к научной или преподавательской работе, а не к практической деятельности. Ведь для работы в органах государственной власти специалист должен обладать серьезными знаниями в основных отраслях права, в том числе в таких, как экологическое, земельное, гражданско-процессуальное, финансовое, которые действующим стандартом не предусмотрены и не рекомендованы. Не мешало бы также изучать такие дисциплины, как «Основы уголовного права и процесса», «Правоохранительные органы», «Прокурорский надзор».

 
 

3. Есть настоятельная потребность в создании федерального органа по вопросам государственной службы с соответствующими территориальными органами в федеральных округах. Многие недостатки и нарушения в системе государственной службы стали возможными лишь потому, что в Российской Федерации отсутствует федеральный орган по вопросам государственной службы такого типа, как Министерство государственной службы Франции или МВД Германии. Имеющиеся сейчас соответствующие подразделения в Администрации Президента, Аппарате Правительства Российской Федерации, Министерстве труда и социального развития не в состоянии отслеживать процессы, происходящие в системе государственной службы, и оперативно принимать соответствующие меры. Кроме того, они не влияют на развитие государственной службы в субъектах Российской Федерации. Таким органом могло бы быть Управление государственной службы Администрации Президента Российской Федерации.

4. Развитие государственной службы в целом в Российской Федерации и в субъектах Федерации серьезно тормозится из-за отсутствия федеральных законов, конкретизирующих отдельные положения головного закона в системе законодательства о государственной службе — Федерального Закона от 31 июля 1995г. К их числу относятся федеральные законы «О денежном содержании государственных служащих», «О конкурсе на замещение вакантных должностей», «Об аттестации государственных служащих», «О подготовке, переподготовке и повышении квалификации госслужащих», «О порядке проведения квалификационных экзаменов, присвоении квалификационных разрядов», «Об отпусках», «О пенсионном обеспечении госслужащих и членов их семей» и т.д. Принятие всех этих федеральных законов предусмотрено Федеральным законом от 31 июля 1995 г. Однако, за прошедшие пять с лишним лет ни один из них принят не был.

Но, пожалуй, самым главным из всех перечисленных актов должен быть Федеральный закон «О федеральной государственной службе». Сейчас сложилась ситуация, когда все субъекты Федерации приняли свои законы о государственной службе, а федеральная государственная служба соответствующего закона не имеет. Федеральный Закон от 31 июля 1995 г. является лишь основами государственной службы и во многом носит рамочный характер. Положение же о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г.4 , в прошлом году было отменено. И вся федеральная государственная служба сейчас держится на «указном» праве.

Проект Федерального закона «О федеральной государственной службе» Уральской академией государственной службы подготовлен в июле 2000 г. и находится на рассмотрении в Государственной Думе. Проект состоит из тринадцати глав, включающих 117 статей. В проекте мы попытались решить ряд вопросов, о которых шла речь: об органе управления государственной службой, о соотношении государственных должностей федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальных должностей, а также о соотношении квалификационных разрядов федеральных государственных служащих, государственных служащих, субъектов Федерации и муниципальных служащих. Определены полномочия Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в сфере организации федеральной государственной службы, вопросы служебного времени и времени отдыха федеральных государственных служащих, денежного содержания, гарантий и компенсаций, вопросы профессионального обучения государственных служащих, служебной дисциплины, социальной защиты государственных служащих, рассмотрения споров, связанных с федеральной государственной службой и др.

Принятие этих федеральных законов позволит вплотную приблизиться к принятию Кодекса государственной службы. Однако я, в отличие от некоторых других специалистов, считаю, что последнее произойдет не так скоро. Сначала надо принять основные законы о государственной службе плюс Федеральный закон «О федеральной государственной службе». Тем временем будет принят Трудовой Кодекс, а законы о государственной службе апробированы на практике. Кроме того, действующий Федеральный закон от 31 июля 1995 г. имеет целый ряд недостатков. Поэтому, на мой взгляд, требуется тщательная юридическая экспертиза этого закона, а затем внесение в него изменений и дополнений, а может быть, и его новая редакция.

 

1 СЗ Российской Федерации. — 1995. — № 31. — Ст.2990 (с изм. и доп.).

2 СЗ Российской Федерации. — 1995. — № 3. — Ст. 173.

3 СЗ Российской Федерации. — 1996. — №11. — Ст. 1036.

4 Собр. актов… — 1993. — № 52. — Ст. 5073.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика