К вопросу о правотворчестве в России: законода-тельная техника

Семенов И.А.

 И.А. Семенов
 

Законодательная техника — это система исторически сложившихся, основанных на достижениях теории права и проверенных практикой нормотворчества правил, приемов и средств, применяемых государственными органами в процессе построения кодексов, отдельных законов, статей и их элементов, в целях дальнейшего совершенствования их формы. Вырабатывая современное определение законодательной техники нужно постоянно помнить, что ее основным назначением является решение проблем соотношения содержания и формы права. Цель ее заключается в придании законам такой формы, которая бы полностью соответствовала их содержанию и отвечала требованиям доступности, простоты и наглядности.

Правотворчество – основное, начальное звено механизма правового регулирования. Государство, создавая норму права, включает в действие весь сложный комплекс правоприменительных и правоохранительных средств и воздействует таким путем на поведение лиц, коллективов и, в конечном счете, на развитие общества. От правотворческого процесса, особенно на стадии выявления потребностей в правовом регулировании, определении его характера и содержания в значительной мере зависит “качество” правовой нормы, ее обоснованность, соответствие основным социальным целям, степень ее воздействия на поведение субъектов правового регулирования и эффективность1.

Одной из задач правовой науки в деле помощи законодателю является разработка теории правотворчества. Если осуществление правовых норм, достижение указанных в них целей — это одна из важнейших сторон жизни права, то правотворчество, установление правовых норм посредством издания нормативно-правовых актов — другая, не менее важная сторона, необходимо предшествующая первой.

Важной чертой современного этапа общественного развития России является то, что при всей сложности и противоречивости происходящих в ней процессов именно в новых условиях возникла возможность формирования надлежащей правовой основы стабильного регулирования общественных отношений. И это не парадокс, а закономерность социального развития, ибо право по своей сути выступает неотъемлемым свойством и способом существования индивида и общества. Оно всегда, так или иначе, реагирует на любые социальные изменения, вводит их в разумно управляемое русло и, прежде всего, через закон2.

С принятием нового Основного Закона меняется и нормотворческая ситуация в стране. Значительно увеличивается количество законодательных актов, расширяются сфера их действия и круг участников законотворческого процесса. В соответствии со статьями 5 и 104 Конституции Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют свое законодательство, им принадлежит конституционное право законодательной инициативы. Отсюда исключительно высокий интерес политических организаций и населения в целом к вопросам разработки и принятия новых законов. Отсюда и повышенные требования к закону, которые необходимо учитывать в процессе законотворчества.

Правотворчество — это особая официальная организационно оформленная форма или вид деятельности государства, состоящая в установлении, а также изменении и отмене правовых норм3.

Непосредственное содержание правовых норм прямо или косвенно преломляет в себе потребности и интересы совокупного субъекта правотворчества, его стремление достичь конкретных целей, последствий; оно отражает его понимание общественных и природных закономерностей, тенденций, оценку опыта прошлого, настоящего и представления о будущем4.

Определяющим фактором правотворчества является цель, которая, будучи непосредственным, социальным мотивом, источником всякого действия, направляет деятельность граждан, государственных органов и общественных организаций по созданию правовых актов, регулирующих поведение членов общества таким образом, чтобы наиболее эффективным путем достичь соответствующей цели.

Цель правотворчества — суть идеальное воплощение в сознании членов общества объективно возможных, необходимых правовых предписаний, регулирующих поведение членов общества5.

Объективный характер цели правотворчества определяется воздействием объективной действительности, условий материальной жизни общества и общественной практики, а результат правотворчества, не будучи арифметической суммой индивидуальных волевых актов, закрепляется в праве и не зависит от сознания и воли каждого отдельного индивида. Право, созданное в результате правотворчества, — это воля не отдельных индивидов, а общая сложная воля всего народа, и это право не может быть изменено по желанию или воле отдельных индивидов.

В процессе правотворчества члены общества, выдвигая определенные цели для более совершенного и всестороннего удовлетворения своих потребностей и интересов, должны выявлять и выявляют в действительности отдельные черты, стороны, факты, явления, действующие и возникающие в соответствии с этими потребностями и интересами, и закрепляют в правовых нормах необходимые правила поведения, подчиняя тем самым свои действия достижению поставленных целей и преобразованию действительности.

Но выяснение объективности и субъективности цели правотворчества еще недостаточно для более глубокого проникновения в его сущность. Для достижения цели необходимы определенные действия, благодаря чему ликвидируется противоречие между целями человека, общества и существующей действительностью, в противном случае цель превратится в мечту.

Цель, будучи отправным началом и ближайшей побудительной силой деятельности всякого субъекта, предопределяет в то же время методы, способы, средства, этапы и темпы ее достижения.

Задача подлинно научного правотворчества при выработке цели состоит в том, чтобы, основываясь на объективных законах и потребностях развития общества, максимально точно и полно учесть необходимые возможности, правильно определить и выбрать пути, средства, этапы и способы осуществления поставленной цели6.

Однако сознательное, преднамеренное создание определенных условий и возможностей движения вперед вовсе не означает, что люди могут создать какие угодно условия, вызывать к жизни и превращать в действительность любые возможности.

Внутренняя форма правотворчества — это система связи, порядок строения, структура, соответствующим образом организованная, содержание процесса правотворчества.

Процесс создания закона от момента возникновения намерения, от его разработки до объективизации в виде имеющего полную юридическую силу конкретного нормативного акта, как показывают мировой опыт осуществления государственной власти и анализ действующего российского законодательства, состоит из ряда этапов.

Первый этап — выявление и осознание законодателем, субъектами права законодательной инициативы, общественностью индивидуальных и коллективных потребностей, интересов, связанных с необходимостью совершенствования “старого” или принятия нового закона. Здесь создается база фактических данных о состоянии дел в соответствующей области общественной жизни, выявляется и накапливается как положительный, так и отрицательный опыт, осуществляется критический анализ собранной информации.

Второй этап — создание исходной теоретической основы концепции будущего закона. Оно предполагает конструирование множества вариантов и предложений, которые в совокупности обрисуют идеальный объект будущего законодательного регулирования.

На третьем этапе осуществляется выбор или разработка новых социальных, экономических и политических теорий, на основе которых предполагается развивать ту или иную сферу (группу) общественных отношений. Деятельность субъектов нормотворческого процесса строится по правилам формальной и диалектической логики и протекает на уровне идеологии, когда соответствующие концепции и теории генерируются или регенерируются на базе аксиом, принятых в качестве исходных посылок.

Четвертый этап — этап правового оформления концепции, конструирования формы и содержания проекта закона. Именно на данном этапе происходит воплощение взятых на вооружение теорий и концепций в конкретных нормах закона.

Содержание законотворческой деятельности на этом этапе заключается в том, чтобы адекватно замыслу юридически грамотно сформулировать понимание соответствующих институтов и закрепить его в форме конкретных правовых норм.

В то же время на этапе законодательного воплощения в жизнь концептуальных замыслов важно добиться высокого качества не только содержания соответствующих институтов, но и их формы, смоделировать целесообразную структуру будущего закона (внутреннюю логику юридического акта в целом, соотношение составных его элементов, структуру разделов, глав, статей и абзацев).

Исключительно актуален при современном состоянии теории и практики законодательной деятельности вопрос о выборе юридической формы будущих нормативных актов, на который до недавних дней не обращали должного внимания.

Совершенство формы законов обусловлено уровнем развития техники законодательства. Как отмечал Д.М. Гродзинский: “Чем закон технически лучше изложен, тем меньше вызовет он осложнений при его применении и, следовательно, тем меньше сил и энергии будет затрачено на различного рода толкования, разъяснения и указания, вызванные неясностью, неточностью, неполнотой и иными дефектами закона”7.

Именно законодательная техника может помочь придать законам такую форму, которая бы точно отражала содержание, какое вложено в него законодателем.

Законодательная техника — это совокупность правил (приемов, способов), определяющих, каким образом строить структуру права при правовом регламентировании общественных отношений.

В России вопросами совершенствования законодательства стали заниматься во второй половине XIX в. О повышенном внимании ученых и практиков к форме законов того времени говорит дискуссия, развернувшаяся в юридической литературе по поводу проекта Уложения о наказаниях уголовных 1885 г. Так, в одном из отзывов на проект писалось, что: “Ближайшее знакомство с проектом убеждает в том, что предлагаемое проектом упрощение законодательства, путем сокращения до минимума числа определений о похищении имущества, достигается за счет полноты, ясности и определенности закона. Для будущей судебной практики проект открывает перспективу целого ряда затруднений, так как текст закона слишком краток для того, чтобы ответить на все запросы права и действия жизни”8.

Наибольший интерес русских юристов к проблемам законодательной техники проявился в период с 1900 по 1917 г., т.е. в период, когда в России назревала буржуазная революция. В это время исследованиями техники законодательства занимались такие русские ученые, как Н.С.Таганцев, Ф.П. Буткевич, М.А. Унковский, П.И. Люблинский9.

Одновременно с трудами русских издавались и работы европейских ученых, таких как И. Бентам и Р. Иеринг10.

П.И. Люблинский в своем известном пособии “Техника, толкование и казуистика уголовного кодекса” писал, что, являясь изменчивым творением рук человека, юридический закон находит свою силу сам в себе и только в этой своей форме он является действующей, создающей порядок волей. Поэтому слово законодателя является делом, которое в совершенстве удается только человеку богоодаренному, который может создать интуитивно священный правопорядок, состоящий в живом соответствии с душой народа и реальными силами. Далее он отмечал, что искусству развивать мысль законодателя и извлекать из нее нужное содержание учит нас юридическое толкование. Но оно мыслимо только при знакомстве с теми техническими приемами, которыми пользовался законодатель, при построении своих норм. Именно поэтому П.И. Люблинский считал, что юридической герменевтике должно предшествовать изучение законодательной техники11.

Иной точки зрения на проблемы законодательной техники придерживался другой известный русский ученый-юрист М.А.Унковский. В одном из своих научных трудов он писал, что, несомненно, опытность в законодательной технике, извлекаемая путем долголетнего сидения на процессе разработки законопроектов, далеко выше тех познаний в этой отрасли, которыми располагают лица, недавно вступившие на поприще законодательной деятельности, каковыми в большинстве случаев являются выборные члены законодательных палат, но что такую опытность нельзя назвать достаточной, показывает уже то обстоятельство, что и те законодательные акты, которые в разных государствах выходили из-под пера законодателей до введения выборной системы в законодательные учреждения, тоже неизменно по выходе их в свет вызывали тьму недоумений, требовавших всякого рода дополнений и разъяснений, как аутентических, так административных и судебных.

Как же после этого сравнить такую, если можно так выразиться, первобытного типа опытность с тем знанием, которое возникло бы из систематического ознакомления с целой массой вызванных жизнью правовых вопросов, взятых из разных областей права, разных стран и разных эпох, и если это ознакомление происходит не попутно с делом разработки разных частных законопроектов, а преследует специальную задачу выяснения общего характера законодательно-технических недостатков законодательства, обычно являющихся причинами возникновения того или иного рода недоумений, и изобретения наивыгоднейших для целых систем законов приемов изложения их так, чтобы весь комплекс законодательных норм каждой данной страны был выражен в наиболее краткой и ясной форме? Опытность первого рода есть не более, как некоторая “натасканность” в деле законодательной техники и притом, как уже объяснено, весьма недостаточная, судя по ее результатам, тогда как знание, которое получилось бы путем вышеуказанной систематической и специальной работы, содержало бы в себе все те полезные для изложения законодательства в ясной и кратчайшей форме руководственные выводы, какие вообще представляется возможным извлечь12.

Вырабатывая современное определение законодательной техники нужно постоянно помнить, что ее основным назначением является решение проблем соотношения содержания и формы права. Цель ее заключается в придании законам такой формы, которая бы полностью соответствовала их содержанию и отвечала требованиям доступности, простоты и наглядности.

Законодательная техника — это система исторически сложившихся, основанных на достижениях теории права и проверенных практикой нормотворчества правил, приемов и средств, применяемых государственными органами в процессе построения кодексов, отдельных законов, статей и их элементов, в целях дальнейшего совершенствования их формы.

Пятый этап – легитимация закона, то есть придание его проекту посредством определенных юридических процедур обязательной юридической силы. Заключительный этап законотворческого процесса и в то же время первый этап реализации права – введение закона в действие – обеспечивает непрерывность и динамизм правового регулирования.

 
 

Изложенное понимание этапов и стадий законотворческого процесса фиксирует внимание лишь на самых основных чертах той сложной и весьма тонкой работы, какую представляет собой деятельность по созданию законов. В связи с увеличением количества действующих источников права, общим ростом правовой культуры в современном мире наблюдается тенденция повышать степень урегулированности правотворческого процесса, стремление к упорядочению содержания и формы нормативно-правовых актов и установлению их более четкого соотношения между собой13.

По мнению ряда российских ученых, предлагаемый вариант теории законотворчества следовало бы закрепить в специальных нормативных актах.

В настоящее время некоторые положения теории законотворчества нашли свое законодательное закрепление в Регламенте Государственной Думы РФ. Однако в нем регламентируются в основном процессуальные моменты прохождения закона в недрах высшего законодательного органа России. Вопросы же законодательной техники в Регламенте не рассматриваются.

В этой связи заслуживают внимания усилия отдельных субъектов нормотворческой деятельности по наведению порядка и должного соблюдения правил в сфере законодательной деятельности.

В частности, серьезным шагом в этом направлении стали:

1.Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 года № 2147 “О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации”;

2.Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 “Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации” (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.12.97 № 1538, от 06.11.98 № 1304, от 11.02.99 № 154);

3.Приказ Министерства юстиции РФ от 17 апреля 1998 г. № 42 “Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации”;

4.Письмо Министерства социальной защиты населения РФ от 9 июня 1995 г. № 2117/1-34 “Методические рекомендации о порядке подготовки и оформления приказов, указаний в министерствах социальной защиты населения республик в составе Российской Федерации, комитетах, департаментах, главных управлениях, управлениях и отделах социальной защиты населения органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, учреждениях и организациях, подведомственных министерству”;

5.Закон Свердловской области от 10 марта 1999 года № 4-ОЗ “О правовых актах в Свердловской области”.

Думается, что процесс нормотворчества, столь характерный для переживаемого Россией времени реформирования, приведет к развитию научных методов законодательной техники, ее совершенствованию, что положительно скажется на всей правовой культуре общества.

 

1 См.: Научные основы советского правотворчества. — М.: Наука, 1981. С. 7.

2 Перевалов В. Д., Югов А. А. Проблемы теории и практики законотворческого процесса в Российской Федерации.

3 Правотворчество в СССР / Под ред. Мицкевича. — М.: Юр. лит, 1974. С. 25.

4 Бережков А. Г. Теоретические проблемы правоприменения и формирования содержания права // Вести Московского университета. Сер. 11. Право. 1999. № 4. С. 6.

5 Абдулаев Н. Д. Диалектика правотворчества. — Баку, 1972. С. 16.

6 См.: Абдулаев Н. Д. Указ. соч. С. 19.

7 Гродзинский М. М. Законодательная техника и уголовный кодекс / Вестн. Сов. юстиции, 1928. № 19. С. 558.

8 Свод замечаний на проект Особенной части уголовного уложения, выработанный редакционной комиссией (Замечания на главы проекта о повреждении и похищении имущества). — СПб., 1890. Т. 4. С. 357.

9 См.: Таганцев Н. С. Русское уголовное право. — СПб., 1902. Т. 1; Буткевич Ф. П. Гражданское уложение. Система и план кодификации законов. — Варшава, 1905; Унковский М. А. О неясности законодательства, как общественном бедствии, и о ближайших путях к ее устранению. — СПб. 1913, Люблинский П. П. Техника, толкование и казуистика уголовного закона. // Записки юрид. фак. Петроградского университета. — П., 1917. Вып. V; Башмаков А. Законодательная техника и народное право // Журнал Мин. юстиции. 1904. № 1.

10 См.: Бентам И. Тактика законодательных собраний. — СПб., 1907; Иеринг Р. Юридическая техника. — СПб., 1906.

11 Люблинский П. И. Указ. соч. С. 2.

12 Унковский М.А. О неясности законодательства, как общественном бедствии, и о ближайших путях к ее устранению. — СПб., 1913. С. 14.

13 Казьмин И. Ф. Научная концепция акта о правотворческой деятельности. Проблемы совершенствования советского законодательства. — М.: ВНИИСЗ. Тр. 32-33. 1986. С. 16.

  • Управление


Яндекс.Метрика