Роскадры: Опыт создания федерального ведомства по делам госслужбы

Беков Х.А.

 Х.А. Беков
 

Нынешней осенью исполняется десять лет со дня основания Роскадров – федерального органа, задуманного с целью организовать работу по формированию государственной службы России: ее нормативно-правовой базы, учета, оценки и обучения кадров. Просуществовали Роскадры неполных два с половиной года. С 1994 года другие государственные структуры продолжили начатое ими дело. Однако проблема эффективности государственной службы и сейчас, в 2001 году, остается, на наш взгляд, для руководства России одной из наиболее актуальных и острых.

Вступление

И раньше, в условиях СССР, госаппарат России был недоразвит и неэффективен, но в сочетании с союзными партийно-государственными структурами это было не очень заметно. Драматические перемены осени 1991 года наглядно показали всю его слабость. Стоило только рухнуть господству коммунистической партии, как сразу же обнаружилось — вся система государственной власти в России не содержит какого-то достаточно твердого стержня, фундамента, каким в развитых странах выступает государственная служба.

Государственная служба — это особый социальный институт, устанавливающий и регулирующий отношения государства со своими чиновниками, людьми, профессией которых является выполнение управленческих или других функций по поручению и от имени государства. Государственная служба — это одновременно и система работы по выполнению отдельных функций государства, и персонал, способный качественно выполнять эти правила. Мировой опыт показывает, что именно хорошо отлаженная государственная служба — основная гарантия устойчивости и главное условие эффективности аппарата государственного управления. А численность этого аппарата в России немалая. Для справки: численность аппарата федеральных органов власти и управления в 1992 году составляла 830 тыс. человек, из них в органах представительной власти — 2 тыс., в органах судебной власти – 70 тыс. человек. В столице было сосредоточено более 30 тыс. человек федеральных государственных служащих.

В результате отстранения КПСС от «руководства» государством (знаменитая поправка к Конституции СССР: отмена Статьи 6) в начале 90-х годов в работе с кадрами государственного аппарата образовался вакуум. Отлаженная инфраструктура организационно-кадровой работы, созданная партийными органами за семь десятилетий, исчезла, вследствие чего и формирование корпуса государственных служащих приобрело стихийный и случайный характер. Оценив эту ситуацию, летом 1990 года инициативная группа из Всесоюзного института повышения квалификации Минэнерго СССР – ВИПКэнерго (ныне ИПК госслужбы) обратилась к руководству страны с предложением о создании в РСФСР специального государственного органа по вопросам государственной службы.

Он должен был решать следующие задачи:

1.Обеспечение разработки и реализации федеральной политики в области реформирования государственной службы Российской Федерации (в том числе создания её нормативно-правовой базы).

2.Организация работы по повышению эффективности системы государственной службы (в том числе разработка схем государственного управления, анализ эффективности форм и методов работы государственного аппарата, методическая помощь органам государственного управления).

3.Обеспечение разработки и реализации государственной кадровой политики в органах исполнительной власти, в федеральных учреждениях и предприятиях, в том числе: организация работы с резервом, создание федерального банка кадровой информации, подбор, оценка, обучение кадров, борьба с коррупцией в государственном аппарате по всей вертикали управления на федеральном, региональном и местном уровнях).

4.Оперативное информирование госслужащих о задачах политических и экономических реформ в России, особенностях работы в новых условиях, обеспечение их осознанного включения в процесс реформирования государства и общества.

5.Организация работы с населением для разъяснения роли и места государственной службы в становлении новой российской государственности, в повышении эффективности деятельности государственных органов.

Мы были убеждены, что вся деятельность, связанная с регулированием основ государственной службы, и федеральная кадровая политика должны находиться в ведении Президента РСФСР. Президент РСФСР, возглавивший после Пятого съезда народных депутатов РСФСР Правительство РСФСР, согласился с этим предложением и постановлением Правительства РСФСР от 23 ноября 1991 г. № 16 был образован Департамент государственной службы РСФСР. Однако при подготовке Указа Президента РСФСР о структуре органов исполнительной власти от 28 ноября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» по неизвестным причинам название «Департамент государственной службы» было заменено на «Главное управление по подготовке кадров для государственной службы», формально сводившее функции Главка лишь к организации обучения. Это серьезно осложнило реализацию первоначальных целей и задач. Тем не менее, инициаторы, понимая, что рано или поздно эта ошибка будет исправлена и несмотря на сильное сопротивление как со стороны Верховного Совета (В.Шорин), так и со стороны представителей федеральной исполнительной власти (В.Кинелев и др.), при согласовании Положения о Роскадрах сумели сохранить в нем многие из задач, присущих именно тому федеральному органу, который планировалось создать. В конечном счете, частично урезанное Положение было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1992 года №145 «Вопросы Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации» и с начала декабря 1992 г. было открыто финансирование, позволившее начать практическую работу.

Поскольку ранее в российском правительстве аналогичного органа не существовало, предстояло создавать аппарат нового федерального ведомства «с нуля», без опытных кадров, без справочно-информационного и нормативно-правового хозяйства, без помещений. Кроме того, еще предстояло юридически ликвидировать всю сеть бывших высших учебных заведений ЦК КПСС и создать на ее основе систему принципиально новых учебных заведений по подготовке государственных служащих с учетом мирового опыта и стандартов. Здесь также не было полной уверенности в успехе, поскольку нужно было преодолеть ожесточенное сопротивление нашим действиям со стороны местных элит, прямо или косвенно связанных с центральными органами СССР.

Как нам представляется, эти задачи в основном удалось решить: был создан высокопрофессиональный коллектив Роскадров, который заложил основу для всей нормотворческой работы по созданию государственной службы России и системы подготовки ее кадров. Роскадры проработали значительный срок — с декабря 1991 года по январь-апрель 1994 года. Что же потом? В начале 1994 года без какого-либо обоснования Роскадры были исключены из структуры Правительства РФ, с большим трудом их функции были перераспределены между Управлением федеральной государственной службы Президента (УФГС) и Российской академией управления (с 1995 года Российская академия государственной службы при Президенте РФ — РАГС).

Поскольку опыт создания федерального ведомства по делам госслужбы может и сегодня представлять практический интерес, я по просьбе ряда бывших сотрудников Роскадров и ректоров учебных заведений РАГС подготовил книгу об истории создания этого ведомства. В ней три части. В первой главе описаны организационная работа по формированию правовой основы государственной службы в России и работа по организации международных контактов в 1991-1994 годах. Вторая глава посвящена вопросам кадрового обеспечения государственной службы: характеристике учебных заведений, системе подготовки кадров, мероприятиям научно-практического плана.

Подробнее обо всех обстоятельствах и хронологии создания и развития Роскадров с позиций автора, как одного из организаторов, рассказано в третьей главе. Приложение к книге включает нормативно-правовые акты, аналитические записки и переписку, упоминаемые в книге.

Редакция журнала «ЧиновникЪ» предложила познакомить своих читателей именно с третьей главой, поэтому о ней несколько подробнее. Возможно, читателю покажется, что она перегружена описанием различных событий, предшествовавших созданию Роскадров и не имеющих отношения к делу. Однако эти, на первый взгляд, незначительные события описаны столь подробно, чтобы читатель мог понять, почему я и мои коллеги в переломные 1990-1993 годы оказались у истоков Роскадров, почему не занялись бизнесом, не участвовали в приватизации или не ушли в профессиональную политику. Для нас оказалась более интересной деятельность, связанная именно с нашей профессией — изучением и совершенствованием человеческих ресурсов в сфере государственного управления.

По сути, это ответ на вопрос, почему довольно большой коллектив людей в течение трех лет с энтузиазмом работал над решением проблемы при отсутствии должного понимания этой проблемы и поддержки в высших эшелонах власти страны. Кроме того, я согласен с утверждением Антона Чехова «Говорят: в конце концов правда восторжествует, но это неправда». То есть сама по себе правда не всплывает. Чтобы восторжествовала правда, о ней не грех вспомнить хотя бы однажды в десять лет.

И еще об одном. О личностях Г. Бурбулиса и А. Руцкого написано много, в том числе и немало негативного. Я часто упоминаю их в третьей главе, так как мне пришлось некоторое время в 1991-1992 годах работать под их началом. Это было то время, когда первый из названных являлся Полномочным представителем Председателя ВС РСФСР, первым вице-премьером Правительства РФ и Государственным секретарем РФ, а второй — вице-президентом России. То есть, будучи заместителями Б. Ельцина, высшего должностного лица России, они занимали в то время самые высокие посты. Замечу, что черной краски в их газетных портретах того времени было значительно меньше, чем после 1992 года. И это было вполне справедливо. По сохранившимся у меня впечатлениям от того времени я могу сказать, что это были очень разные люди, даже, по-моему, они и друг с другом не ладили. Но одно ощущение у меня осталось неизменным: они являлись очень талантливыми людьми, оставившими заметный след в истории России.

ГЛАВА III. ХРОНОЛОГИЯ СОЗДАНИЯ РОСКАДРОВ

1987-1991 ГОДЫ. СОЗРЕВАНИЕ ИДЕИ КАДРОВОГО АГЕНТСТВА

В начале 80-х годов в отраслевом Институте повышения квалификации бывшего Минэнерго СССР — ВИПКэнерго (с 1992 года ИПКгосслужбы) сложилась сильная группа специалистов, интересовавшихся проблемами кадрового обеспечения или, как сейчас это принято называть, управления персоналом в ведущей отрасли страны — электроэнергетике. Во главе вертикали управления отраслью находились ЦК КПСС и Правительство СССР, так что объектом анализа были не только кадры Минэнерго СССР, но и работники перечисленных органов, которые по существу были государственными служащими.

Специалисты и преподаватели, работавшие в системе повышения квалификации страны, ясно понимали, что к 90-м годам был достигнут предел совершенствованию управления производством в условиях командной экономики, явственно обозначилась ее неэффективность. Особенно это стало ясно после попыток внедрения микрореформ: КСУКП — комплексной системы управления качеством, знаков качества, нормативно-чистой продукции и т.п. Затрачено было много усилий партийного и административного аппарата, труда миллионов руководителей и специалистов страны, а эффект оказался не лучше, чем от принятия «сухого закона» в 1985 году. В конце 80-х годов также предпринимались попытки реформировать систему дополнительного профессионального образования. В числе многих экспертов я почти два года участвовал в подготовке известного Постановления ЦК КПСС и СМ СССР от 06.02.88 г. № 166 «О перестройке системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов народного хозяйства». Уже через год после его выхода нам стало ясно, что оно не будет исполнено: у союзного правительства не было ни ресурсов, ни воли для его реализации.

Мы общались в то время с не худшими людьми в министерствах, в Совете Министров и ЦК КПСС. Из разговоров с ними все яснее становилось, что микроэкономика тесно связана с макроэкономикой, а та, в свою очередь, с политикой ЦК КПСС. Конечно, трудно было представить полную картину ужасающего развала всей политической и экономической системы в целом, но нам было очевидно, что кадровая политика имела серьезные изъяны. В те годы я не относился к продвинутым критикам, которые напрочь отрицали социализм как систему, органически исключающую возможность инкорпорирования в наше общество рыночной экономики. Все-таки западноевропейские социал-демократические политические системы выжили именно благодаря рыночной экономике. И до сих пор я уверен, что для осуществления оптимального перехода от командной экономики к рыночной системе необходимо сильное социальное государство, помимо прочего, сильное реформаторскими убеждениями своих государственных служащих.

 
 

Участвуя в кадровом обеспечении ряда микрореформ в отрасли, мы узнали, каких усилий это требует. Каждый раз перед началом очередных реформ и параллельно с их развертыванием необходимо было интенсивно обучать действующие кадры, готовить из них резерв или рекомендовать нанимать новых специалистов, склонных к реформаторской работе. В наших институтских аудиториях специалисты и руководители осваивали новые идеи и новые понятия: человеческий фактор, менеджмент, маркетинг, проходили необычную для того времени психологическую диагностику и видеотренинги. Нам, работавшим в электроэнергетике, особой отрасли с наиболее обобществленным в СССР производством, в которой были сосредоточены большие интеллектуальные силы руководителей и специалистов, эти выводы казались естественными.

К идее создания общегосударственной кадровой службы мы подошли вплотную в феврале 1987 года. Вдохновленные идеями перестройки мы всерьез решили проработать проблему кадров электроэнергетики. Только что прошел пленум ЦК КПСС по кадровым вопросам, и нам никто не мешал под лозунгом перестроечного подхода подойти к этой проблеме по-своему.

Совместно с группой сотрудников нашего факультета в Новосибирске во главе с В. Заргаровым мы пригласили ведущих руководителей и специалистов Минэнерго СССР, актив Москворецкого райкома КПСС и в течение недели вели мозговой штурм и деловую игру, посвященную улучшению кадрового обеспечения отрасли. Были найдены новые подходы, но они требовали кардинальной реорганизации кадровой работы в стране. В частности, мы выдвинули крамольную с точки зрения Устава КПСС идею обособления от ЦК КПСС и других партийных органов и обеспечения большой открытости в подготовке «государственных людей», к которым небезосновательно относили энергетиков и руководящих отраслевиков из Совета Министров СССР. Используя популярную в то время в партийных документах идею приоритетности «человеческого фактора», мы попытались разработать и предложить технологизацию процесса работы с этим фактором: ввести современное тестирование, специальную подготовку резерва на замещение важных должностей, деловые игры, тренинги и т.п. По итогам игры мы составили большую записку для Мин-энерго СССР с программой конкретных мероприятий. К сожалению, эта инициатива была заморожена уже в парткоме министерства.

 
 

Однако мы, организаторы этого проекта, к которым позже присоединились И. Корсунцев и К. Скобеев, не расстались с мыслями внедрить свои идеи. Неоднократно бывали в ЦК КПСС и Совете Министров СССР, в горкоме и райкоме пытались расширить круг своих сторонников. И они там, к счастью, оказались. Нам удалось, в порядке эксперимента, уговорить Москворецкий райком КПСС протестировать его руководящий аппарат в ходе трехдневной деловой игры. Помог случай. Дело в том, что в мае 1987 года Б.Н. Ельцин, бывший в то время первым секретарем Московского горкома КПСС, посетил Москворецкий райком КПСС и остался недоволен уровнем работы его аппарата. В связи с этим первый секретарь райкома быстро дал нам согласие организовать деловую игру-учебу аппарата с участием второго секретаря Ю.Борисова. Деловая игра прошла успешно. Удалось выполнить оценку профессионального уровня сотрудников, их личных качеств, предложить кадровые перестановки и планы повышения квалификации персонала. Насколько я знаю, это была первая подобного рода учеба аппарата райкома в СССР. И нужно сказать, что выявленные нами способные сотрудники после 1991 г. сделали неплохую карьеру в бизнесе и на государственной службе.

Учитывая роль, которую играла тогда партия в руководстве экономикой страны, в перестройке общественной жизни, я и сейчас убежден, что аналогичная активизация местных руководящих органов КПСС сыграла бы прогрессивную роль, если бы она проводилась в массовом масштабе. Но вряд ли это было возможным. Мы реально оценивали тогдашний средний уровень компетентности руководящих партийных аппаратчиков и понимали, что для большинства из них это было бы самоубийственным решением. Кроме того, сейчас есть основания предполагать, что государственно-коммунистическая элита СССР не пожелала всерьез перестраиваться в конце 80-х годов не только потому, что она оказалась некомпетентной и недальновидной, скорее определенная её часть руководствовалась перспективой поучаствовать в разделе материальных богатств страны. Поэтому «август 1991 года» явился неизбежным событием.

 
 

В 1987 г. коллектив Института готовился на собственном примере проверить действенность рыночных механизмов. В мае мы обратились в Минвуз СССР и Минэнерго СССР с просьбой разрешить провести эксперимент с переводом Института на полный хозяйственный расчет и самоокупаемость. Разрешения мы дожидались почти год, поскольку накануне оказались вовлеченными в скандал, получивший широкую огласку. Возник он в результате жалобы в ЦК КПСС группы преподавателей гражданской обороны Института — отставных военных. Жалоба появилась после решения Ученого совета института ликвидировать эту кафедру, ставшую оплотом большой группы консервативных отставных офицеров, близких к руководству системы гражданской обороны страны. Благодаря этому они навязывали не только нашему Институту, но и всем институтам страны (кафедра была базовой для всей системы дополнительного профессионального образования страны по дисциплине «Гражданская оборона») обязательную программу обучения, устаревшую по содержанию. Институты и слушатели были против нее.

Мы первыми в стране в начале 1987г. совершили микрореволюцию – без всякого согласования с соответствующими ведомствами (нам бы все равно не разрешили) приняли решение о сокращении этой программы и ее обновлении, то есть придали ей содержание, более близкое к насущным потребностям производства, а именно, защите от чрезвычайных ситуаций. Сейчас, когда вместо системы «гражданской обороны» страны в России существует МЧС, это кажется естественным. Но тогда, после жалобы в ЦК КПСС, мы выдержали сильнейшее давление руководства гражданской обороны страны, отдела административных органов ЦК КПСС (его возглавлял тогда А. Лукьянов) и консервативной части руководства Минэнерго СССР, которые и направили в институт комиссию по проверке нашей деятельности.

  
 

К счастью, были люди и структуры, которые поддерживали нас — зам. министра энергетики М. Борисов, ведущие сотрудники Минэнерго СССР А. Липатов, И. Муравьев, Б. Кузьмин, работники Минвуза СССР и коллеги — ректоры институтов. Кстати, тогда, в 1987 году, впервые, в связи с этим скандалом, о нашем Институте услышал Г. Бурбулис, бывший в то время проректором Свердловского института повышения квалификации Министерства цветной металлургии СССР. Это заочное знакомство облегчило быстрое установление наших деловых отношений в 1991 году, когда решался вопрос о создании Роскадров.

В июне 1987 года закончилась проверка Института в связи с этой жалобой смешанной комиссией ЦК и МГК КПСС и мы, наконец, получили разрешение на экономический эксперимент в институте, положительные результаты которого мы ощущаем до сих пор.

В феврале 1988 года по просьбе первого заместителя министра высшего образования РСФСР Е. Казанцева мы провели для молодых ректоров вузов России деловую игру-учебу «Ректор-95». Вновь отличился коллектив нашего факультета в Новосибирске, который стал главным организатором этой игры. Руководители Министерства лично участвовали в деловой игре, убедились в ее эффективности как для обучения, так и для поиска путей решения проблем высшего образования и выявления способных кадров с помощью современных психодиагностических методов. Министр высшего образования РСФСР наградил нашу группу Почетными грамотами.

Привлеченный в качестве эксперта ректор Таганрогского радиотехнического института Н. Малышев активно работал совместно с организаторами и хорошо себя проявил. У нас установились с ним неплохие отношения. Думаю, его активное участие в игре сыграло не последнюю роль в рекомендации Н.Малышева на министерский пост в Правительстве И.Силаева в 1990 году. Нам же это знакомство помогло в 1991 году, когда он одним из первых завизировал Указ Президента РФ о создании Роскадров.

С участием шести своих филиалов в марте 1988 г. мы провели организационно-деятельностную игру с целью разработки отраслевой системы непрерывного образования и подготовили Положение об отраслевой системе повышения квалификации Минэнерго СССР. В отрасли работало более полумиллиона руководителей и специалистов. Помимо филиалов Института в разных республиках СССР в системе обучения энергетиков действовали десятки учебных заведений, подчиненные Госкомвузу СССР и энергосистемам. Ежегодно только через наш Институт проходило около 20 тыс. обучающихся. Работа Института и этих учебных заведений имела важный государственный характер. Подготовленный документ предусматривал расчет потребности в обучении персонала отрасли и координацию деятельности учебных заведений. Это Положение было одобрено Министерством. Позже, когда в 1991 году мы анализировали проблему подготовки государственных служащих в России, полученный опыт пригодился, и мы довольно быстро обосновали систему их подготовки в рамках Роскадров.

В апреле 1988 года мы получили, наконец, разрешение на хозрасчет и все руководители Института, его филиалов, заведующие кафедрами и экономисты собрались в Конаково для участия в организационно-деятельностной игре, посвященной подготовке коллектива к переходу на хозрасчет. Игра прошла успешно. Теоретические познания закрепили, разработали соответствующую программу перехода на хозрасчет, методику работы Института в условиях хозрасчета опубликовали в специальной брошюре. О первом в стране опыте перехода учебного заведения на хозрасчет доложили в мае на совещании ректоров в Минвузе СССР. Кстати, большая часть участников совещания не верила, что в ближайшие три года такой переход окажется настоятельной необходимостью, мы же тогда были уверены в этом. И поэтому наш институт стал одним из немногих, кто относительно безболезненно пережил тяжелые 1990-1992 годы, когда бюджетные деньги перестали поступать, а рынок образовательных услуг ещё не сложился.

В мае 1988 г., в ходе выборов делегатов на XIX партконференцию КПСС, мы впервые столкнулись с жестким сопротивлением некоторых аппаратчиков из Москворецкого райкома партии попыткам наших коммунистов, поверившим в демократические лозунги, выдвинуть своего кандидата. С этого времени мы оказались вовлеченными в противостояние консервативных (тогда левых) сил и демократических (правых) сил на уровне низовых и районной парторганизаций. Тогда же впервые узнали, что наиболее продвинутые члены партии всерьез обсуждают возможность эволюционного раздела КПСС на две-три партии, реально отражающие различные интересы общества. Итоги партконференции вызвали разочарование. Мы по-прежнему верили М.Горбачеву и А. Яковлеву, но видели, что не все им удается. В газетах нередко появлялись сообщения о борьбе, ведущейся в ЦК КПСС и обкомах партии. Возможно, М. Горбачеву действительно сильно мешали собственные партаппаратчики, а может быть он сам действовал неадекватно, мы этого не знали — до нынешней открытости выражения мнений и информации в СМИ тогда было, конечно, далеко.

Тем временем мы активно изучали недавно принятые новые экономические постановления Правительства СССР и на практике осваивали рыночную стихию. Создали с участием Института два кооператива, которые позволили улучшить материально-техническое обеспечение и издательское дело. Создали также совместное советско-австрийское предприятие для оснащения учебного процесса вычислительной техникой и совместное советско-финское предприятие для строительства нового здания Института. Последнее предприятие оказалось не столь успешным, правда, по объективным причинам. Мы планировали построить новое здание в 1993 году, но уже с 1990 года зарубежные инвестиции оказались практически невозможными из-за отсутствия гарантий Правительства и политической и правовой нестабильности в стране, мы сразу же почувствовали это, так как подобного рода совместное предприятие в Москве было первым.

Ноябрь 1988 года. На всесоюзном совещании ректоров институтов повышения квалификации меня избрали делегатом на I Всесоюзный съезд работников образования, который состоялся в декабре 1988 г. По общему признанию, съезд прошел в демократическом духе, он стал как бы репетицией будущих съездов народных депутатов СССР, которые в те годы приковывали внимание граждан получше любого телесериала. Самые яркие ораторы этого съезда позже стали народными депутатами СССР, активно проявили себя в общественной жизни. Для вузовской интеллигенции это событие, безусловно, стало сильнейшим катализатором развития реформаторской идеологии, ускорившим движение общества к демократическим преобразованиям.

В марте 1989 года прошли первые выборы ректора ВИПКэнерго. Несмотря на прохладное отношение ко мне руководства Минэнерго СССР, которое выступило против моей кандидатуры, ректором я был избран единогласно. Надо отдать должное бывшему в то время заместителем министра В. Смирнову: он, признав свое поражение, приехал поздравить меня с официальным назначением и с подготовкой приказа министра долго не тянул. На коллектив Института это произвело благоприятное впечатление. Сотрудничество Института с Минэнерго СССР в части обучения его сотрудников новым подходам к экономическому реформированию в отрасли после этого стало более плодотворным. Мы продолжали расширяться, были созданы и начали работать новые филиалы в Набережных Челнах, Братске, Энергодаре (Украина).

В апреле 1989 года сотрудники Новосибирского факультета Института совместно с И. Муравьевым из Минэнерго СССР организовали выборы генерального директора «КамГЭСЭнергостроя». Подготовленный нами кандидат В.Ельцов победил со счетом 555:1. Позже он стал депутатом ВС РСФСР и, наряду с несколькими другими депутатами, вплоть до осени 1993 года обеспечивал нам доступ к свежей политической информации и помогал наблюдать изнутри, что и как «варится» на политической кухне российского законодательного органа.

В рамках деловых поездок по линии нашего совместного советско-финского предприятия в июне 1989 года я побывал в поисках инвесторов для строительства нового здания института в Финляндии, а чуть позже в Германии, Франции, Австрии, Великобритании, США и попутно знакомился с работой учебных заведений последипломного образования. Конечно, прежде всего отметил наше отставание в области технического обеспечения учебного процесса, но что касалось остального — содержания и методики обучения, оценки (диагностики) личных качеств слушателей и применения активных методов обучения, — наши преподаватели были, на мой взгляд, даже квалифицированнее. О чем я с удовлетворением и доложил коллективу института.

Это знакомство с международным опытом оказалось очень полезным – оно придало нам дополнительную уверенность в своих силах, когда позже, в 1991-1993 годах, со знанием дела, а не абстрактно, стали подходить к подготовке проектов международного сотрудничества Роскадров.

В сентябре 1989 г. мы организовали в Ленинграде международную конференцию и семинар в режиме проблемной деловой игры, где выработали ряд серьезных рекомендаций по перестройке системы повышения квалификации в стране, вплоть до выведения ее из подчинения ЦК КПСС и министерствам, что считалось по тем временам еще весьма крамольным. Как оказалось позже, мы составили довольно верный прогноз развития системы дополнительного профессионального образования страны. Тогда же была выдвинута идея создания Ассоциации последипломного образования. В 1990 г. эта ассоциация была создана, сейчас она называется Межгосударственной ассоциацией последипломного образования (МАПДО) и довольно успешно работает. В работе конференции приняли участие ведущие специалисты Минвуза СССР и Минэнерго СССР. В ходе подготовки и проведения этой конференции окончательно сложилась группа сотрудников ВИПКэнерго, которая впоследствии стала организационным и творческим ядром Роскадров.

В марте 1990 года на партсобрании Института было поддержано мнение о необходимости разделения КПСС на основе двух платформ – официальной платформы ЦК КПСС и «Демократической платформы ЦК КПСС». Одними из первых в районе мы записались в регистрационный список демплатформы, который полуподпольно формировался в Москве. Примерно в это же время, в апреле 1990 года, совместно с В. Заргаровым мы начали прощупывать возможность создания «концерна» или «агентства по кадровым делам» в комиссии по экономической реформе (Л. Абалкин) при Совете Министров СССР.

Созданный при институте в 1988 году научно-производственный кооператив «Ресурс» издал ряд книг, которые мы широко распространяли в Правительстве РСФСР и Верховном Совете РСФСР. Названия говорят сами за себя: «Парламентская практика в зарубежных странах», 1989 г., «Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах», 1990 г., «Обеспечение безопасности при организации местного самоуправления за рубежом», 1991 г., «Финансово-экономическая деятельность и налоговая практика органов местного самоуправления за рубежом», 1991 г.

Политическая активность Института не осталась незамеченной. По доносу анонима в мае 1990 г. у нас началась ревизия и проверка под видом аттестации Института одновременно двумя — горкомовской и министерской комиссиями. Обе комиссии постигло разочарование: когда итоги их работы обсуждались на парткоме Минэнерго СССР, то после острой дискуссии большинством голосов нашу активную позицию в «перестройке» партком оправдал и признал, что у нас отсутствуют какие-либо хозяйственные нарушения.

Судя по публикациям в СМИ того времени, аппаратчики обкомов и горкомов КПСС частенько тормозили перестроечный процесс, подавляя инициативу чересчур прытких реформаторов на низовом уровне. Мы на себе чувствовали это «торможение». Сейчас мы знаем точнее, что происходило тогда в окружении М.Горбачева. И, учитывая собственное признание М. Горбачева о неограниченных полномочиях генсека КПСС, не сравнимых с нынешними возможностями Президента РФ, я убежден, что М. Горбачев вполне был в состоянии организовать (или спровоцировать) разделение партии на 2-3 части и тем самым лишить власти консервативных партаппаратчиков и открыть стране путь либерального реформирования. Это был бы оптимальный вариант развития политической системы страны. Возможно, он склонялся к этому варианту, но опоздал. А может быть сомневался в способности удерживать ситуацию в руках в условиях многопартийности. Два других возможных варианта мы знаем: неуправляемый развал страны, случившийся в 1991 году, опасность которого М. Горбачев, конечно, предвидел, и жестко управляемый компартией «китайский вариант». Судьба уготовила Союзу ССР самый худший вариант. Думается, что промедление с реформой партии было самой крупной ошибкой М. Горбачева, решающим образом повлиявшей на характер постсоветского развития бывших союзных республик.

12 июня 1991 г. прошли выборы первого Президента России, этот день теперь является Днем независимости России. Запомнился торжественный акт инаугурации в Кремле — было ощущение полного единства всех демократических реформаторских лидеров России.

20 июля 1991 года вышел Указ Президента РСФСР о прекращении деятельности оргструктур политических партий в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР — это был второй, почти смертельный удар по КПСС, после отмены статьи 6 Конституции СССР.

Весной 1991 года я сблизился с людьми, двигавшими идею создания социал-демократической партии европейского типа на основе либерального демократического крыла КПСС. В апреле-мае эта идея была обкатана среди десятка заинтересованных лиц в Москворецкой парторганизации, с депутатами Верховного Совета РФ, с людьми из окружения Президента РФ. Группа активистов, в число которых входили В.Липицкий, Г.Водолазов, И.Пантин, В.Капустин, П.Федосов и другие, начала готовить учредительные и программные документы. Я отвечал за план организационных мероприятий и юридическую проработку вопроса раздела собственности КПСС в случае выделения из нее новой партии. Кстати, дал согласие взяться за юридическую проработку профессор Академии МВД, будущий председатель Конституционного суда России В. Зорькин. Сложилось и название новой партии – Демократическая партия коммунистов России (ДПКР). Уговорили первого секретаря Москворецкого райкома Ю. Борисова открыто поддержать новую партию, что имело сильный пропагандистский эффект.

 
 

Нас часто спрашивали после августа 1991 года, когда вдруг все стали радикальными антикоммунистами, почему мы решили создавать партию в рамках КПСС, а не с нуля. Отвечали так. Во-первых, в число 18 миллионов членов КПСС входили практически все политически самостоятельные и активные граждане СССР, за исключением небольшого числа диссидентов и исключенных из КПСС, а также добровольно вышедших из КПСС. То есть в рядах КПСС еще оставались сотни тысяч либерально настроенных и политически активных граждан, которые хотели бы отделиться от остальной части КПСС, но не знали как это осуществить, по сути ждали какого-то импульса. Во-вторых, стечение юридических обстоятельств внутри КПСС и политическая обстановка в стране весной 1991 года позволяли это сделать довольно изящно и практически безболезненно, так как ДПКР порывала бы только с недавно созданной РКП, возглавляемой непопулярным И. Полозковым, формально оставаясь в КПСС. В-третьих, партия, отколовшаяся от РКП, имела бы право требовать от имени вошедших в нее членов КПСС раздела собственности КПСС. В случае успеха это позволило бы новой партии сразу же начать практическую работу, так как вопросы недвижимости, оргтехники, связи и т.п. иным путем в то время невозможно было решить – богатые спонсоры еще не народились.

29 марта 1991 года на III внеочередном Съезде народных депутатов РСФСР с яркой речью выступил член ЦК РКП А.Руцкой. Он заявил о выходе из фракции «Коммунисты России» и создании новой фракции «Коммунисты за демократию». Я был в это время в зале заседаний и могу подтвердить, что эффект от выступления А. Руцкого был очень сильным. Раскол голосов коммунистов на съезде спас Б. Ельцина от отставки. Кстати, вероятно, после этого выступления Б.Ельцин оставил свой выбор на А. Руцком в качестве кандидата в вице-премьеры на выборах, назначенных на 12 июня 1991 года. С нашими колебаниями в вопросе о создании новой партии России было покончено. В. Липицкий, возглавлявший команду идеологов будущей партии, и депутаты В. Иконников, И. Виноградова убедили А. Руцкого, который явно мог стать лидером, возглавить процесс создания новой партии. Вскоре после этого мы получили согласие на участие в оргкомитете хорошо нам известного первого секретаря Москворецкого РК КПСС Ю. Борисова. В начале июня 1991 года я, как руководитель оргштаба, представил А.Руцкому на утверждение план мероприятий на июль-август 1991 года. Внеся некоторые корректировки, он тут же утвердил план (этот экземпляр вместе с другими документами новой партии, которые находились в нашей штабной комнате в Белом доме, 19 августа, когда опасность репрессий со стороны ГКЧП казалась вполне вероятной, я спрятал у друзей).

 
 

Был создан учредительный оргкомитет ДПКР. Мне поручили возглавить организационный штаб. Работа велась в трех местах – в Белом доме, здании Верховного Совета РСФСР, где нам была выделена одна комната, в здании Москворецкого РК КПСС и в ВИПКэнерго. Договорились с несколькими центральными газетами и разместили в них бланки заявлений о приеме в ДПКР. Ко дню проведения учредительной конференции 2 августа 1991 г. по почте поступило несколько тысяч заполненных заявлений. От большинства областей РСФСР были направлены делегаты в количестве, достаточном для обеспечения легитимности решений конференции. В качестве гостей присутствовали Г. Арбатов, Г. Попов, С. Шаталин, Э. Шеварднадзе, А. Яковлев. Сильное впечатление произвело блестящее выступление А. Яковлева.

Конференция завершилась успешно. Для регистрации партии и подготовки первого съезда ДПКР был избран Оргкомитет ДПКР во главе с А. Руцким. Творческую группу Оргкомитета составили В.Липицкий, Г.Водолазов, П.Федосов, Капустин, И.Пантин. Вошел в Оргкомитет и я в качестве ответственного за организационную работу. Работу секретариата конференции, в основном, обеспечивали сотрудники ВИПКэнерго. Они же помогли быстро обработать материалы конференции, и уже через 2-3 дня мы представили документы в Минюст СССР для регистрации новой партии.

Позже я узнал, что А. Руцкой и, вероятно, Н. Столяров или В. Липицкий согласовывали вопрос о создании ДПКР с М. Горбачевым. Не знаю, было ли получено это согласие, но 5 августа 1991 г. Горбачев уехал в отпуск в Крым, а 6 августа в «Правде» было опубликовано заявление секретариата ЦК КПСС об исключении из КПСС А.Руцкого и В. Липицкого за антипартийные действия. А. Руцкой отреагировал быстро, но, к сожалению, не очень результативно. Он провел не очень удачную персональную пресс-конференцию, в то время как ее следовало бы провести от имени всего руководства новой партии. Из-за этого мы упустили возможность использовать событие, как хороший информационный повод в пропагандистских целях да и для политической защиты самого А. Руцкого.

 
 

Тогда решили организовать другую громкую пиаровскую акцию – массовый выход из КПСС. Мы с В. Иконниковым начали зондаж позиции созданного незадолго до этого Движения демократических реформ (ДДР), в руководство которого входили А. Вольский, Э. Шеварднадзе, А. Руцкой, а мы работали в исполкоме ДДР. Совместная политическая акция ДПКР и ДДР была бы достаточно эффективной.

В разгар этой деятельности наступило 19 августа 1991 года.

О перевороте мне сказал по телефону в восьмом часу утра один из активистов ДПКР А. Селюков. Начали обзванивать товарищей по Оргкомитету ДПКР. Через несколько часов большинство членов Оргкомитета собралось в нашем штабе в Белом доме. А. Руцкой был в это время на совещании у Президента РФ. Мы обсудили ситуацию. Решили спрятать партийные бумаги, включавшие списки членов новой партии (в тот же день я вывез их в гараж одного из своих знакомых). Составили список активистов ДПКР, на кого можно было положиться в новой ситуации, и начали обзванивать их в Москве и других городах России. Решили регулярно собирать информацию в Белом доме, с мест, обобщать ее и распространять вновь для передачи в местные газеты и на местные радиостанции. Из Белого дома я звонил товарищам в 2-3 московские квартиры, а оттуда информация уходила в другие города.

На следующий день 20 августа у стен Белого дома с утра собрался митинг. Народ простоял весь день и остался на ночь на площади и в сквере. Прямо в толпе собралось несколько членов Оргкомитета ДПКР, они подготовили решение о выходе ДПКР из КПСС. Я отредактировал текст заявления и в полдень отправил его в эфир через корреспондента Радио «Свобода».

Ночь с 20 августа на 21 августа была очень тревожной. Я регулярно обходил штабы Руцкого, Бурбулиса, зал заседаний ВС РСФСР, где круглосуточно кипела жизнь, и каждые полчаса передавал полученную информацию коллегам в Москве. Глубокой ночью в приемной Руцкого я наблюдал сцену со спящим «охранником» и известным музыкантом М.Ростроповичем с автоматом в руках. Охранником был молодой парнишка, помощник Руцкого. Кто-то сфотографировал их, и фотография через несколько дней обошла весь мир.

Информация о возможных атаках Белого дома поступала каждые два часа. Наиболее тревожное состояние было в третьем часу ночи. Около шести утра напряжение спало, стало ясно, что атаки не будет. Поспал около полутора часов на стульях. Когда выходил из Белого дома, там уже была толпа иностранных журналистов. Народ все прибывал на площадь перед Белым домом. Казалось, что редкие машины и пешеходы в почти безлюдной столице все двигались в сторону этой площади.

В последующие дни интенсивно работал в Оргкомитете ДПКР по подготовке I съезда партии, намеченного на октябрь 1991 г., и в исполкоме движения демократических реформ. Уже в первые часы 21 августа стало ясно, что КПСС умерла, а еще через несколько дней стало ясно, что близится и распад Советского Союза.

После отмены шестой статьи Конституции СССР о руководящей роли КПСС не только ослабли связи, десятилетиями цементировавшие союзную государственность, но и некоторые государственные функции, полностью исполнявшиеся партией, целиком выпали из обоймы. В частности, то, что нам было ближе всего — кадровая политика и государственная служба остались «бесхозными». Между тем все политически активные силы в стране (СССР) действовали с учетом резко возросшего авторитета Российской Федерации. Существовавшая система законодательной и исполнительной власти РСФСР явно не соответствовала ее новой роли. Известно, что эти органы власти в России до 1991 года были менее развиты по сравнению с другими советскими республиками.

В эти дни я узнал, что аппарат Г. Бурбулиса готовит предложения по составу нового правительства РСФСР. В них предусматривалась кардинальная реформа правительства в связи с началом экономических преобразований в России. Но вопросы государственной службы и кадровой работы, по нашей информации, не были в ней учтены. В то же время в союзном правительстве весной 1991 г. такая структура во главе с А. Волгиным была создана, но так и не успела начать работу.

Поскольку параллельно с политической работой ещё с лета 1990 года мы активно осаждали руководство РСФСР предложениями о создании кадрового агентства госслужбы, мы отслеживали события в этой области. В последний раз в мае-июне 1991 года мы с К. Скобеевым и В. Заргаровым подготовили несколько новых записок руководству РСФСР на эту тему. Мы предлагали создать Российское кадровое агентство (или Государственное агентство кадровых программ), административно-кадровое управление и службу региональной кадровой политики в составе Администрации Президента РСФСР. Но твердой поддержки тогда не получили, поскольку во время до избрания Президентом 12 июня 1991 года Б.Н. Ельцину было, естественно, не до того.

С учетом этой паузы в июне-августе я отложил в сторону все дела и посвятил весь свой отпуск партийному строительству. Но уже 25 августа, узнав новость про реформу правительства, мы подготовили проект Указа Президента РСФСР о создании кадрового агентства и передали его в аппарат Г. Бурбулиса. В. Иконников и В. Махарадзе, с чьим мнением считался Г. Бурбулис, одобрили проект, а секретариат и помощники Г. Бурбулиса (С.Поляков, В. Корешков, А. Кричевский) помогли отработать документ и взялись доложить вопрос начальству и организовать встречу с ним.

 
 

Организовать эту встречу оказалось делом чрезвычайно сложным. Работа в аппарате Г. Бурбулиса кипела в августовские дни после путча с раннего утра до часу ночи. Мне часто приходилось задерживаться там допоздна, чтобы в приемной встретиться с уходящими и будущими руководителями министерств и ведомств для согласования текста и получения визы на проект Указа Президента РФ. У Г. Бурбулиса шло обсуждение программы нового правительства РСФСР, его структуры, состава, кандидатов на должности руководителей министерств и ведомств. Собрать специальное совещание для обсуждения нашего Указа Г. Бурбулису не удавалось.

В начале сентября прошел чрезвычайный съезд ВС СССР, как его называли в печати — «переворот президентов союзных республик», ставший прелюдией к «Беловежской Пуще». Естественно, все руководство России было на съезде, и проект Указа о создании кадрового агент-ства в эти дни не тронулся с места. В течение сентября мы убедили министров Правительства И. Силаева, М. Малея и Н. Малышева завизировать проект Указа (с Н. Малышевым договорились довольно быстро благодаря нашей недавней совместной работе в деловой игре «Ректор-95»). В конце сентября к нашей группе инициаторов присоединились два молодых доктора философии из региональных ВПШ* – В. Южаков и В. Лоскутов. Дело пошло веселее, т.к. они были лично знакомы с Г. Бурбулисом, с некоторыми его помощниками и людьми из его окружения, а я был поначалу, в общем-то, чужаком с идеей создания малопонятного кадрового агентства, которое по инерции воспринималась большинством, как идеологизированная структура. Поддержка здорово ускорила процесс. Вскоре состоялось совещание у Г. Бурбулиса, посвященное обсуждению проекта Указа и планов по его реализации.

В конце сентября 1991 года с А. Крашенинниковым, сотрудником ВИПКэнерго, который позже перешел в Роскадры, блестящим знатоком Франции, владевшим несколькими иностранными языками, мы побывали в Париже в командировке, запланированной еще летом того же года по линии ВИПКэнерго. Прошли встречи с руководством Соцпартии, в Фонде Жана Жореса, на чтениях Кондорсе – изучали как организована во Франции система повышения квалификации государственных служащих. Эти встречи заложили основу для подписания в 1992г. двустороннего российско-французского договора с Роскадрами.

В сентябре 1991 г. началась работа по формированию Правительства РФ. Президент сам собирался возглавить его. Г.Бурбулис должен был стать первым вице-премьером, а Е. Гайдар — вице-премьером по экономике. Это правительство позднее стали называть в СМИ «правительством Гайдара». В начале октября вновь встретился с Ю. Петровым, к тому времени официально назначенным главой Администрации Президента РСФСР. Ранее он согласовал создание Агентства, но теперь уже придерживался более радикального мнения создать сразу же Министерство государственной службы с подчинением его Президенту РСФСР. По существу это было бы верно, так как в ряде зарубежных стран такие министерства существовали. Но никто, кроме Ю.Петрова и Г. Бурбулиса, такую идею не поддержал. Даже и сегодня, через десять лет, у руководства страны нет однозначного понимания проблемы государственной службы, а тогда Г. Бурбулису, ставшему фактически премьером Правительства РСФСР, стоило определенных усилий убедить Е. Гайдара и его молодых коллег в необходимости создать поначалу хотя бы небольшое ведомство по вопросам госслужбы и в том, что это отнюдь не восстановление одной из цековских структур, как считали радикальные демократы.

В середине октября я организовал встречу Г. Бурбулиса с С. Шахраем, которому Б. Ельцин доверял правовую экспертизу своих решений. Последний обещал поддержать прохождение Указа.

В конце октября состоялся Съезд народных депутатов РСФСР. В Георгиевском зале я свел вместе Г. Бурбулиса и Ю.Петрова. После короткого обсуждения они пообещали в тот же вечер подписать Указ у Ельцина, если мы успеем сделать краткую справку — обоснование для Президента РФ. К. Скобеев немедленно занялся переработкой уже имевшихся к тому времени вариантов обоснований, а В. Заргаров, В. Корешков и С. Поляков обеспечивали организационную поддержку, поскольку в муравейнике, который напоминали в те дни помещения Кремлевского дворца и Белого дома, в одиночку невозможно было работать. В августе-сентябре 1991 года В. Заргаров и будущие сотрудники Роскадров — С. Модестов и Б. Моздухов интенсивно помогали Г. Бурбулису и В. Махарадзе подбирать кадры для назначения главами администраций субъектов Федерации и представителями Президента. За короткое время было назначено почти 180 человек.

В обещанный срок Указ не был подписан, так как Ю. Петров вдруг предложил разделить Указ на две части: судьбу региональных ВПШ он предлагал решить отдельным Указом, возможно, выведя их из подчинения кадрового Агентства. К счастью, Г. Бурбулис отказался от такого решения, разрушавшего первоначальную идею и откладывавшего ее реализацию на неопределенный срок. Вновь подключили к обсуждению проблемы вице-премьера В. Махарадзе, который вообще предложил включить новое кадровое Агентство в социальный блок правительства, который он курировал. Мы же, авторы идеи, считали, что статус Агентства не должен был быть ниже того статуса, который занимали соответствующие структуры ЦК КПСС, то есть оно должно было быть в блоке ведомств, курируемых лично Президентом. Поскольку Президент возглавил Правительство, то мы не возражали, чтобы Агентство было временно в структуре Правительства, а не в структуре Администрации Президента, которая тогда еще не имела нынешнего влияния.

К тому же, Ю. Петров, как нам тогда казалось, был консервативно настроен и мог насадить в это Агентство коммунистические кадры. Мы уже испытывали к тому времени сильное давление этих кадров, пытавшихся увести в сторону или подмять под себя региональные ВПШ. В частности, сын бывшего генсека КПСС А. Черненко пытался остаться во главе Новосибирской ВПШ и нашел поддержку в лице помощников Ю.Петрова, которые в свою очередь добивались от меня согласия на утверждение его кандидатуры. Я отказывался, хотя формально еще не был назначен на должность руководителя Агентства и сильно рисковал не быть назначенным вовсе.

Если бы не эти обстоятельства, мы могли включить в то время кадровое Агентство в структуру Администрации Президента РФ. Тогда бы не потребовалось создавать в 1993 году в Администрации Президента Управление федеральной государственной службы, лишь частично продублировавшее Роскадры в первоначально задуманном объеме. Правда, если бы в 1991 году Роскадры оказались в прямом подчинении Администрации Президента, нам не удалось бы коренным образом обновить кадры в ВПШ и достичь результатов, которые удались в Роскадрах в 1992-94 годах. А вообще, осенью 1991 года мало кто предвидел, как по большому счету пойдет развитие структур высшей законодательной и исполнительной власти и, в особенности, какие непростые отношения сложатся между ними в 1992-1993 гг.

26-27 октября 1991 г. прошел Первый съезд ДПКР, переименованной на этом съезде в Народную партию свободной России (НПСР). Я вошел в состав Правления, но с этого времени и до выхода из НПСР в знак протеста против действий А. Руцкого в октябре 1993 года я выполнял в нем преимущественно функции эксперта по делам государственной службы.

5 ноября 1991 года было подписано Распоряжение Президента РСФСР о Российской академии управления и учебных и научных учреждениях ЦК КПСС и ЦК КП РСФСР, которые передавались в ведение Правительства РСФСР. 6 ноября 1991 года был подписан Указ Президента РСФСР, запрещавший деятельность КПСС и КП РСФСР. Эти решения позволили нам юридически обосновать защиту ВПШ от растаскивания, пока что от имени Правительства РСФСР.

Надо отдать должное М. Вильчеку, заместителю В. Шорина в Комитете по науке и образованию ВС РСФСР: в сентябре-ноябре 1991 года он активно выступал за сохранение сети учебных центров КПСС от разбазаривания и за их переориентирование на обучение государственных служащих.

В конце октября – начале ноября 1991 года под руководством Г. Бурбулиса, официально назначенного первым заместителем Председателя Правительства РСФСР, разрабатывались новый состав Правительства и его программа. В это время (6-7 ноября 1991 г.) возникла напряженная ситуация в Чечено-Ингушской автономной республике, которую после августовского путча возглавил Д. Дудаев. Р. Хасбулатов и А. Руцкой подготовили Указ Президента РФ о введении ЧП на территории этой республики. Но из этой затеи ничего не вышло, так как федеральным командованием не были мобилизованы необходимые ресурсы. Руководству страны пришлось давать отбой. Разрешением ситуации, в основном, занимался Г. Бурбулис. В связи с этим наши дела были отложены на несколько недель.

После отмены Указа о ЧП и возвращения Г. Бурбулиса к нормальной работе, мы вновь начали осаждать его аппарат просьбами ускорить решение вопроса. Поскольку Президент сам возглавил Правительство, его канцелярия решила заменить Указ Президента на постановление правительства. Пришлось давать новый проект постановления Правительства РСФСР о создании кадрового Агентства на визирование Е. Гайдару и А. Шохину. Это было очень сложно сделать в связи с их сильнейшей занятостью. Но с этой задачей успешно справился В. Заргаров, несмотря на явное нежелание А. Шохина, который или не понимал проблемы, или имел какие-то иные интересы в отношении системы государственной службы. Серьезно помогли помощники Г. Бурбулиса С. Поляков, А. Кричевский и В. Корешков. В ходе согласований предложенное нами первоначальное название кадрового Агентства было изменено на Департамент государственной службы РСФСР. Наконец, 23 ноября 1991 года Постановление Правительства РСФСР №16 о создании Департамента государственной службы РСФСР и моем назначении его Генеральным директором было подписано. Этот день можно считать формальным днем рождения Роскадров, потому что, строго говоря, фактическим днем рождения следует считать день открытия финансирования 1 декабря 1991 года, который был определен распоряжением Правительства от 17.12.91 №163-р.

Правда, через неделю на заседании Правительства, которое вел вернувшийся из отпуска Ельцин Б.Н., рассматривался вопрос об упорядочении структуры Правительства, его министерств и ведомств. По ходу рассмотрения с чьей-то подачи (мне так и не удалось узнать с чьей) Департамент снова переименовали в Главное управление по подготовке кадров при Правительстве РСФСР и включили в сферу ведения Г. Бурбулиса. На основании Указа Президента РФ от 28.11.91 г. просуществовавший менее месяца Департамент государственной службы РФ 16 декабря 1991 года Постановлением Правительства РСФСР был преобразован в Главное управление по подготовке кадров при Правительстве РФ. К сожалению, это было не просто изменение названия или статуса нового ведомства. Под новое название мы вынуждены были подгонять и его функции. Уже на стадии согласования Положения о главке пришлось сократить часть первоначально задуманных функций, несвойственных новому названию.

Бывший помощник Г. Бурбулиса А. Головков возглавил в новом Правительстве РСФСР Аппарат Правительства. Пришли новые помощники Г. Бурбулиса В. Яковлев и В. Кожемякин, которые наряду с другими, оказывали нам посильную помощь.

С 23 ноября 1991 г., со дня подписания Постановления Правительства РСФСР о создании Департамента государственной службы РФ, началась самая тяжелая и кропотливая работа. Кроме текста постановления в нашем распоряжении не было ничего, нужны были ассигнования из бюджета, кадры, площади.

 
 

Мне довелось за последние три десятилетия создавать или участвовать в создании нескольких десятков различных структур — студенческих стройотрядов, производственных ремонтных предприятий в электроэнергетике, кооперативов, совместных предприятий, государственных и негосударственных учебных институтов, ассоциаций, акционерных компаний, журналов, даже двух политических партий. Но, пожалуй, на этот раз задача оказалась самой трудной. Действительно, создание с нуля нового федерального ведомства — это труд, который требует от команды не менее чем 5-7 человек ненормированного, безостановочного многомесячного труда, энтузиазма, квалификации и информированности, позволяющих ориентироваться в коридорах власти, способности к творчеству и нестандартным решениям. Членам команды требуется знание теории и практики организации управления, умение работать с людьми, смелость и терпение. При наличии всего этого можно сравнительно быстро сформировать эффективное новое ведомство. И мы, по нашему мнению, в начале 1992 года начали движение в этом направлении.

После небольшого мозгового штурма придумали новому главку звучное, легко запоминающееся, сокращенное название – Роскадры. Название «кадровых центров» вместо высших партийных школ (ВПШ), которые короткое время в 1991 году носили название «социально-политических институтов», родилось немного раньше. Быстро подготовили проект Положения о Роскадрах и на его основе структуру штата. Согласование Положения с другими ведомствами легло на мои плечи, и это оказалось довольно сложной задачей, потому что нужно было преодолеть сопротивление нескольких серьезных ведомств. Об этом ниже.

Обоснованием сметы расходов на деятельность Роскадров и ее защиты в Минфине занималась Т. Иванова. Разработкой положений об учебном и научном отделах Роскадров, положений о кадровых центрах, выработкой их взаимоотношений с местными властями занимались К. Скобеев, Т. Базаров, В. Южаков, В. Лоскутов, В. Мальцев, Е. Бойко, В. Игнатов, М. Сукиасян, Т. Холодкова, С. Шекоян. Тем временем Г. Атаманчук, Н. Казанцев и В. Корешков готовили Положение об отделе нормативно-правового обеспечения государственной службы, обзор ранее выполненной в этой области работы специалистами ВС СССР, ВС РСФСР и предложения по дальнейшему развитию законодательной базы государственной службы.

 
 

Все вместе мы неоднократно сходились для сверки наработанного, в режиме мозгового штурма искали новые идеи и формы работы, приглядывались, оценивали друг друга. Была хорошая творческая атмосфера. В результате через несколько недель команда наша расширилась, мы были готовы «делить портфели», и этот процесс прошел довольно быстро и почти безболезненно. По крайней мере дело двигалось проще, чем две последующие аттестации, которые мы проводили в 1992-1993 годах для повышения эффективности работы Роскадров.

Размещались мы временно в бывших помещениях Международного отдела ЦК КПСС в 3-м подъезде на Старой площади, 8/5.

Одновременно О. Дехтяр и И. Корсунцев занимались оформлением для Роскадров площадей, первоначально выделенных в здании бывшего Госстандарта СССР по Ленинскому проспекту, 9. Место было неплохим. Оформление затягивалось, но вопрос решался положительно. Однако довольно быстро мы убедились, что новое ведомство должно быть под рукой у курирующего вице-премьера и недалеко от Администрации Президента РФ, поэтому и сосредоточили усилия на попытках закрепиться на Старой площади. Работали со всеми, кто влиял в окружении Президента РСФСР на решение вопросов. Заручились поддержкой Г.Старовойтовой, А. Чубайса. Ю. Петров пока был против нашей идеи, и мы занялись его «правильной осадой». В итоге В. Корешкову и Г. Атаманчуку удалось найти с ним общий язык и смягчить его позицию.

 
 

27 декабря 1991 года был подписан Указ Ельцина о моем назначении начальником Роскадров и уже через пять дней Ю. Петров подписал распоряжение о размещении Роскадров на Старой площади, в доме 8/5, подъезде №3. Это здание на несколько лет стало родным не только для работников Роскадров, но и для десятков руководителей, преподавателей, студентов и слушателей кадровых центров, учебных заведений Минвуза и научных институтов других ведомств, с которыми мы тесно сотрудничали, создавая правовую основу и систему подготовки кадров для государственной службы России.

1992 ГОД. НАЧАЛО РАБОТЫ РОСКАДРОВ

В середине января 1992 г. по моему представлению были назначены уже проверенные в работе заместители начальника Роскадров — К. Скобеев и Г. Атаманчук. Принятые ранее в штат Роскадров начальники отделов Ю.Мазуров, И.Корсунцев и Т. Иванова в течение месяца решили вопросы оснащения помещений мебелью, оргтехникой, канцелярскими принадлежностями и, главное, финансирования Роскадров и кадровых центров из бюджета РСФСР. Последнее было особенно сложным, потому что ранее такой строки в бюджетных расходах не было, и нам с Т. Ивановой, несмотря на наличие распоряжения Правительства РФ от 17.12.91 г. №163-р, пришлось обойти многие кабинеты в аппарате Правительства РСФСР и Минфина РСФСР, пока мы согласовали размеры финансирования и дату практического выделения средств.

Дело осложнялось тем, что расходы привязывались к численности персонала Роскадров и обучаемого контингента кадровых центров. Численность персонала зависела от функций Роскадров и ряда других факторов, которые были известны нам лишь теоретически, а союзных аналогов этой структуры не было. Обучаемый контингент имел минимальную численность после сокращения слушателей в кадровых центрах в 1991 году, и эта численность должна была расти еще 4-5 лет до своего максимума. Следовательно, привязывать к ней расходы Роскадров было неверно, да к тому же и расходы кадровых центров зависели не только от численности слушателей, особенно в стартовом периоде.

Согласование Положения о Роскадрах, которое также должно было утверждаться Постановлением Правительства РСФСР, встретило сопротивление председателя Комитета науки и образования ВС РСФСР В. Шорина, министра высшего образования В. Кинелева, ректора Российской академии управления Р. Тихонова, которые настаивали на сокращении функций главка по организации нормотворческой, научной и организационной работы в обеспечении и реализации федеральной кадровой политики. При этом не предлагалось передать их какому-либо другому ведомству. Это был узковедомственный чиновничий подход к данному вопросу, в то время как требовался государственный, во многом нестандартный подход, учитывая ситуацию с государственной службой в России.

Поскольку появились отклонения относительно первоначально задуманных задач Роскадров, в феврале мы организовали встречу Г. Бурбулиса с коллективом Роскадров. Встреча достигла своей цели. Г.Бурбулис пообещал помогать нам и не допускать дальнейшего сужения наших полномочий. Правда, ради ускорения процедуры согласования, все же пришлось после упорной борьбы с оппонентами пожертвовать рядом функций Роскадров, которые нами предусматривались вначале, и защищать «на последних рубежах» некоторые функции по организации работы, по нормативно-правовому и научно-методическому обеспечению государственной службы.

Помощь нам была очень необходима не только в Москве, но и на местах. Борьба за дележ партийного имущества, к которому относились ВПШ, там еще не закончилась, и нам приходилось преодолевать желание администрации субъектов Федерации подмять под себя кадровые центры или растащить их собственность.

Не проходило дня, чтобы не было письма или телефонного звонка по этому поводу. К примеру, в марте 1992 г. пришлось выехать в Ростов-на-Дону для поддержки директора Северо-Кавказского кадрового центра В. Игнатова, против которого ополчились ректоры крупнейших ростовских вузов. Прошли встречи с губернатором В. Чубом, его заместителями Бедриком и Емельяновым, ректорами вузов. В общем, удалось убедить их в целесообразности существования кадрового центра и, к счастью, больше проблем там не возникало. Конечно, решающую роль в реализации договоренностей сыграл авторитет директора кадрового центра В. Игнатова.

Острые осложнения возникли в Санкт-Петербурге, где бывший директор кадрового центра Э. Теплов слишком увлекся политикой и вступил в открытую борьбу с А.Собчаком, втянув в эту борьбу часть коллектива кадрового центра и руководство Роскадров. В результате, после издания Указа Президента РСФСР об изъятии здания Таврического дворца у Северо-Западного кадрового центра для передачи Межпарламентской ассамблее СНГ, инициированного Р. Хасбулатовым и А. Собчаком, Э. Теплов не смог добиться своевременного выделения равноценных учебных площадей. В 1993 году пришлось заменить Э. Теплова, как руководителя, на его проректора В. Чубинского-Надеждина, который, действуя умно и дипломатично, со временем почти восстановил размер основных фондов. Сегодня Северо-Западная академия госслужбы — это прекрасное учебное заведение с разветвленной сетью филиалов, которое пользуется заслуженным авторитетом в регионе.

В июне открылся новый «фронт борьбы», на этот раз с Е. Гайдаром, который подписал распоряжение Правительства об изъятии одного из зданий Поволжского кадрового центра. Бывший его директор В. Южаков может подробнее описать историю этой борьбы, которая продолжалась более пяти лет.

После нескольких месяцев переговоров, в марте 1992 года на заседании «малого» Правительства РФ при поддержке Г. Бурбулиса удалось уговорить министра энергетики России В. Лопухина передать ВИПКэнерго в состав Роскадров.

Возникали проблемы с правами на собственность и в Сибирском кадровом центре, Волго-Вятском кадровом центре, Волгоградском институте управления и Приморском институте переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной службы. Однако при поддержке руководства Роскадров ректоры Е. Бойко, В. Мальцев, М. Сукиасян и Л.Болтянский сумели отстоять права своих учебных заведений.

В апреле 1992 года прошел VI съезд НД РСФСР. Драматическое противостояние съезда и правительства и последовавшая смена состава правительства многократно описаны в СМИ. В связи с этим противостоянием в начале апреля 1992 года Г. Бурбулис по его просьбе был освобожден от обязанностей первого заместителя Председателя Правительства РФ. Он оставался Госсекретарем РФ и на него была возложена ответственность за ход политических реформ, в том числе за кадровую политику. В этом качестве он имел право от имени Президента РФ курировать и Роскадры.

В эти дни одновременно со съездом проходили совещания глав администраций, в целом поддерживавших Правительство. Мы приняли участие в этом процессе благодаря стечению обстоятельств, поскольку главы администраций были частыми гостями нашего третьего подъезда на Старой площади, 8/5, где на соседнем этаже располагалось Управление Администрации Президента по работе с территориями. Кроме того, рядом располагался подъезд Главы администрации Московской области А. Тяжлова, который благодаря этому и в силу своего более близкого знакомства с Б. Ельциным по строительному прошлому возглавил стихийную совместную работу глав администраций. Еще до конца съезда подготовили обращение глав администраций к съезду. Оно было официально направлено съезду и сыграло положительную роль в успокоении напряженной ситуации, возникшей на VI съезде.

Позже, в мае 1992 года, мы провели учебу глав администраций. Во время учебы возникла идея координации их действий, по нашему предложению они решили конституироваться в Союз глав администраций. Мы же подготовили проект Положения о Союзе. К. Скобеева утвердили секретарем Союза. Возможно этот Союз стал первым экспериментом по созданию будущего Совета Федерации.

28-29 апреля 1992 г. в Роскадрах провели первую научную конференцию по обсуждению концепции формирования государственной службы в России. Помимо наших специалистов в конференции участвовало более 150 гостей из 86 различных учебных и научно-исследовательских институтов. Конференция привлекла внимание Правительства к проблемам госслужбы. Заговорили даже о возможности преобразования Роскадров в Федеральное агентство по государственной службе.

19-21 мая 1992 г. состоялась Международная конференция по теме: «Кадры управления: проблемы и системы работы в России и за рубежом» с участием около 180 ученых и специалистов.

В мае 1992 г. состоялась встреча в Посольстве Франции, где обсуждалась идея создания Российско-Французского Фонда для обеспечения контактов в области государственного и культурного строительства. 16-17 июня провели международный семинар по этой тематике. Были делегации из Германии, Франции и стран СНГ.

В июне 1992 г. вышел первый номер «Вестника государственной службы» (а последний 24-й номер – осенью 1994 года). От начала и до конца в редколлегии по совместительству, на общественных началах, работали сотрудники Роскадров: Х. Беков (главный редактор), Т. Тарханова (подбор материалов), И. Иевлева (редактор), Т. Гаранова (компьютерная верстка), а также привлекались все руководители и специалисты Роскадров, каждый по своему направлению деятельности.

Июль 1992 г. Встречи с вице-премьером правительства, министром науки и технической политики РФ Б. Салтыковым и министром труда РФ Г. Меликьяном. Ищем и добиваемся поддержки в развитии кадровых центров, в ускорении законотворческой работы по госслужбе.

В августе 1992 г. Роскадры посетила делегация из МВД ФРГ во главе с В. Швеббахом. Начали работу над программой сотрудничества в области изучения германского опыта государственного строительства и государственной службы.

Провели важный учебный семинар для аппаратчиков федеральных министерств и ведомств по проблеме реформирования экономики. Выступили Е. Ясин, Е. Сабуров, Я. Уринсон и А. Гранберг. Это был первый подобного рода семинар. В 1992-1993 гг. мы провели их еще несколько. Многие руководители министерств и ведомств позже неоднократно вспоминали о них и сожалели, что правительство Е. Гайдара не инициировало информационно-разъяснительную работу накануне и в начале реформ 1992г.

В начале сентября 1992 г. состоялось подписание А. Шохиным, Роскадрами и Послом Франции в России П. Мореллем российско-французского договора по госслужбе, который действовал несколько лет и оставил заметный след в развитии государственной службы России.

В сентябре 1992 г. по совету В. Швеббаха в Роскадры приехал Й. Крелль из Международного германского фонда развития (DSE). Были согласованы основные требования к Протоколу о сотрудничестве между Роскадрами и МВД ФРГ по вопросам госслужбы, который 26 октября 1992 года был подписан и действовал более семи лет.

В течение всего 1992 года шла работа в ВС РСФСР над проектом Закона о госслужбе. В рабочую группу вошли заместитель начальника Роскадров Г. Атаманчук и депутат ВС из Санкт-Петербурга В.Сердюков. На них держалась вся работа, так как в этой группе они были профессионалами. Позже к ним подключился начальник отдела Роскадров Н. Казанцев. В октябре провели первое совещание руководителей кадровых служб министерств и ведомств России. Они были чрезвычайно довольны, что наконец-то правительство обратило внимание на проблему кадрового обеспечения реформ и создания государственной службы России.

В начале декабря прошел седьмой съезд НД РСФСР, продемонстрировавший резкий конфликт законодательной и исполнительной властей. Мы с В. Заргаровым присутствовали на съезде и в его наэлектризованной атмосфере ощутили острую тревогу, пронизывавшую зал, за будущее страны. После примирительных выступлений А. Руцкого, В. Зорькина, В.Баранникова, В. Ерина, П. Грачева и Ю.Скокова страсти поулеглись. Довелось немного поучаствовать в этом процессе и нам. В перерыве В. Зорькин попросил нас собрать кого-нибудь из наиболее авторитетных представителей регионов — глав администраций, глав республик, представителей Президента — для участия в переговорах между представителями Верховного Совета и президентской командой. Благодаря недавней совместной работе по созданию союза губернаторов и по подбору руководящих кадров субъектов Федерации в сентябре-октябре мы их всех знали в лицо, и через полчаса пять-шесть представителей, приглашенных нами, уже участвовали в переговорном процессе (среди них были М. Николаев (Якутия), В. Степанов (Карелия). Съезд закончился временным примирением двух ветвей власти за счет принесения в жертву «правительства Гайдара».

Новым премьером был избран В. Черномырдин. И, как всегда после смены премьера, новые люди в аппарате начали готовить новую структуру Правительства.

1993 ГОД. НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Новые люди завели речь о ликвидации Роскадров. Пришлось защищаться. В конце декабря и начале января 1993 года я провел по нескольку встреч с вице-премьером Правительства РФ Б. Салтыковым, который короткое время курировал Роскадры, и руководителями Аппарата Правительства РФ Е. Арефьевым, В. Прохоровым, Г. Петелиным. Я понимал, что осуществляется смена команды Е. Гайдара и выражал готовность уйти вместе со всеми, но просил сохранить созданное с таким трудом учреждение и передать его в надежные руки.

По одному из вариантов, предложенных нами, предполагалось прямое подчинение Роскадров Председателю Правительства РФ. За должность я не держался, так как меня в любое время ждали в институте, где вместо меня исполнял обязанности ректора И. Курьянов, и эту свою позицию я довел до начальства. Примерно в это же время мне стало известно, что руководимый В. Шориным Комитет ВС по науке и народному образованию принял решение рекомендовать ликвидацию Роскадров. После этого я вновь встретился с Б. Салтыковым. В качестве министра и вице-премьера он взаимодействовал с этим Комитетом. У меня сложилось нехорошее предчувствие, что он «сдаст» Роскадры.

В январе 1993 г. нами уже некому было заниматься — Г. Бурбулис отошел от этих дел, В. Махарадзе уже был назначен торгпредом в Канаду, а руководителя аппарата «гайдаровского» правительства А.Головкова, по слухам, планировали направить посланником в Лондон. Но все же в конце января удалось убедить помощников В. Черномырдина сохранить Роскадры в структуре федеральных органов исполнительной власти.

С середины января 1993 г. Роскадры стали подчиняться двум структурам — формально правительству РСФСР в лице вице-премьера В. Шумейко, а фактически – новому руководителю Администрации Президента РСФСР С. Филатову, точнее – его заместителю В.Волкову. С первых дней работы С. Филатова мы активно подключились к проектированию новой структуры Администрации Президента РФ. Появилась надежда, что в лице С. Филатова мы найдем надежного защитника наших планов по развитию государственной службы.

Научная работа в Роскадрах продолжалась несмотря на все эти перипетии. В январе успешно провели трехдневный международный семинар «Взаимодействие государственных и рыночных структур в посттоталитарную эпоху». В феврале 1993 года подготовили проект Указа Президента РФ о Совете по кадровой политике при Президенте РФ и переводе Роскадров из ведения Правительства РФ в подчинение Администрации Президента.

В январе-феврале 1993 г. продолжались переговоры с А. Собчаком, председателем Петросовета А. Беляевым и вице-премьером Правительства РФ Ю.Яровым о выделении Северо-Западному кадровому центру помещений взамен изъятого Таврического дворца. Пришлось выехать по просьбе Ю. Ярова в Санкт-Петербург на открытие первой Межпарламентской ассамблеи СНГ, чтобы удержать от эксцессов митинговавших против изъятия дворца коллектив преподавателей и студентов Северо-Западного кадрового центра.

Первая Ассамблея прошла в Таврическом дворце нормально. Отношения с городом несколько разрядились. Примерно в это время мы добились отмены распоряжения А. Собчака, изданного во исполнение Указа Президента РФ, фактически лишавшего СЗКЦ перспектив возрождения, из-за его юридической некорректности. Мэрия Санкт-Петербурга издала новое распоряжение, на этот раз совместное с Роскадрами, которое позволяло кадровому центру получить площади взамен изъятых.

 
 

В феврале 1993 г. состоялась поездка в Канаду для открытия программы серийных стажировок государственных служащих России в государственных структурах Канады. В составе делегации были Е. Арефьев, заместитель руководителя аппарата правительства, В. Прохоров, глава департамента аппарата Правительства, М. Тринога, помощник В. Черномырдина, А. Шаронов, министр по делам молодежи. В ходе поездки наметили программу стажировок, их содержание, длительность. Делегация была принята премьер-министром Канады Б. Малруни. Подготовили программу исполнения совместного решения Президента России и премьер-министра Канады о создании «Фонда стипендиатов Бориса Ельцина», который, кстати, успешно работает до настоящего времени. Знакомство с опытом управления государственной службой и подготовки государственных служащих показало, что канадский опыт очень полезен для России.

10 марта 1993 г. прошел восьмой съезд НД РСФСР. Обстановка была драматичная, но не такая тревожная, как на предыдущем съезде. Однако после телевизионного обращения Б.Ельцина 20 марта 1993 года с проектом скандального Указа, так и не опубликованного вплоть до осени 1993 года, напряжение в стране резко возросло. На внеочередном девятом съезде НД РСФСР против Б. Ельцина и реформаторов открыто выступило левое большинство парламента во главе с Р. Хасбулатовым и А. Руцким. В печати и на ТВ прошла волна компроматов против обеих сторон. Страна начала готовиться к референдуму, и больше ничем серьезным государственные чиновники уже не занимались. В это время мы продвигали Указ Президента о государственной службе. Конечно, в связи с этими событиями он был отодвинут на задний план. Тогда мы начали готовить менее масштабный Указ о Совете по кадровой политике, который, по нашему мнению, должен был компенсировать отсутствие формальных властных рычагов воздействия Президента РФ на государственную службу и кадровую политику.

На весну 1993 года в Кремле было намечено совещание по борьбе с коррупцией. С. Филатов поручил нам подготовить материалы для его доклада. В феврале мы пригласили в Роскадры экспертов из силовых структур и провели серию совещаний, включая мозговой штурм. Кстати, в нем участвовал А. Гуров. Эксперты, по их признанию, давно не работали так плодотворно. Материал получился неплохой. Правда, громкий эффект от совещания получился не вследствие глубокого анализа проблемы и принятия конкретных рекомендаций, а из-за эффектного заявления А. Руцкого о «двенадцати чемоданах компромата», собранного им против руководства страны.

 
 

В мае 1993 г. организовали совместно с Госкомстатом России и Московским экономико-статистическим институтом семинар в форме круглого стола «Методология и проблемы статистики государственной службы». Это послужило хорошим толчком для повышения качества и интенсификации работ по статистике государственной службы.

На первомайской демонстрации коммунистов и Фронта национального спасения произошло кровопролитие. Началось известное противостояние оппозиции, закончившееся штурмом Белого дома 3-4 октября.

В конце мая или начале июня началась подготовка к Конституционному Совещанию.

 
 

Неожиданно быстро был подписан Указ Президента РФ № 848 об образовании Совета по кадровой политике при Президенте РФ, правда, в урезанном виде: выпала из проекта Указа та его часть, которая касалась координации нормотворческой деятельности. Основными задачами Совета были определены: координация функционирования системы государственной службы и кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти, подготовка предложений по подбору и расстановке кадров и другие вопросы. Согласно Указу аппарат Роскадров участвовал в обеспечении деятельности Совета, а начальник Роскадров входил в состав Совета по должности. Мы передали в Администрацию Президента проект персонального состава и план работы Совета на 1993-1994 гг.

В июне совместно с МВД ФРГ и DSE провели российско-германский семинар по проблемам местного самоуправления с участием более 130 человек.

В июне 1993 года подвели итоги полутора лет деятельности Роскадров. Наряду с положительными результатами были отмечены и недоработки в области научно-исследовательской и методической работы.

Сейчас, по истечении восьми лет с этого времени, после наблюдений за стилем работы российских чиновников я понял, что мы были чересчур строги к своим сотрудникам. Конечно, я не имел права требовать от своих сотрудников да и от кадровых центров выполнения сверхплановых (по существу научных) работ по федеральному кадровому резерву, разработке профессиональных квалификационных требований к государственным служащим и т.д. без соответствующего финансирования. Между прочим, эти работы не выполнены и до сих пор. Тем не менее, в начале июля мы решили провести аттестацию сотрудников Роскадров. Работу поручили отделу Т. Базарова. Провели ее нестандартно. Организовали анкетирование сотрудников, провели групповую и индивидуальную работу по анализу итогов деятельности Роскадров и выработке предложений по ее совершенствованию. По итогам аттестации приказом Роскадров от 13.08.93 г. № 121 утвердили новую структуру центрального аппарата Роскадров.

В июле продолжились поиски солидной политической фигуры на должность ответственного секретаря Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Временно его функции исполнял В. Романюха, советник вице-премьера В. Шумейко. Перебрали ряд депутатов и чиновников, но так и не нашли человека, который мог бы работать под началом С.Филатова и В. Шумейко, удовлетворяя их обоих и оставаясь достаточно энергичной фигурой. В частности, одним из кандидатов был И. Шабдурасулов. Не знаю, почему его кандидатура не прошла.

В июле 1993 г. назначили директором Северо-Западного кадрового центра В. Чубинского–Надеждина вместо Э.Теплова, снятия которого добивались городские власти. Однако вскоре выяснилось, что городские власти добивались на самом деле не смещения директора, а ликвидации Северо-Западного кадрового центра вообще. Более подробно об этих событиях и их причинах может рассказать В. Чубинский-Надеждин. В Санкт-Петербург для разбирательства выехали В. Романюха и начальник отдела Роскадров Ю. Мазуров. В ходе встреч с городскими властями и секретариатом Межпарламентской ассамблеи В. Романюха, несмотря на возражения Ю. Мазурова, полностью сдал городским властям кадровый центр и по возвращении написал С. Филатову довольно безграмотную докладную, полную клеветнических измышлений в адрес руководства Роскадров. Не успел я добиться встречи с В. Шумейко, чтобы уличить в недобросовестности В. Романюху, как тот сбежал из России. Позже выяснилось, что этот шустрый молодой человек на предыдущей работе участвовал в хищении многомиллионной валютной суммы. К сожалению, до своего побега он успел основательно навредить Северо-Западному кадровому центру и руководству Роскадров.

 
 

В начале августа после завершения аттестации сотрудников Роскадров мы приступили к аттестации представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Эта работа была положительно оценена Администрацией Президента РФ. В довольно нестандартных условиях пришлось поработать К. Скобееву и отделу кадрового обеспечения Т. Базарова.

В августе 1993 г. я побывал в Велико-британии, ознакомился с работой государственных органов по управлению государственной службой и институтов государственной и муниципальной службы. Установились контакты с людьми, которые позже помогли создать проект ТАСИС—Роскадры.

Летом 1993 г. аппарат правительства возобновил попытки вывести кадровые центры из подчинения Роскадров и подчинить их Госкомвузу. Мы не только догадывались, а были уверены, что после переподчинения они просуществуют недолго, их или перепрофилировали бы или растащили по другим вузам. На этот раз отбиться от атаки оказалось легче. Мы обратились в Совет по кадровой политике и он безоговорочно поддержал нас.

В сентябре вместе с заместителем начальника управления кадров и госслужбы правительства г. Москвы В. Золотовым в ходе короткой поездки в Бонн и Берлин мы посетили МВД, Академию государственной службы и фонд Международного сотрудничества (ДSЕ). Согласовали программу сотрудничества с Роскадрами на 1994 г. и в принципе договорились о налаживании сотрудничества между правительствами Москвы и Берлина. Действительно, вскоре Ю.Лужков в ходе официального визита в Берлин подписал соответствующий договор.

21 сентября 1993 г. был обнародован известный Указ Президента РФ №1400, озвученный проект которого вызвал напряжение еще в марте 1993 года. Ситуация требовала немедленной реакции всех политических сил. На следующий день собрали коллектив Роскадров и после короткого обсуждения приняли обращение к Президенту с поддержкой его действий, направленных на дальнейшее реформирование государства.

По нашей инициативе создали оперативную группу при Совете по кадровой политике с участием Управления по работе с территориями Администрации Президента РФ, профсоюза государственных служащих и экспертов-психологов. Мы участвовали в процессе переговоров с депутатами в осажденном Белом доме на рядовом уровне в то время, как в Свято-Даниловском монастыре шли переговоры между высшими руководителями. Как известно, они оказались безрезультатными, и 3 октября в Москве было введено чрезвычайное положение, а в течение 4 октября уже шел обстрел Белого дома. Напряжение нарастало до тех пор, пока вечером не арестовали Р. Хасбулатова и А. Руцкого. Эти несколько дней почти без перерыва на ночь мы провели на Старой площади. Наутро 5 октября обстановка в здании правительства была спокойной. Уже через пару дней началась интенсивная подготовка к декабрьским выборам.

В ноябре открыто обозначилось противостояние Роскадров, поддерживаемых Администрацией Президента РФ, и аппарата Правительства РФ по поводу дальнейшей реорганизации и развития государственной службы. Каждая из сторон запустила для согласования свой проект Указа Президента РФ о реорганизации госслужбы. Разделились и мнения юристов двух сторон исполнительной власти – президентской и правительственной. А до октябрьских событий была и третья сторона – Верховный совет РСФСР, у которого имелась своя точка зрения. Было неприятно участвовать в этой борьбе, ибо мы понимали, что от этого не растет авторитет госслужбы и не прибавляется ресурсов для ее развития.

В середине ноября 1993 г. ответственным секретарем Совета по кадровой политике назначили А. Курбатова. В проблемах Совета поначалу он не разбирался, но оказался способным, быстро обучающимся человеком, и поэтому мы стремились оказывать ему и его аппарату всемерную поддержку, чтобы Совет побыстрее начал практическую работу.

В начале декабря прошел XII Международный конгресс по обучению высших административных кадров «Государственная служба на пороге XXI века: новая перспектива и культура». Большую настойчивость в его организации проявил В. Матирко из Академии народного хозяйства при правительстве РФ. Роскадры активно участвовали в его работе. Конгресс прошел успешно.

Прошли выборы в первую постсоветскую Государственную Думу России, отмеченные оглушительным успехом ЛДПР и поражением демократов. Одним из главных факторов победы ЛДПР стал перехват этой партией лозунга государственничества и патриотизма.

В декабре 1993 г. в Роскадрах побывал С. Беляев, возглавивший вновь созданную Федеральную службу по делам о несостоятельности (банкротстве) – ФСДН (одновременно он был заместителем председателя Госкомимущества РФ А. Чубайса). Начать сотрудничество ФСДН с Роскадрами договорились с создания центра оценки персонала региональных структур ФСДН. Эту работу начал Т. Базаров и продолжил ее уже после ликвидации Роскадров.

В «Российской газете» от 23.12.94 г. мы опубликовали тезисы Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации на период до 2000 года, подготовленные Роскадрами по результатам специального семинара-совещания и в общих чертах согласованные с Администрацией Президента РФ.

На следующий день в этой же газете неожиданно был опубликован Указ Президента РФ об утверждении Положения о федеральной государственной службе от 22.12.93 № 2267 в варианте, подготовленном аппаратом Правительства РФ, без наших виз, несмотря на распоряжение Президента РФ от 15.11.93 № 732-рп, которое предусматривало участие в его подготовке представителей Администрации Президента и Роскадров.

Скорость решения вопроса в данном случае оказалась единственным положительным следствием соперничества двух структур. А она, как известно, не всегда сопровождается качеством. Вопросы структуры и подчинения государственной службы не были прописаны в Указе достаточно тщательно и взвешенно. Фактически госслужба оказывалась в подчинении у Аппарата Правительства РФ. В связи с этим мы немедленно подготовили проект распоряжения Президента РФ о подчинении федеральной государственной службы Совету по кадровой политике, который объединял в себе представителей президентской и правительственной сторон. И оно было подписано 31.12.93г. (№ 792-рп).

Это было компромиссом, хотя я считал, что логичнее было бы немедленное создание на базе УФГС и Роскадров Федерального агентства государственной службы, подчиненного непосредственно Президенту РФ. В. Волков поддерживал этот вариант и, вероятно, сам мог бы возглавить Агентство. Ответственный секретарь Совета по кадровой политике при Президенте РФ А. Курбатов соглашался со мной. Это действительно было бы идеальным решением, обеспечивающим высокий статус государственной службы и гарантии ее дальнейшего развития. Однако С. Филатов почему-то не поддержал эту идею, поэтому дело не дошло даже до Совета по кадровой политике. Я не терял и до сих пор не теряю надежды, что ведомство по делам государственной службы, в полном соответствии с Конституцией РФ и с зарубежным опытом, в ближайшее время появится.

Еще осенью 1993 года я узнал, что аппарату Правительства РФ дана команда ликвидировать наше строптивое пропрезидентское учреждение, не разделяющее правительственные взгляды на госслужбу. Тем более, что Роскадры входили в структуру Правительства РФ и формально премьер имел право решить их судьбу. Решил бы, вероятно, и раньше, если бы не тесные связи Роскадров с Администрацией Президента РФ, с Советом по кадровой политике при Президенте РФ. Однако поддержка последних в конце 1993 года ослабла. В этой ситуации борьба за сохранение Роскадров теряла смысл. О продуктивной работе в случае продолжения борьбы пришлось бы забыть, так как вся энергия нашего «паровоза» уходила бы «в свисток».

Мы решили упредить надвигающееся событие и подготовиться к ликвидации Роскадров. Договорились с А. Курбатовым сделать все возможное для сохранения системы созданных учебных заведений Роскадров и передачи максимально возможного объема функций Совету по кадровой политике при Президенте РФ или проектировавшемуся Управлению федеральной государственной службы Президента РФ.

Чтобы не создавать кадровикам аппарата правительства проблемы со своим трудоустройством, я решил вернуться в институт. В начале января мы обсудили эту тему в ректорате института. Ректорат одобрил мое решение и постановил также выделить помещения для размещения персонала Роскадров в случае его неожиданной ликвидации и выселения со Старой площади. Одновременно на специальном совещании руководителей подразделений Роскадров решили провести повторную аттестацию с тем, чтобы аттестованные сотрудники без проволочек могли быть приняты в новую структуру, которой Роскадры передадут дела и часть своих сотрудников. Но передавать дела было некому, поскольку ещё предстояло создать соответствующее подразделение (будущее УФГС) в Администрации Президента, с чем были согласны С. Филатов и В. Волков.

В течение января удалось привлечь на свою сторону в поддержку этой структуры помощников Президента РФ Ю. Батурина, В. Илюшина и Л. Суханова, а также помощников С. Филатова А. Прямухина и Р. Цивилева. Большую помощь оказывал В. Южаков, ставший к тому времени депутатом Государственной Думы первого созыва.

При этом аппарат Роскадров продолжал работать в прежнем режиме. Продолжалось финансирование кадровых центров. Продолжалась работа над проектами нормативных правовых актов, обеспечивающих выполнение Указа о федеральной государственной службе, и проектом Закона о государственной службе, который прошел два слушания в Государственной Думе.

1994 ГОД. ЗАВЕРШЕНИЕ РАБОТЫ РОСКАДРОВ

10 января 1994 года Президент РФ подписал Указ № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором уже не было Роскадров. Для руководства Роскадров это уже не было неожиданностью. Но для рядовых сотрудников главка, работников кадровых центров и для многих наших партнеров это известие было шокирующей новостью, так как никакими вразумительными объяснениями оно не сопровождалось. Мы также не всё могли объяснить исходя из соображений служебного этикета. На все недоуменные вопросы отвечали, что преемственность не будет нарушена, что созданы и создаются новые структуры в Администрации Президента РФ, которые, наоборот, поднимут дело на новую высоту.

12 февраля 1994 г. Президент РФ подписал, наконец, Указ № 298 о создании на базе секретариата Совета по кадровой политике при Президенте РФ Управления федеральной государственной службы Президента РФ (УФГС). Это позволило хотя бы частично решить проблему преемственности Роскадров, однако функции управления учебными заведениями не были ему (в УФГС) переданы, и последние оказались подвешенными.

Дело в том, что на УФГС возлагались только вопросы координации государственной службы и кадровой политики, а также обеспечения деятельности Совета по кадровой политике. При этом ему была установлена численность 45 человек, что было почти вдвое меньше, чем у Роскадров. Новому начальнику Управления, назначенному этим Указом, А. Курбатову мы немедленно предложили помощь в решении этой проблемы.

Обсуждали несколько вариантов. Наиболее предпочтительным для всей системы подготовки государственных служащих был бы, конечно, вариант подчинения кадровых центров Управлению федеральной госслужбы при Президенте РФ, как мы предполагали в первоначальном проекте Указа. Но после подписания Указа в урезанном виде этот вариант отпал.

Второй вариант выдвигался нашими оппонентами — подчинить кадровые центры Госкомвузу. Этот вариант фактически лишал систему ее главного преимущества – концентрации научно-педагогических сил в одном ведомстве. Указанная концентрация, по нашему мнению, рано или поздно должна была, в силу синергетического эффекта, привести к резкому повышению качества подготовки и повышения квалификации государственных служащих в стране.

Третий вариант выдвигался Министерством национальной и региональной политики, которое готово было сохранить систему подготовки кадров под своим началом. Этот вариант мог бы считаться компромиссным, если бы не имел серьезного недостатка. За два с лишним года работы Роскадров стало ясно, что раздельное существование Российской академии управления (РАУ) при Президенте РФ и кадровых центров в целом снижает эффективность подготовки государственных служащих в стране. С этим мнением многие были согласны, и поэтому предполагалось, что они все вместе перейдут в подчинение новому органу. Однако подчинение РАУ Миннацу автоматически снижало статус Академии и шло во вред всей системе подготовки государственных служащих. На это мы не могли пойти.

И, наконец, был четвертый вариант — объединение РАУ и кадровых центров в единое учебно-научное учреждение. Его недостатком было отсутствие аналогов в стране и отсутствие нормативно-правовой базы для создания такого необычного учреждения: не вуза и не ведомства. Но Президент РФ вполне мог разрешить эту формальную, по существу, проблему.

Активно занятые решением этой проблемы руководители Роскадров и директора учебных заведений считали, что, поскольку первый вариант был исключен, то из оставшихся трех вариантов четвертый был бы наиболее предпочтителен.

В середине февраля в Роскадрах создали и провели заседание Совета директоров кадровых центров и распределили обязанности по реализации этого четвертого варианта. Мы собирались вынести вопрос на заседание Совета по кадровой политике. Надо сказать, что основная тяжесть подготовки вопроса легла на В. Южакова, С. Иванова и С. Модестова.

В конце февраля я побывал в ранее запланированной поездке в Брюссель для подготовки к подписанию документов по проекту «ТАСИС-Роскадры». Там уже было известно о ликвидации Роскадров, и наши партнеры собирались после консультаций со мной принять окончательное решение о проекте, точнее, о его похоронах. Удалось убедить их, что это всего лишь реорганизация Роскадров, что реформа государственной службы пойдет по намеченной программе и появление вместо Роскадров двух его правопреемников – УФГС и объединенного РАУ даже временно будет на пользу делу. К счастью, доводы подействовали, проект удалось спасти. В этом был заинтересован и сам Ж.-Л.Барсак, ответственный руководитель этого проекта в России, с которым мы подружились. Позже, в течение первого года реализации проекта, его офис размещался в здании ИПК госслужбы.

По возвращении я узнал, что создана рабочая группа во главе с вице-премьером Ю. Яровым для подготовки обсуждения вопроса о судьбе учебных заведений Роскадров на Совете по кадровой политике. Однако члена рабочей группы В. Южакова, представлявшего интересы кадровых центров, несмотря на его депутатский статус, фактически не допускали к участию в ее работе. У меня сложилось впечатление, что Ю. Яров и С.Филатов уже согласились передать кадровые центры в Госкомвуз и В. Южаков просто мешал им это делать. А. Курбатов и В. Волков в эти дни также избегали встреч, это нас насторожило.

Тогда мы решили совместно с несколькими сотрудниками Роскадров и директорами кадровых центров ввести в курс дела помощников Президента РФ. В начале марта удалось привлечь на свою сторону помощника Президента РФ по национальной безопасности Ю. Батурина, помощников Президента Г. Сатарова, Л. Суханова, а также Г. Бурбулиса, который по-прежнему пользовался авторитетом в окружении Президента РФ.

В течение февраля-марта 1994 г., в значительной мере благодаря Ю. Батурину и С. Модестову, который работал в его аппарате, все большую поддержку приобретал вариант объединения РАУ с кадровыми центрами. В это время в связи с уходом Р. Тихонова возникла проблема замещения должности ректора РАУ. Мы подключились к поиску кандидата. Первым, кажется, вспомнил о кандидатуре депутата Государственной Думы, соратника Б. Ельцина по Съезду народных депутатов СССР А. Емельянова ректор Северо-Кавказского кадрового центра В.Игнатов. А. Емельянов колебался, но мы все дружно поддержали эту кандидатуру и принялись уговаривать его и одновременно лоббировать в президентском окружении решение о его назначении.

В апреле издали подготовленные Роскадрами «Комментарии к Конституции РФ». В их подготовке приняли участие О.Кутафин, Б. Лазарев, Ю. Розенбаум, Л.Колодкин и другие. Это была первая подобного рода работа после принятия новой Конституции и поэтому была замечена не только специалистами.

В конце апреля провели Совет директоров учебных заведений Роскадров с участием представителей Управления федеральной государственной службы Администрации Президента РФ С. Иванова и Департамента государственной службы аппарата правительства РФ Ю. Ткаченко. Они поддержали позицию директоров по реорганизации Роскадров. Я посетовал на пассивность С. Филатова и А. Курбатова и отметил необъективность Ю. Ярова. Учитывая их аллергию по отношению ко мне, я предложил избрать председателем Совета директоров В. Лоскутова, который совместно с депутатом Госдумы В. Южаковым мог бы действовать от имени учебных заведений более независимо и эффективно.

Прошел еще один месяц, пока был подписан Указ Президента РФ от 06.06.94. №1140. По этому указу РАУ преобразовывалось в РАГС, система подготовки государственных служащих переподчинялась РАГСу, а ее президентом-ректором назначался А. Емельянов. Как все документы, которые рождаются при сопротивлении различных ведомств, Указ оказался достаточно сырым. И лишь принятие уточняющих данный Указ распоряжений Президента РФ от 23.06.94. № 323-рп и от 26.04.95. № 197-рп и распоряжения Администрации Президента РФ об утверждении Устава РАГС привело систему подготовки государственных служащих в ее теперешний вид. Правда, до сих пор так и не решена проблема юридического оформления Устава РАГС.

 
 

Официальной датой завершения деятельности Роскадров можно считать 3 мая 1994 года, когда с соответствии с Распоряжением Правительства РФ № 626-р закончился срок работы ликвидационной комиссии, которую возглавлял К. Скобеев.

В мае 1994 г., еще до преобразования РАУ, я приступил к работе в должности ректора ИПК госслужбы. В течение месяца передал заместителям начальника УФГС А. Пржездомскому и Т. Борисову, а также в РАГС все дела и документы, которые хранились у меня лично и которые могли быть полезны для сохранения преемственности Роскадров. Часть сотрудников перешла в Администрацию Президента в УФГС, остальные также были трудоустроены по своей специальности. Ликвидация Роскадров была фактически завершена в июне.

Надо отдать должное А. Курбатову и его заместителям: несмотря на негативные рекомендации некоторых правительственных чиновников они приняли на работу в УФГС часть высокопрофессиональных работников Роскадров — Т. Холодкову, Т. Иванову, М. Лямину, О. Манькову, Т.Тарханову и других. Вообще кадровый состав УФГС и его руководства в 1994-1995 годах вселял надежду, что темпы развития государственной службы и уровень президентской кадровой политики в России еще более возрастут по сравнению с предыдущим периодом.

Но уже в 1995 году началась чехарда в руководстве Администрации Президента РФ, УФГС реорганизовали и с тех пор импульсы, исходившие из Администрации и подстегивавшие процессы реформирования госслужбы, постепенно стали угасать. Вплоть до 2000 года проблема государственной службы не входила в число приоритетных проблем Администрации Президента РФ. И лишь в последнее время она стала объектом пристального внимания Президента РФ, его Администрации и Госсовета РФ.

 

И в заключение. Я изложил эту историю так, как она мне запомнилась. И облегчил дело другим, тем, кто, само собой, имеет право переписать её по-своему. Ибо, согласно Оскару Уайльду, «единственный наш долг перед историей — это постоянно её переписывать».

  • Геополитика


Яндекс.Метрика