Конструкция власти

Шаклеин С.С.

Говорят, случай — одна из форм закономерности. Случайно ли, закономерно ли, но совпало так, что автор этих строк 1)давно и серьезно пытается осмыслить проблемы эффективности (точнее — неэффективности) государственного управления с точки зрения инженера-системотехника, 2) был приглашен прочитать в Уральской академии государственной службы цикл лекций по инжинирингу процессов в организационных системах1 и 3) прочитал великолепную статью в случайно попавшемся номере журнала, неслучайно издающегося в Уральской академии госслужбы [1]. Именно это совпадение, именно в такой последовательности послужило поводом к написанию этой статьи. Журнал «ЧиновникЪ» — уникален. И потому, что в нем роль чиновного человека в жизни государства рассматривается людьми учеными — с точки зрения философической, и потому, что чиновные люди сами пытаются осмыслить свою роль — со своей, чиновной, точки зрения. Казалось бы, две эти точки зрения, в совокупности, создают достаточно полное отражение проблемы. Однако, по мнению автора, оба этих рассмотрения осуществляются в парадигме «монополии чиновника на управленческий разум» и, взаимодополняя друг друга, по сути — совпадают. Audiatur et altera pars…2


 С.С. Шаклеин, главный конструктор НПО «Уралсистем», Екатеринбург
 

ВЛАСТЬ

Столь впечатлившая автора статья определяет «модель рациональной бюрократии» следующим образом: «иерархическая организация структуры органов исполнительной государственной власти, четкое распределение полномочий и труда между структурами власти и отдельными исполнителями, выработка и неукоснительное следование четким правилам и инструкциям, упорядочение всего делопроизводства, обезличивание функций, что гарантирует от произвола отдельных исполнителей, высокий профессионализм работников, служение госслужащего не начальнику, а Закону и Конституции, отделение управления от политики».

Используя архитектурные аналогии в качестве иллюстрации, в цитируемой работе проводится параллель между «архитектоникой государственных отношений» в государствах западного типа и классическим архитектурным ордером.

Несколько видоизменив архитектурную иллюстрацию, роль государства в классической модели можно выразить следующей схемой:

-Государство определяет и закрепляет за собой всю номенклатуру процессов между личностью и обществом.

-Все процессы взаимодействия между личностью и обществом протекают при посредстве государства (т.е. через чиновников).

-Государство концентрирует в своих руках все ресурсы, необходимые для поддержки процессов.

 
 

Такая модель сложилась и хорошо себя оправдала в эпохи с малой скоростью общественных трансформаций и относительно малыми ресурсными затратами для поддержания процессов.

С наступлением эры «технического прогресса», «информационного взрыва», «открытого общества» и прочих новаций, государственный аппарат, замыкающий через себя всю номенклатуру процессов личностного, межличностного и общественного характера, рискует стать малоэффективным и неадекватным. Малоэффективным — потому что ориентирован на пропускание любого процесса по всей длине иерархической цепочки — от клерка до самого высокого начальника, неадекватным — в силу отставания реакций бюрократической машины на быстро изменяющуюся обстановку в современном обществе.

Именно это становится поводом для пересмотра «реалистической» модели государственной службы в сторону создания «творческого бюрократа», главными достоинствами которого будут «предприимчивость, законопослушание и обязательность». Каков же должен быть «творческий бюрократ»?


КАЧЕСТВО

Предприимчивость человека выражается в выполнении некоторой общественно необходимой функции, находящей спрос и доставляющей предпринимателю выгоду. Поскольку государство выполняет множество общественно необходимых функций, призыв к чиновнику «стать предприимчивым» может означать, что чиновник может выступать от имени государства в некоторых процессах3:

а) как владелец ресурсов, и должен использовать их наиболее эффективным образом (например, делая закупки из бюджетных средств на наиболее выгодных условиях и получая премию из экономии средств);

б) как владелец процессов, и должен принести государству наибольшую пользу (например, организовав с наименьшими затратами наилучшую собираемость налогов и получая премию за прогрессирование плановых показателей);

в) как член команды процесса, и должен обеспечить получение общественно необходимого продукта с наилучшими показателями (например, участвуя в разработке какого-либо социального проекта и получая вознаграждение за реально выполненную работу в качестве соисполнителя).

Интересы чиновника в такой схеме становятся понятными и прозрачными.

Интерес государства колоссальный: из категории бюджетного балласта чиновник переходит, хотя бы частично, в категорию самоокупаемых и активно используемых ресурсов.

Интересы общества при этом выражаются в том, что снижается бюджетная нагрузка, а государственно-чиновная машина становится более мобильной и адекватно реагирует на социально-экономическое положение в стране.

Однако, отпуская чиновника на такую схему работы, государство должно определить чиновнику рамки и правила «законопослушания и обязательности», т.е. описать схемы и границы процессов, с одной стороны — достаточно широко, чтобы охватить представительное множество сходных процессов, с другой стороны — достаточно конкретно, чтобы деятельность чиновников укладывалась в некоторое фиксированное множество количественных и качественных показателей. Другими словами, государство должно разработать и документировать процессы, в которых производится деятельность «творческого бюрократа».

Для того чтобы чиновник нового типа был в состоянии реализовать свои задачи в рамках «своего» процесса, он должен:

-обладать и распоряжаться по своему усмотрению ресурсами — как выделенными ему государством, так и созданными им самим в результате его деятельности;

-вступать во взаимодействие с чиновниками, задействованными в смежных процессах напрямую, а не через их начальников;

-обеспечивать общественно необходимый уровень качества выполняемых им работ;

-обеспечивать «информационную прозрачность» своей деятельности с целью контроля качества его работы начальством и/или общественностью.

Перечисленные требования к деятельности чиновник должен уметь перевести в процесс сам, обладая для этого соответствующей профессиональной подготовкой, либо иметь возможность привлечения необходимых специалистов для проектирования оптимального процесса в рамках прерогатив этого чиновника. Для определенности будем называть предмет такой профессиональной подготовки инжинирингом процессов в организационных системах, а специалистов, оказывающих профессиональные услуги в инжиниринге процессов, — системными аналитиками.

Немаловажным фактором в деятельности чиновника «нового типа» является качество услуг, оказываемых им гражданам. Действительно, в гражданском обществе, где права потребителей являются одним из краеугольных камней в здании «личность — общество», проблема определения и поддержания уровня качества в отношениях между чиновником (поставщиком услуг от имени государства) и личностью (как заказчиком, так и потребителем услуг) становится чрезвычайно актуальной. Хотя бы потому, что из морально-этической она переходит в категорию политико-экономическую. И недаром все большее число государств планомерно проводит работу «по улучшению качества своей работы с целью постоянного удовлетворения всех установленных или ожидаемых требований потребителя и других заинтересованных лиц» [2].

Таким образом, рождение «творческой бюрократии» приводит к упразднению «монополии чиновника на управленческий разум» и вызывает к жизни новый аспект в деятельности чиновника — привлечение профессионалов к проектированию процессов в организационных системах. При этом прежняя модель государственного здания, покоящегося на колоннах «личность» и «общество» должна быть дополнена еще двумя колоннами — «процессы» и «ресурсы».


 
 

КАЧЕСТВО ВЛАСТИ

Очевидно, что чем больше в государственном здании колонн, тем оно прочнее и устойчивее. Четыре колонны лучше, чем две.

А на скольких колоннах держится Российское государство начала третьего тысячелетия? К огромному сожалению, автору сегодняшняя модель государственного устройства представляется в виде балансира, находящегося в состоянии неустойчивого равновесия на единственной колонне из разного рода документов — законов, социальных программ и прочих.

Законы не работают, потому что механизмы их реализации не детализированы до уровня процессов.

Социальные программы не могут превратиться в реальные дела из-за отсутствия ресурсов.

А различные органы государственной власти работают в самодостаточном режиме, зачастую не имея ни возможности, ни потребности организовать и проследить проведение в жизнь произведенных ими бумаг в себе подобных органах в смежных сферах.

При этом неэффективный государственный аппарат и раздутая политическая надстройка в виде множества партий и движений, в свою очередь, балансируют на экономическом базисе, постоянно сжимающемся, как шагреневая кожа.

 
 

Слишком буквальное понимание независимости ветвей власти приводит к тому, что любой закон, принятый законодательной властью, передается в органы исполнительной власти без каких бы то ни было рекомендаций и может быть истолкован исполнителем совсем не так, как задумал законодатель. Зачастую механизмы обратной связи по исполнению закона никак не прорабатываются, что приводит к полнейшей «беспризорности» законов всех уровней — от федеральных до областных. Остается только восхищаться праведным гневом политических деятелей, в пылу баталий обвиняющих всех своих противников в том, что законы не работают. А с чего бы им работать?

Приведу небольшой пример из инженерной практики. Конструктор разрабатывает простейшую деталь — корпус для прибора. Казалось бы — вид прямо, вид сбоку, все размеры указаны… Чего больше? Однако конструктор на своем чертеже дает указания технологу: материал такой-то, применить гибку, ребра сварить аргоновой сваркой, красить эпоксидной эмалью в серый цвет. И дает эти указания не потому, что технолог неумел или зловреден, а потому, что именно конструктор озабочен тем, чтобы его замысел и обязательства перед заказчиком были реализованы в точности.

Уподобляя закон конструкторскому документу, мы обнаруживаем, что зачастую закон содержит только «чертеж внешнего вида» без столь необходимых исполнителю комментариев. Взять хотя бы известный закон о налоге с продаж. «Внешний вид» закона прост — надо брать дополнительный налог с некоторых видов товаров. И всё. После этого в течение двух лет исполнительный орган — к примеру, налоговая инспекция Свердловской области — «стоит на ушах», поскольку не знает, какие товары облагать налогом, как проводить через кассовые аппараты сумму налогов отдельной строкой, есть ли такие аппараты, а если есть — то как заставить каждого продавца такой аппарат применять в торговом зале… Кто знает, чем бы кончилось дело и куда бы оно зашло, да несчастье помогло — закон был признан не соответствующим Конституции и отменен!

Мораль №1. Законодательный орган в дополнение к юридическому тексту закона должен разрабатывать его функциональную модель, в которой раскрывается механизм реализации этого закона — состав подготовительных работ, необходимые финансовые, материальные, кадровые и информационные ресурсы, взаимодействие между объектами и субъектами закона, структура обратных связей и «контрольные точки», позволяющие законодательному органу отслеживать исполнение закона, и т.д.

Еще один пример. Каждое юридическое лицо хотя бы раз в квартал платит налоги. Несколько лет назад многие налоги проводились одним платежом, а в назначении платежа указывалось — сколько в федеральные фонды, сколько — в местные. Получателей могло быть много, а платежка была одна. Видимо, некоторым чиновникам не нравилось из общего платежного поручения выписывать в какую-то свою тетрадочку свою долю в платеже. Кто-то, наверное, самый ленивый из них, создал прецедент выделения его доли в отдельный платеж. Для такого чиновника выгода была мизерная, но очевидная — теперь циферку по налогу можно было не выписывать, а просто подшивать в папочку4. Почин мгновенно был подхвачен — только по подоходному налогу один платеж был разделен на четыре. А сколько их еще, разных налогов и целевых платежей! Помножьте это на сотни тысяч налогоплательщиков только в Свердловской области и увидите — во что обошлось такое чиновное «рацпредложение».

Мораль №2. Проектирование процессов в государственных учреждениях должно вестись в рамках единого механизма, вытекающего из совокупности функциональных моделей всех законов и нормативных актов, распространяющихся на деятельность этих учреждений. Проекты процесса должны учитывать широкий спектр факторов экономического, информационного и социального плана и разрабатываться профессионалами в области менеджмента и информационных технологий.

Со школьных времен мы знаем, что основой прогресса служит «борьба противоположностей». Большинство же российских чиновников, воспитанных в эпоху борьбы «лучшего с хорошим», не только не мыслит категориями альтернативных вариантов, но и, по мере сил, старается не допустить возникновения таковых. С одной стороны — из боязни нарушить сложившееся состояние покоя и синекуры, а с другой стороны — просто не зная и не понимая, что с этим альтернативным вариантом можно и нужно делать.

«Классический бюрократ» в такой ситуации либо кладет этот вариант под сукно, либо продвигает его под диктовку лоббистов, которые уж точно знают, зачем он нужен и как его продвигать.

«Творческий бюрократ» должен сам генерировать варианты и уметь выбирать наилучший из множества не только своих, но и предлагаемых другими вариантов.

Мораль №3. Органы государственной власти должны быть сориентированы на проектно-процессную работу своего аппарата, способного вырабатывать альтернативные варианты, выбирать оптимальные решения, планировать свою деятельность и кооперировать свои ресурсы для их реализации [3].

Чиновник, выполняя свои постоянные функциональные обязанности, должен не только «состоять при вопросе», но и быть организатором и/или участником какого-либо проекта, связанного с выполнением определенных объемов в конкретные сроки и имеющего на выходе реальный общественно-необходимый результат в вещественном выражении.

До тех пор, пока новая мораль не укоренится в сознании российских властей, наша государственность будет балансировать на куче бесполезных бумаг.

Будучи воспринятой, новая мораль придаст государственной власти России новое качество, позволяющее с полным основанием стоять в ряду великих держав мира.


ВЛАСТЬ КАЧЕСТВА

 
 

Итак, в результате длинной цепи умозаключений автор подводит читателей к мысли о неизбежности применения инженерных технологий в широком диапазоне направлений государственной деятельности — от разработки законов до оптимизации рутинной работы подразделений органов власти и отдельных чиновников. Цель эта — привлекательна, пути достижения — более или менее понятны. Однако же — с чего начать и в каком направлении двигаться?

Не претендуя на оригинальность, автор считает, что лучше всего было бы обращение к мировому опыту реинжиниринга бизнеса. А этот опыт говорит, что в первую очередь необходимо, чтобы руководители органов государственной власти определили и документировали процессы в области своих прерогатив. «Напиши, как делаешь, и делай — как написал!»

Схема описания процессов примерно такая, как изображена на рисунке (см. стр. 51). При этом надо выполнить два главных условия: обязательно назначить владельца процесса и четко указать ресурсы процесса и их владельцев. В законах и инструкциях необходимо описать правила выполнения процесса, правила восполнения ресурсов, правила, посредством которых создается удовлетворенность команды (стимулы исполнителей), а также правила, посредством которых вносятся корректировки в схему процесса на основе информации о степени удовлетворенности (или неудовлетворенности) потребителей (т.е. нас с вами — граждан государства Российского). Восполнение ресурсов, реализацию положительных и отрицательных стимулов целесообразно привязать к результатам выполнения процесса.

Зависимость положительных стимулов от результатов работы чиновника порождает естественную потребность в полной и подробной фиксации результатов работы всех членов команды процесса и учета ресурсных затрат. Отсюда появляется стимул к реальной информатизации деятельности чиновников, в настоящее время либо отсутствующий, либо не имеющий под собой экономической основы.

 
 

Создание в органах государственной власти информационной инфраструктуры и сквозных информационных технологий [4], не разделенных границами учреждений, приводит к появлению технологий отраслевого и территориального мониторинга, что резко повышает эффективность работы и законодательной, и исполнительной ветвей власти в субъектах Федерации.

Наличие актуальной информации о социально-экономическом положении в регионе позволит органам государственной власти принимать адекватные и актуальные решения по инвестиционной и налоговой политике [5] как в отдельных субъектах Федерации, так и на более высоком уровне — в федеральных округах, экономических зонах и т.п.

Чтобы все эти рассуждения не остались чем-то в духе бендеровских Нью-Васюков, необходимо создание чиновников с новым менталитетом, ориентированных на активную профессиональную позицию. Вот почему так обнадеживают первые признаки востребованности интеллектуальных технологий со стороны властных органов и учебных заведений, связанных c профессиональной подготовкой в области государственной службы.

В заключение следует указать на возникновение у российских чиновников мощного положительного личного стимула к освоению методологии инжиниринга процессов: по сообщению екатеринбургского журнала «Бизнес и компьютер», специалисты в области интеллектуальных технологий имеют самый высокий индекс роста заработной платы за последний год, а также самую высокую верхнюю границу заработной платы [6].

Так что у чиновника, получившего соответствующую подготовку в области ИТ-технологий, есть неплохие перспективы как на государственном поприще, так и в бизнесе…


1 С методическими материалами по циклу лекций можно ознакомиться на информационном сайте НПО «Уралсистем» по адресу http://www.npo.usm.ru/person/person.shtml?fl=person23.htm

2 Семочкина М.Б. Чиновник: социокультурная модель. «ЧиновникЪ», №5, июнь 1999г.

3 Выслушай же и другую сторону… (лат.)

4 Под процессом понимается преобразование, добавляющее некую ценность. Каждый процесс, выполняемый организацией, имеет вход (сырье, промежуточная продукция, информация и т.д.) и выход (материальная или нематериальная продукция). В каждый процесс вовлечены люди и ресурсы, каждый процесс должен иметь своего «владельца» — т.е. должно быть лицо, несущее ответственность за процесс.

5 Комментарий к изменениям стандартов ISO серии 9000 в версии 1994 г. Изменения в стандарте ISO-9000-1. /Комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации. Международные стандарты серии ISO-9000.

6 Да простят читатели автора за слишком большую вольность в трактовке действий чиновников! Но, на мой взгляд, любое бюрократическое решение, приводящее к появлению хотя бы одного лишнего документа и перекладывающее эту работу на сотни тысяч других людей, размывает и политический, и экономический базис государства и не может быть оправдано никакой чиновной логикой.

7 Пленкин В.Ю., Шаклеин С.С. Предложения по информационно-технологической поддержке процесса разработки стратегического плана развития Екатеринбурга. Научный доклад на международной научно-практической конференции «Российские города на пороге XXI века: теория и практика стратегического управления». Екатеринбург: Издательство «Академкнига», 2000. Интернет-версия доклада находится по адресу: http://strategy.burg.ru:8101/cgi/ww.cgi/0/res29_p1.htm?*

8 Нистратов Э.Ф., Кимельман Э.А., Шаклеин С.С., Берзин Б.Ю. Разработка информационной модели документооборота правотворческого процесса во властных органах субъекта Федерации. / Тезисы доклада на VI Российском экономическом форуме. Екатеринбург, 18 мая 2001г. (готовится к изданию). Интернет-версия доклада и электронная презентация к нему по адресу: http://www.npo.usm.ru/person/person.shtml?fl=person22.htm

9 Шаклеин С.С. Экономический мониторинг как инструмент для выработки инвестиционной политики Екатеринбурга. / Стратегия развития Екатеринбурга: цели, задачи, направления, механизмы реализации. Тезисы докладов и сообщений межрегионального научно-практического семинара, 6-7 апреля 2000 г. Екатеринбург: Издательство «Академкнига», 2000. Интернет-версия доклада по адресу: http://www.ui.usm.ru/articles.html?article=346

10 «Зарплаты за год: только вверх!» «Бизнес и компьютер», №5, май 2001 г., с.12-13.

  • Управление


Яндекс.Метрика