Комментарий к проекту федерального закона «О федеральной государственной службе»

Южаков В.Н.

Законодательное регулирование условий, оснований, форм, механизмов поступления на федеральную государственную службу чиновников госслужбы субъектов РФ, муниципальной службы, иных граждан, а также карьеры федерального чиновника призвано сделать более планомерной работу по повышению профессионализма, эффективности федеральной госслужбы.


 В. Н. Южаков, депутат Государственной Думы Российской Федерации, заместитель Председателя Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике, доктор философских наук
 

Проект Федерального закона «О федеральной государственной службе» внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации группой депутатов Государственной Думы.

1. Концепция законопроекта

Законопроект подготовлен по предмету ведения Российской Федерации ( п. «Т» статьи 71 Конституции Российской Федерации – «федеральная государственная служба»).

Цель предлагаемого законопроекта: повышение эффективности федеральной государственной службы без увеличения затрат на ее содержание в рамках правовой базы, определяемой действующим Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» (от 1995 г.).

Предмет регулирования: особенности федеральной государственной службы, требующие конкретизации или дополнения общих норм ФЗ «Об основах….».

Ряд вопросов в настоящее время регулируется иными, не законодательными нормативными правовыми актами.

К особенностям федеральной государственной службы, отличающим ее от государственной службы субъектов РФ и выделяющим ее как уровень государственной службы Российской Федерации в ходе подготовки законопроекта были отнесены:

- существенные различия госслужбы в ряде федеральных государственных органов;

- необходимость повышенных требований к госслужбе на федеральном уровне (к ее организации и к федеральным госслужащим);

— необходимость преемственности федеральной госслужбы в отношении карьеры госслужащих субъектов РФ и муниципальных служащих;

— необходимость координации уровня эффективности и затратности в различных федеральных государственных органах, в том числе в различных ветвях власти;

— финансирование из федерального бюджета организации федеральной госслужбы, денежного содержания и социальных гарантий госслужащих федерального уровня;

— возможность в силу этого «отработки» на федеральном уровне норм, которые затем могли бы быть распространены и на государственную службу РФ в целом (создание конкурентной среды среди федеральных чиновников, расширение возможностей общественного, гражданского контроля за эффективностью госслужбы; увеличение денежного содержания госслужащего без увеличения общих затрат на содержание госслужбы).

Ограничение по предмету. Законопроект не решает задач восполнения пробелов действующего ФЗ «Об основах….» в том числе: а) введения предполагаемых им общих для всей госслужбы РФ и отсутствующих до сих пор законодательных норм (например, о порядке проведения квалификационных экзаменов); б) исправления его недостатков; в) отсутствия федерального закона о денежном содержании федеральных госслужащих, внесение проекта которого ФЗ «Об основах…» вменено Правительству РФ. По подпунктам а) и б) должны быть разработаны либо поправки к ФЗ «Об основах…», либо самостоятельные законопроекты, либо новая редакция ФЗ «Об основах…», либо его аналог, содержащий нормы общего действия – равно значимые и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов РФ.

Законопроектом устанавливаются:

— подчинение федеральной государственной службы единому законодательству и возможность правового регулирования отдельными федеральными законами особенностей видов государственной службы применительно к федеральному уровню;

— повышенные и более дифференцированные по группам госдолжностей квалификационные требования к федеральным госслужащим по образованию, стажу и опыту работы, создающие возможность гарантированной карьеры профессионально растущим федеральным госслужащим и открывающие ее для успешных чиновников субъектов РФ, муниципальных образований, всех граждан;

— способы и порядок замещения вакантных должностей федеральной государственной службы и продвижения по службе;

— условия проведения и фиксированное соотношение открытого конкурса, видов внутреннего конкурса на замещение вакантных должностей федеральной госслужбы;

— статус кадрового резерва федеральной госслужбы и контракта на прохождение федеральной госслужбы в качестве механизмов повышения профессионализма федеральной госслужбы и карьеры федерального госслужащего;

— условия и порядок обеспечения профессионального обучения кадров для федеральной госслужбы;

— дополнительные гарантии федеральному госслужащему в случае ликвидации или реорганизации (сокращения штатов) федерального госоргана;

— орган управления федеральной госслужбой;

— возможности общественного контроля федеральной госслужбы.

Законопроект закрепляет сложившиеся нормы денежного содержания федеральных госслужащих, предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска, устанавливает ограничение на рост расходов по финансированию федеральной госслужбы.


ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

 
 

Вводятся понятия: «федеральная государственная служба», «государственная должность федеральной государственной службы», «федеральный государственный служащий» – как производные от государственной службы Российской Федерации, государственной должности категорий «Б» и «В», государственного служащего соответственно; «федеральный государственный орган» — как собирательный термин для обозначения федеральных органов государственной власти и иных (не властных) федеральных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, «вид федеральной государственной службы» – для установления их перечня.

Устанавливаются раскрываемые в законопроекте принципы федеральной госслужбы: планомерности карьеры, единства карьеры.

Дается перечень видов федеральной госслужбы. Закрепляется сложившееся деление видов федеральной госслужбы на гражданские, специальные и военизированные, что позволяет установить возможность дополнительного законодательного регулирования специфики видов федеральной госслужбы.

Законодательно закрепляются сложившиеся формы организации федеральной госслужбы (администрация или аппарат федерального госоргана, структурных подразделений, должностных лиц), вспомогательный характер выполняемых ими функций.


ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Устанавливается возможность (через Реестр государственных должностей федеральной госслужбы) введения должностей категории «Б» («политических должностей» или «должностей для людей команды руководителя») для каждой группы должностей федеральной госслужбы. При этом их (и замещающих их чиновников) не может быть больше 10 процентов от общего числа должностей (чиновников) в федеральном госоргане.

Цель: устранить болезненные перетряски при смене руководства. 10 процентов чиновников знают, что они приходят и уходят вместе с руководителем (хотя и не обязательно). Остальные должны быть уверены в устойчивости своего положения.

Повышенные квалификационные требования по образованию, стажу и опыту работы направлены на: повышение профессионализма федеральных госслужащих как уже находящихся на службе, так и впервые принимаемых на федеральную госслужбу. Квалификационные требования дифференцированы по группам должностей с учетом специализации замещаемой должности и (или) предмета ведения федерального госоргана. Дифференциация квалификационных требований позволяет и чиновнику, и федеральному госоргану планировать карьеру и профессиональную подготовку, а также определяет условия поступления на федеральную госслужбу чиновников субъектов РФ, муниципальных образований, других руководителей и специалистов, иных граждан.

Устанавливается также соотношение должностей, в рамках которого (с определенным «понижением») переход на федеральную госслужбу с должностей госслужбы субъектов РФ и муниципальной службы может производиться без обязательного в иных случаях государственного квалификационного экзамена.


ГЛАВА III. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

Правовое положение федерального госслужащего в основном идентично правовому положению любого госслужащего в Российской Федерации.

Законопроект предлагает большую ответственность государства за судьбу и карьеру федерального госслужащего в случаях ликвидации или реорганизации федерального госоргана (ст. 22), закрепляет сложившиеся нормы денежного содержания и отпусков федеральных чиновников.


 
 


ГЛАВА IV. ПРОХОЖДЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Конкретизируется содержание трудового договора, заключаемого при поступлении на должность федеральной госслужбы.

В состав трудового договора при определенных условиях включается контракт на продвижение по службе (контракт о карьере), заключаемый федеральным чиновником с федеральным органом по управлению федеральной госслужбой (в законопроекте — Агентство федеральной госслужбы).

Контракт о карьере содержит дополнительные взаимные обязательства чиновников и государства, включая обязательства по обеспечению карьеры чиновника. Контракт о карьере должен сделать чиновника более ответственным за государственный подход к своему делу, в том числе за счет меньшей зависимости от непосредственного руководителя.

Указанный контракт может быть заключен не более чем с 10 процентами федеральных чиновников из числа прошедших предварительный отбор (включенных в кадровый резерв), имеющих 10-летний стаж безупречной госслужбы.

Законопроект определяет формы продвижения по службе, способы замечания вышестоящей должности, в том числе виды и условия конкурса на замещение вакантной должности (открытый и внутренний конкурсы). Устанавливается обязанность регулярного (не реже раза в четыре года) рассмотрения вопроса о продвижении чиновника по службе.

Раскрывается механизм формирования кадрового резерва федеральной госслужбы, формы работы с ним, роль в обновлении кадрового состава федеральной госслужбы, в повышении ее профессионализма.

Определяются условия и порядок организации профессионального обучения кадров для федеральной госслужбы.

В целом законодательное регулирование условий, оснований, форм, механизмов поступления на федеральную государственную службу чиновников госслужбы субъектов РФ, муниципальной службы, иных граждан, а также карьеры федерального чиновника призвано сделать более планомерной работу по повышению профессионализма, эффективности федеральной госслужбы.


ГЛАВА V. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Отсутствие единого органа управления эффективностью федеральной госслужбы затрудняет реализацию общих требований к госслужбе в различных федеральных госорганах, делает невозможной целенаправленную работу по снижению затратности федеральной госслужбы.

 
 

Законопроект предлагает создать в качестве такого органа управления Агентство федеральной государственной службы. Необходимость проведения такой работы Президентом Российской Федерации предусматривается ст. 80 Конституции Российской Федерации.

Статус Агентства федеральной государственной службы в системе федеральных государственных органов определяет Президент Российской Федерации. Агентство может быть создано в составе Администрации Президента, как самостоятельный орган при Президенте, как орган Правительства Российской Федерации, находящийся в прямом подчинении Президенту или в иной форме.

Агентство должно быть создано без увеличения общей численности федеральных государственных служащих.

Важную роль в обеспечении эффективности федеральной госслужбы, в том числе в снижении ее затратности должен сыграть и общественный контроль, основные формы которого определяются в законопроекте.


ГЛАВА VI. ФИНАНСИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОССЛУЖБЫ

Определяется порядок формирования предложений по разделу «государственное и муниципальное управление» проекта федерального бюджета на очередной год в части расходов на финансирование федеральной госслужбы. Предполагается согласование этих предложений (до внесения в Правительство РФ) с Агентством федеральной госслужбы.

Цель: предварительный анализ обоснованности планируемых расходов, их сопоставимость по федеральным государственным органам.

Законопроект предполагает установление на пять лет ограничения по увеличению доли расходов на функционирование федеральной госслужбы в федеральном бюджете.

Цель: стимулирование повышения размеров денежного содержания федеральных чиновников за счет сокращения численности федеральных государственных служащих.

Законопроект регулирует деятельность 360 тысяч человек (федеральных чиновников) из почти пятисот тысяч госслужащих Российской Федерации. По вопросам поступления на федеральную госслужбу (карьера) законопроект касается всех государственных служащих субъектов Российской Федерации, а также и муниципальных служащих. Ряд норм законопроекта относится ко всем гражданам России.

Это нормы, реализующие конституционное право россиян на равный доступ к государственной службе (п. 4 ст.32 Конституции РФ) и вместе с тем обеспечивающие профессионализм поступающих на федеральную госслужбу. К ним относятся: обязательность открытых для всех конкурсов на замещение вакансий; квалификационные требования, дифференцированные с учетом опыта прежней работы (или его отсутствия); включение после отбора лиц, не являющихся чиновниками, в кадровый резерв федеральной госслужбы; обучение желающих поступить на федеральную госслужбу.

 
 

Всех граждан РФ, прежде всего как налогоплательщиков, касаются статьи, направленные на ограничение роста расходов на денежное содержание федеральных государственных служащих (предлагается на пять лет заморозить эти расходы на уровне 2001 года), а также на установление общественного (гражданского) контроля за эффективностью федеральной госслужбы, в том числе за обоснованностью предполагаемых и реальных расходов.

Законопроект затрагивает всех, сталкивающихся в своей работе, жизни с чиновниками и заинтересованных в повышении их профессионализма. На решение этой задачи направлены: повышенные требования к уровню образования, стажу и опыту работы; регулирование карьеры федерального чиновника, создание конкурентной среды на всех ступенях карьеры федерального чиновника.

Конкурентная среда создается обязательностью открытого конкурса; конкурсным отбором для включения в кадровый резерв федеральной госслужбы; внутренним конкурсом на замещение вакансий среди включенных в кадровый резерв; возможностью заключения контракта на продвижение по службе, одним из условий которого является безупречная служба в течение десяти лет. Усиление конкурентных начал должно создать дополнительную мотивацию к повышению профессионализма чиновника.

Законопроект закрепляет сложившийся порядок и размеры денежного содержания (утверждены нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ) и социальных гарантий, но оставляет возможность их роста за счет сокращения численности федеральных госслужащих при сохранении на пять лет общего объема их финансирования.

Предполагается, что сокращение не будет искусственным, а будет результатом сокращения функций, выполняемых федеральными государственными органами. При этом условии предлагаемый законопроект мог бы стать существенным шагом в повышении эффективности федеральной госслужбы без увеличения затрат на ее содержание.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика