Государственные служащие во Франции: вопросы правового статуса

Салон С.

Во Франции государство, принимая на работу граждан, обязуется обеспечить им достойные условия жизни. Конечно, в системе социальной защиты французских госслужащих существуют свои проблемы и противоречия, в том числе на уровне права, но государственная власть стремится максимально гарантировать соблюдение прав человека и гражданина, стремится сделать государственную службу авторитетной и выгодной.


 Серж САЛОН, генеральный инспектор компании «Франс Телеком» (Франция)
 

В последнее десятилетие государственная служба в Российской Федерации переживает нелегкий период обновления. Федеральный Закон от 31.07.95 № 119-ФЗ закрепил основные положения, отражающие новое видение этого важнейшего для государства института, это также касается и вопросов социального обеспечения государственных служащих. Вместе с тем на совместном российско-французском семинаре, посвященном проблемам правового регулирования труда госслужащих в России и во Франции, отмечалось, что “в соответствии с законодательством государственные служащие в РФ являются одной из самых социально защищенных категорий граждан. Однако многие вопросы социальной защиты еще не урегулированы законодательно”. В этой ситуации значительную помощь может оказать изучение опыта стран с проверенными временем системами социальной защиты госслужащих.

Среди таких стран Франция накопила значительный опыт в вопросах оптимальной организации государственной службы в многом благодаря традиционно важной роли, отводимой ей государством. Социальная защищенность госслужащих отшлифована в течение многих десятилетий, в первую очередь, благодаря широкому распространению, так как включает огромное число должностей в гражданских государственных и территориальных учреждениях, а также в больничных комплексах. Об этом позволяют судить данные, опубликованные Министерством государственной службы, децентрализации и реформы государства. По последним подсчетам, администрации центрального уровня насчитывают 2 248 000 работников, из них 1 948 000 — гражданских и 300 000 — военных служащих, территориальные сообщества — регионы, департаменты и коммуны — около 1 400 000 служащих (далее эту категорию будем называть территориальными служащими), государственные больницы — 749 000.

Статус каждой категории госслужащих четко определен в законодательстве. В 1999 году вышел в свет Кодекс государственной службы, включающий не только основные законы, но также другие нормативно-правовые акты, относящиеся к правам, обязанностям, правовому регулированию труда и социальной защите различных рангов и корпусов.

Французы понимают государственную службу своей страны как “деятельность в общественных интересах, осуществляемую под руководством политической власти от имени и в интересах граждан… Государственный служащий, т.е. гражданин, состоящий на государственной службе, оказывает услуги другим гражданам, но одновременно он является представителем государства и в силу этого принимает свое скромное участие в осуществлении государственной власти”1 .

Деятельность государственных служащих регулируется особым Статутом. Под Статутом следует понимать совокупность всех законодательных и регламентирующих положений, которые к ним применяются. Источник Статута госслужбы – публичное право. Трудовое право в принципе не применимо к государственному служащему, даже в случае спора в отношении заработной платы.

Под общим Статутом служащих следует понимать фундаментальные законодательные правила, применяемые к совокупности всех гражданских служащих. Положения Статута госслужащих составляют Устав государственной службы. Они распространяются на всех государственных, территориальных служащих и работников государственных больниц, кроме того, здесь учтена специфичность каждого сектора. Основу Статута составляют четыре закона:

- Закон № 83-634 от 13 июля 1983г., содержащий права и обязанности служащих (общий закон для всех трех видов госслужбы).

- Закон № 84-16 от 11 января 1984г., содержащий уставные положения, относящиеся к государственной службе.

- Закон №84-53 от 26 января 1984г., содержащий уставные положения, относящиеся к муниципальной службе (регионы, департаменты, коммуны).

- Закон № 86-33 от 9 января 1986г., содержащий уставные положения, касающиеся службы больниц.

Здесь уместно небольшое отступление. Надо отметить, что государственный служащий обязательно является работником публичного органа, но, в то же время, не все работники публичных органов являются государственными служащими, даже если их количество там более значительно, чем собственно госслужащих. Устав применяется к лицам, назначенным на постоянную должность и имеющим звание в административной иерархии государства, территориальных сообществ и больниц. Именно эти условия являются решающими для определения, распространяется ли действие норм Статута на тех или иных служащих.

Так, например, гражданскими государственными служащими являются служащие министерств (центральная администрация, деконцентрированные службы, государственные учреждения), преподаватели всех уровней, служащие национальной полиции, члены Государственного Совета и Счетной Палаты, советники административного и апелляционного судов, инженеры департамента мостов и дорог, инженеры телекоммуникаций и т.д. Не являются собственно государственными служащими: работники по контракту, нанятые для выполнения определенных работ, стажеры, помощники и некоторые другие категории лиц.

 
 

Французская государственная служба в узком смысле слова подразделяется на три категории: А, Б, С. В рамках каждой категории служащие делятся на корпуса. Под корпусом понимается совокупность служащих, призванных гарантировать осуществление специальной миссии в общих рамках администрации. В общем смысле под корпусом понимается совокупность званий, которые составляют иерархию. Переход от низшего звания к высшему в рамках корпуса означает повышение.

Категория, структура, условия подбора и продвижения, миссии корпусов зафиксированы в декрете Государственного Совета, принятом на базе общего законодательного статуса и квалифицирующем особые статусы. Существует около 1500 корпусов и столько же особых статусов в государственной службе.

Служить государству во Франции очень почетно, но необходимо также обеспечить работникам достойный уровень жизни, а также гарантировать им социальную защиту от тех же видов риска, что определяется общим режимом социальной защиты наемных работников. В связи с этим к заработной плате государственных служащих установлены обязательные компенсации и выплаты, не входящие в систему социальной защиты других категорий чиновников. Сюда относятся: надбавка за место проживания, имеющая целью компенсацию более высокой стоимости жизни в различных регионах, семейная компенсация, размер которой зависит от количества детей, находящихся на иждивении служащего, а также обязательные семейные пособия, включающие различные виды пособий на детей (пособие к началу учебного года, пособие неполным семьям, пособие на образование детей), пособие на жилье.

Собственно система социальной защиты французских государственных служащих включает в себя гарантии в области безопасности и гигиены труда, пенсий за выслугу лет, по случаю потери кормильца, по инвалидности, отпусков по временной нетрудоспособности, беременности и родам. Особняком стоит система министерских и межминистерских социальных акций.

Гарантия гигиены и безопасности труда государственных служащих зафиксирована в ст.23 Закона № 83-634 от 13 июля 1983 “О правах и обязанностях государственных служащих”. Кроме того, постановление от 28 мая 1982 г. с последующими изменениями устанавливает обязанность руководителей служб следить за соблюдением этих условий. В каждом департаменте существует Комитет по охране труда, состоящий из работников профсоюза, получивших специальное образование для выполнения подобных функций. Они призваны следить за условиями труда, анализировать возможный риск и т.д.

Пенсии за выслугу лет составляют одну из основных частей всей системы социального обеспечения государственных служащих Франции. Это денежное пособие, личное и пожизненное, предоставляемое служащему в виде компенсации за работу, которую он выполнял до прекращения своих полномочий. Режим пенсий, распространяющийся на государственных служащих, установлен “Кодексом гражданских и военных пенсий по возрасту”. Программа пенсионного обеспечения служащих территориальных сообществ (регионов, департаментов и коммун) аналогична программе пенсионного обеспечения государственных служащих. Однако выплату пенсий этой категории работников, а также служащим государственных больниц осуществляет Национальная пенсионная касса служащих территориальных сообществ (CNRACL).

При установлении права на пенсию принимаются в расчет все периоды действительной гражданской и военной службы начиная с 18 лет. Право на пенсию служащие получают после 15 лет действительной службы. В стаж работы засчитывается:

— военная служба согласно документам, выданным военными властями;

— гражданская служба, причем как активная, так и в периоды откомандирования, плюс ежегодные отпуска и отпуска по болезни, а также все периоды, в течение которых служащий получал должностной оклад, включая неполный оклад во время отпуска по болезни;

— отпуск для получения профессионального образования;

— отпуск по беременности и родам, а также по усыновлению (удочерению) ребенка;

— периоды стажировки перед получением нового ранга или новой должности;

— работа неполный рабочий день, засчитываемая как работа с полным рабочим днем.

Учитывается также работа по контракту в органах госслужбы до зачисления на постоянную должность с присвоением соответствующего ранга.

Для получения в будущем права на пенсию производятся ежемесячные отчисления в пенсионный фонд в размере 7,85% от номинального оклада работника (без учета премий). Пенсионные взносы государственных служащих поступают в Бюджет, а аналогичные взносы служащих территориальных сообществ и государственных больниц поступают в упомянутую выше кассу CNRACL.

Получение права на пенсию возможно в следующих случаях:

1. По заявлению служащего в случае полного соответствия запроса условиям, необходимым для получения последней. Право обращения принадлежит служащему, администрация со своей стороны не может выразить желание отправить служащего на пенсию, если последний не обращался за этим.

2. По достижении пенсионного возраста.

Служащий, стаж которого составляет 15 лет действительной государственной службы, имеет право на пенсию, но воспользоваться этим правом он сможет только по достижении возраста, установленного в соответствии с его статусом. При этом должны быть учтены законно возможные продления.

Даже если прерывание стажа происходит автоматически и администрация должна только констатировать его, она обязана предпринять все необходимые формальные действия.

В зависимости от занимаемой должности служащие получают право на пенсию:

— в возрасте 55 лет с возможностью продолжать работу до 61 года;

— в возрасте 60 лет, с сохранением возможности продолжать работать до 65 лет (некоторые служащие могут работать до 68 лет, но в этом случае они не получают дополнительной прибавки к пенсии за работу в течение трех последних лет. Здесь речь идет о членах Госсовета, Счетной Палаты, профессоров университетов и т.д.).

Пенсия может быть предоставлена без учета стажа и возраста служащему, уволенному в связи с наступлением инвалидности.

По достижении предельного возраста трудовые отношения между данным служащим и администрацией прекращаются. Администрация должна завершить оформление пенсионного дела к моменту достижения пенсионного возраста и начать выплату пенсии.

Кодекс государственной службы устанавливает, что продолжительность службы и возможные надбавки (на детей и других родственников, находящихся на иждивении служащего, а также за особые военные заслуги) исчисляются в годах стажа работы. Каждый год работы дает право на получение 2% от суммы номинального должностного оклада, соответствующего индексу системы окладов, действующей на госслужбе. Максимальное количество лет для определения гражданской или военной пенсии составляет 37,5 лет. Таким образом, размер пенсии определяется двумя параметрами: стажем работы на государственной службе и размером должностного оклада.

Для определения базового оклада, необходимого для расчета и начисления пенсии, учитываются оклады с надлежащими отчислениями, соответствующие индексному положению в системе, действующей на госслужбе, и получаемые служащим в течение последних шести месяцев перед наступлением пенсионного возраста.

Размер пенсии не может быть ниже:

— при стаже не менее 25 лет действительной службы — не ниже базового оклада, подлежащего обязательным отчислениям, соответствующего индексу 100, предусмотренному ст.1 постановления № 48-1108 от 10 июля 1948 года и последующими текстами;

— при стаже менее 25 лет действительной службы за каждый год действительной службы и возможные в каждом конкретном случае надбавки — 4% от базового оклада, подлежащего обязательным отчислениям, соответствующего индексу 100, предусмотренному ст.1 постановления № 48-1108 от 10 июля 1948 года и последующими текстами (закон № 75-1242 от 27 декабря 1975г.).

 
 

Пенсии выплачиваются ежемесячно, в конце каждого месяца, следующего за наступлением пенсионного возраста и выхода служащего на пенсию.

В случае заболевания законодателем предусмотрен целый ряд мер защиты государственного служащего. Это страхование по болезни, как в форме выплат (компенсация расходов на лечение), так и в форме оплачиваемого отпуска по болезни. Такой отпуск, в свою очередь, может подразделяться на простой, долгосрочный и отпуск в связи с тяжелым заболеванием. Простой отпуск по болезни предоставляется на основании медицинского свидетельства, подтверждающего неспособность служащего исполнять свои обязанности, и может длиться не более 12 месяцев в течение календарного года. В этот период лицо получает полный оклад в течение первых 3 месяцев и половину оклада следующие 9. Долгосрочный отпуск по болезни предоставляется работнику, который получил серьезное заболевание (хроническая легочная недостаточность, сердечные заболевания и т.д.), требующее длительного ухода. Он может длиться до 3 лет – в течение года ему выплачивается полный оклад, в течение следующих двух лет- половина. Отпуск в связи с тяжелым заболеванием предоставляется работнику, заболевшему раком, туберкулезом, СПИДом, полиомиелитом. Такой отпуск может длиться до пяти лет с выплатой полного оклада в течение первых трех лет и половины потом. После такого отпуска служащему может быть разрешено работать неполный рабочий день с зачетом полного на период до одного года.

Не последней в ряду мер социальной защиты стоит забота о материнстве и детстве. Вообще проблема смены поколений и старения населения привела французское государство к пониманию факта, что о здоровье будущих поколений лучше заботиться заранее. Беременным женщинам, находящимся на государственной службе, предоставляется оплачиваемый отпуск в течение 6 недель до предполагаемой даты родов и 10 недель после них. Кроме того, если у женщины уже есть двое детей или больше, этот отпуск может быть продлен.

Если при исполнении своих служебных обязанностей служащий получает инвалидность, ему может быть предоставлено пособие по инвалидности. Если же данный факт приводит к выходу на пенсию, то служащий получит ее без условия наличия выслуги лет.

Стоит также упомянуть межминистерские социальные акции, составляющие значительную часть системы социальной защиты. Об этом говорит хотя бы тот факт, что в 1998г. общая сумма кредитов, предоставленных администрациям, составила порядка 2,5 миллиардов франков. Органом, осуществляющим руководство и координацию этой деятельностью, является межминистерский консультативный комитет по социальным акциям государственной администрации. Он состоит из 8 представителей администраций и 11 членов профсоюзов, представленных на уровне Высшего Совета государственной службы. Основные направления межминистерских социальных действий могут показаться дублирующими основной массив социальной защиты государственных служащих, но это не совсем так. Они призваны дополнить ее и таким образом создать еще один стимул, поощряющий людей стремиться поступить на государственную службу. Это, в частности:

— дотации на питание;

— помощь семьям (на детей – для проведения каникул в летних лагерях, домах отдыха, санаториях в сопровождении родителей и т.д.);

— социальная и медико-социальная помощь;

— дотации молодым специалистам;

— помощь инвалидам;

— дотации на улучшение жилищных условий;

— предоставление жилья по социальным программам и др.

Итак, мы видим, что во Франции государство, принимая на работу граждан, обязуется обеспечить им достойные условия жизни. Конечно, в системе социальной защиты французских госслужащих существуют свои проблемы и противоречия, в том числе на уровне права, но государственная власть стремится максимально гарантировать соблюдение прав человека и гражданина, стремится сделать государственную службу авторитеной и выгодной. Как следствие — высокий рейтинг государственной должности у населения, а значит и возможность отбора самых достойных. Положительный опыт Франции, несомненно, полезен при разработке новых нормативных документов российского законодательства в отношении государственных служащих.


Публикацию по научной работе S.Salon. La couverture sociale des fonctionnaires en France. Pratique de la gestion publique en France. (Collection franco russe de documents de formation et d’information 1999. №3) подготовила Е. А. Истомина, аспирант кафедры социального права Уральской академии государственной службы.

  • Зарубежный опыт


Яндекс.Метрика