Репутация чиновника и право

Гафаров З.С.

Согласно результатам социологического исследования, проведенного учеными Российской академии государственной службы (было опрошено 828 государственных служащих в шести федеральных органах исполнительной власти), респонденты в целом отрицательно оценивают возможности правовой защиты и реализации прав, закрепленных в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ». Только 40% опрошенных указали на то, что они знакомы с материалами своего личного дела. Каждый третий служащий знаком с ними частично и столько же - не знакомы вообще. Невысок уровень доверия служащих к официальным органам, призванным защитить их права. В случае неправомерных действий администрации в вышестоящий орган государственной власти обратятся за помощью не более 5% опрошенных. Практически столько же респондентов (8%) намерено при необходимости обратиться в суд. Большинство же служащих (62%) не будут обращаться никуда («бесполезно»).


ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЛИЧНОГО ДОСТОИНСТВА, ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ РЕПУТАЦИИ И СЛУЖЕБНОЙ НЕЗАВИСИМОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

 З.С. Гафаров, кандидат юридических наук, доцент кафедры социального права Уральской академии государственной службы
 

Защита личного достоинства в условиях государственной службы, необходимости соблюдения «аппаратной» дисциплины приобретает особое значение, выходит за границы отношений «руководитель государственного органа - государственный служащий».

Государственный служащий должен быть защищен от пристрастного отношения, грубости, несправедливой оценки его работы и уровня квалификации со стороны руководителя. Это является необходимым условием для надлежащего выполнения государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей, для эффективности государственной службы как государственного института.

В специальной литературе обращается внимание на появление нового направления в правовом регулировании труда - обеспечении комфортной психологической обстановки на работе. В новейших законах, локальных нормативных актах развитых стран появились нормы и положения, которые призваны гуманизировать трудовые отношения путем повышения культуры общения, улучшения психологического климата в организации и составляют неотъемлемую часть науки и искусства управления персоналом (человеческими ресурсами)1.

Защита личного достоинства подчиненных развивается в нескольких направлениях. Речь идет о запрете грубого отношения вышестоящих в служебной иерархии лиц к нижестоящим. Так, в Дании в межконфедеральном соглашении - разновидности коллективного договора, которое распространяется на промышленные предприятия, установлено, что работник, чья честь оскорблена предпринимателем, вправе приостановить работу до тех пор, пока не получит извинений от обидчика; подчеркивается обязанность предпринимателя относиться к работникам так, чтобы не было затронуто их самолюбие, чувство собственного достоинства. Если предприниматель оскорбил работника, это считается серьезным нарушением трудового договора; работник в этом случае вправе расторгнуть без предупреждения трудовой договор, а виновное лицо обязано возместить нанесенный работнику ущерб, включая моральный вред.

 
 

В Испании, согласно законодательству (ст.20 Статута трудящихся), предприниматель, осуществляя свои управленческие и контрольные полномочия, должен уважать человеческое достоинство работников. В любом случае предприниматель и работник в своих взаимных претензиях должны «придерживаться правил чести».

В ФРГ и Швейцарии запрещено вывешивать на доске объявлений приказы о взысканиях, содержащие фамилии работников и характер нарушений. В других странах (например, в Австрии) это разрешено, но в таких приказах не должно быть оскорбительных для работника формулировок2.

В законодательстве о труде РФ отсутствуют какие-либо нормы, регулирующие рассматриваемые общественные отношения. Но в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г. № 119 впервые появились правила, направленные на защиту личного достоинства и профессиональной репутации государственного служащего. Так, в соответствии с п.7 статьи 9 указанного закона государственный служащий имеет право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, на приобщение к личному делу своих объяснений.

В соответствии с п.10 данной статьи закона государственный служащий имеет право на проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство.

Наконец, государственный служащий вправе обратиться в соответствующий государственный орган или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам содержания выданных характеристик.

Трудно переоценить появление указанных положений в законодательстве о государственной службе, так как они отсутствуют не только в действующем трудовом законодательстве, но и в широко обсуждаемых в настоящее время проектах Трудового кодекса РФ.

К сожалению, в самом законе отсутствует механизм реализации прав, обеспечивающих личное достоинство и профессиональную репутацию государственного служащего. Это негативно отражается на состоянии их правовой защищенности. Согласно результатам социологического исследования, проведенного учеными Российской академии государственной службы (было опрошено 828 государственных служащих в шести федеральных органах исполнительной власти), респонденты в целом отрицательно оценивают возможности правовой защиты и реализации прав, закрепленных в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ». Только 40% опрошенных указали на то, что они знакомы с материалами своего личного дела. Каждый третий служащий знаком с ними частично и столько же - не знакомы вообще. Невысок уровень доверия служащих к официальным органам, призванным защитить их права. В случае неправомерных действий администрации в вышестоящий орган государственной власти обратятся за помощью не более 5% опрошенных. Практически столько же респондентов (8%) намерено при необходимости обратиться в суд. Большинство же служащих (62%) не будут обращаться никуда («бесполезно»).3

Целесообразно, на наш взгляд, подробно регламентировать процедуру реализации рассматриваемых прав в разрабатываемом в настоящее время Кодексе государственной службы Российской Федерации. Необходимо установить и меры ответственности руководителя государственного органа в случае препятствования их осуществлению.

Проблема обеспечения служебной независимости государственного служащего, хотя и приобрела особую актуальность в последнее десятилетие в ходе возрождения государственной службы в России, имеет свою достаточно продолжительную историю.

 
 

Еще в «воинских артикулах» времен Петра I говорилось, что исполнению подлежит лишь приказ «пристойный и полезный государству». Дисциплинарный устав Рабоче-Крестьянской Красной Армии 1919 года предписывал подчиненному не исполнять явно преступный приказ и незамедлительно докладывать об этом по команде. Временный дисциплинарный устав 1925 года содержал оговорку о неисполнении явно преступного приказа командира.4

В п.10 Положения о службе в Рабоче-Крестьянской милиции, утвержденного декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 25 сентября 1925 года, специально предусматривалось, что работник милиции, получивший преступный приказ, должен, не исполняя его, немедленно доложить следующему в порядке подчиненности высшему начальнику и в надлежащих случаях сообщить о том соответствующему правительственному органу, руководствуясь необходимостью быстро предупредить возможность преступления.5

Если же полученное приказание, по мнению работника милиции, являлось, хотя и не преступным, но все же не согласованным с законом, то он обязывался доложить об этом начальнику, отдавшему приказ, и при подтверждении приказания - исполнить его.

Согласно п.33 Положения о Рабоче-Крестьянской милиции, принятого постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 года, работникам милиции запрещалось выполнять не только преступные, но и любые другие явно противозаконные служебные приказы своих начальников. Подчиненный, нарушивший абсолютный запрет на исполнение явно незаконного приказа, отвечал за это вместе с отдавшим распоряжение начальником.6

 
 

В дальнейшем такое демократическое положение о неисполнении незаконного приказа было изъято из нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы дисциплины на милитаризованной службе в СССР. Тоталитарному государству требовалось безусловное подчинение исполнителей.7

Переход России к строительству правового государства в конце 80-х - начале 90-х годов непосредственно отразился на правовом регулировании указанных вопросов. В соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 года «О милиции» при получении приказа или указаний, явно противоречащих закону, сотрудник милиции обязан руководствоваться законом (т.3 ст.25).8

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года правовое регулирование рассматриваемых отношений получило дальнейшее развитие. В статье 10 «Основные обязанности государственного служащего» предусмотрена обязанность «исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных». Приказы и распоряжения должны издаваться в письменной форме. Указания - форма устного руководства. Однако в случае сомнения в правомерности указания государственный служащий может настаивать на письменном его оформлении.

Приказ, распоряжение и указание являются подзаконными актами, в связи с чем они должны соответствовать целому ряду различных нормативных актов: Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям

 
 

Правительства РФ и другим актам с учетом местонахождения конкретного органа в системе государственной власти. Таким образом, незаконными будут те акты, которые издаются с нарушением источников более высокой юридической силы.

В статье 14 данного закона закреплена процедура подтверждения и исполнения распоряжения, в правомерности которого государственный служащий сомневается: «Государственный служащий, в случае сомнения правомерности полученного им для исполнения распоряжения, обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель».

Как отмечается в литературе, значение этих положений чрезвычайно велико. Государственному служащему предоставлено право самостоятельно принимать решение о соответствии приказов, распоряжений и указаний законодательству. Государственный служащий должен обладать необходимыми правовыми знаниями, достаточными для реализации данного правомочия, а также навыками толкования юридических норм, чтобы оценивать правомерность либо противоправность актов управления.

 
 

Законодатель не только предоставляет государственному служащему право оценивать акты управления, но и обязывает делать это. В законе регламентируется процедура подтверждения и исполнения распоряжения и установлена санкция за исполнение противоправного акта. Другими словами, государственный служащий рассматривается не как винтик в механизме власти, а как ответственный самостоятельный субъект - участник процесса управления.

Следует различать понятия правомерности и законности издания акта управления и правомерности и законности его содержания. В первом случае речь идет о пределах компетенции должностного лица, издавшего акт. Под законностью содержания акта имеется в виду его соответствие действующим нормативным правовым актам.9

Другими словами, законодатель очертил границы «служебного повиновения» и «служебного неповиновения» государственного служащего, создал условия, обеспечивающие его служебную независимость и подчинение только закону. Указанные нормы безусловно являются шагом вперед в законодательстве, регулирующем служебные отношения на гражданской государственной службе.

Следует, однако, учитывая реальную зависимость госслужащего от руководителя, усилить его правовую защищенность. Речь идет о законодательном закреплении участия представителей профсоюзного органа в процессе служебного расследования при привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности, в том числе за отказ исполнить неправомерные распоряжения вышестоящих руководителей.

В зарубежных странах существует богатый опыт участия профсоюзных организаций государственных служащих в создании и применении дисциплинарных кодексов и процедур. Так, в Канаде при любой дисциплинарной процедуре у государственных чиновников есть право на то, чтобы их представлял профсоюз. В ФРГ государственный служащий, против которого возбужден дисциплинарный процесс, имеет право на адвоката. При этом допускается использование как профессиональных адвокатов и преподавателей права в высшей школе, так и представителей профсоюза государственных служащих.

 
 

При рассмотрении дела в Федеральном дисциплинарном суде к процессу допускаются только государственные служащие, имеющие право быть судьями, или чиновники высшей службы.10 В большинстве стран государственным служащим дано право получать защиту от выбранного ими лица на всех этапах рассмотрения дела.11

На наш взгляд, обеспечение служебной независимости государственных служащих и соблюдение ими законов в служебной деятельности невозможно без активного участия профессиональных союзов государственных служащих в решении наиболее важных вопросов, связанных с прохождением государственной службы. Формы и процедуры такого участия должны быть непосредственно закреплены в законодательстве о государственной службе.

Юридическое закрепление оснований правомерного неподчинения и процедуры оспаривания незаконного приказа дисциплинирует как руководящий, так и исполнительский состав государственной службы в плане юридической обоснованности своих действий, а также способствует укреплению правовой защищенности, сознательной дисциплины, усилению личной ответственности и разрушению стереотипов конформистского поведения исполнителей.


1 Киселев И.Я. Зарубежное трудовое право. М.: НОРМА-ИНФРА. М, 2000. С. 103.

2 Там же. С. 104.

3 Государственная служба. Теория и организация. Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998. С. 588.

4 Артамонов Н.В., Орлов Г.В. Проблемы правового статуса военнослужащих в СССР// Советское государство и право. 1990, № 11. С. 51.

5 Действующие распоряжения по милиции. 2-е издание. М., 1928. С. 466-483.2 СЗ СССР. 1931. № 33. Ст. 247.

6 Зимин В.П. Правомерное неисполнение приказа: доктрина «умных штыков». Правоведение. 1993, № 2. С.39.

7 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16.Ст. 503.

8 Настольная книга государственного служащего. М.: Экономика, 1999. С.161.

9 Настольная книга государственного служащего. М.: Экономика, 1999. С.162.

10 Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств. М.: ИНФРА, 1998. С.271.

11 Государственная служба. Регулирование трудовых отношений. Зарубежный опыт. М., 1995. С.37-58.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика