На общих условиях равенства

Комкова Г.Н.

Условия реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе, закрепленные в законодательстве о государственной и муниципальной службе, в некоторых случаях являются оправданными и закономерными, тогда как другие носят явно дискриминационный характер и должны быть отменены. Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, основанной не только на изучении смысла статей российской Конституции, но и международных документов о правах человека.

 

 

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИНЦИПА РАВНОГО ДОСТУПА К ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ В ПРАКТИКЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКИХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

 

 Г.Н. Комкова, заведующая кафедрой конституционного права Поволжской академии государственной службы, кандидат юридических наук, профессор
 

 

Сегодня в России идет сложный процесс формирования качественно новой, демократической системы государственной службы, являющейся одной из важнейших сфер государственного управления. В этом процессе нельзя обойтись без учета мирового опыта.

Включение в Конституцию РФ положения, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15), позволяет отнести к источникам института государственной службы различные международно-правовые акты и договоры в сфере государственной службы.

Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) в статье 25 говорит о праве каждого гражданина без всякой дискриминации и необоснованных ограничений «допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе». Конвенция о политических правах женщин (1953 г.) фиксирует, что женщинам принадлежит право на равных с мужчинами условиях занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом.

В русле общемировых тенденций Конституция РФ устанавливает основные принципы организации государственной службы в Российской Федерации. Право граждан РФ на участие в управлении государством, предусмотренное статьей 32 российской Конституции, включает и право на равный доступ к государственной службе. Это конституционное положение предусматривает отказ от «партийно-номенклатурного» подхода к формированию кадров в сфере государственного управления, который включал в себя такие дискриминационные факторы, как обязательное членство в КПСС, принадлежность к определенной национальности, отсутствие родственников за границей и т.д. Сейчас государственная служба рассматривается как «одна из разновидностей общественно необходимого труда, доступ к которому не должен быть ограничен какими-либо социальными соображениями».1

Конституция Российской Федерации не содержит нормы, устанавливающей равный доступ граждан к муниципальной службе, что является её явным пробелом. Регламентируемое в Конституции как субъективное конституционное право граждан участвовать в местном самоуправлении, несомненно, подразумевает такое участие в полном объеме, в том числе и возможность стать муниципальным служащим. В тексте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этот пропуск был ликвидирован. Пункт 4 его статьи 3 определил, что «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе».

Ядро федерального законодательства о государственной службе составляет принятый Государственной Думой 5 июня 1995 года Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»2 , который устанавливает принципы организации государственной службы и основы правового положения государственных служащих в России.

Основополагающие принципы государственной службы, установленные Конституцией РФ, конкретизированы и развиты в статье 5 данного Федерального закона. Центральным принципом является принцип «равного доступа к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой». Таким образом, ничем не ограниченный в Конституции принцип равного доступа к государственной службе в законе уже обставляется рядом условий: человек должен обладать определенными способностями и знаниями для того, чтобы претендовать на возможность участия в управлении делами государства. Не вызывает сомнения то, что эра «кухарок, управляющих государством», проходит, на арену государственно-политического руководства должны выйти профессионалы. «При подборе кандидатов на государственно-служебные должности критерий один - профессиональная пригодность к исполнению должности, определение которой обусловлено конкретными показателями уровня образования, стажа работы и т.д.».3

Формально каждый гражданин имеет равные возможности поступления на государственную службу при наличии вакансий и при обладании определенными профессиональными навыками без какой-либо дискриминации по признаку расы, пола, национальности, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии. Однако в законодательстве имеются определенные ограничения для лиц, поступающих на публичную службу. В части 1 статьи 21 Федерального закона говорится, что кандидат на государственную и муниципальную должность должен отвечать ряду требований:

- иметь российское гражданство;

- быть в возрасте от 18 лет до 60 лет;

- иметь профессиональное образование;

- владеть государственным языком;

- отвечать другим законным требованиям.

Все это дает основание некоторым исследователям сделать достаточно резкий вывод о том, что «если не иметь в виду тривиальную в демократическом государстве формулировку равноправия, то следует подчеркнуть, что граждане не имеют и не могут иметь равного доступа к государственной службе».4

При рассмотрении вышеперечисленных условий поступления на государственную службу, с точки зрения их соответствия принципу равенства, обращает на себя внимание то, что не все они оправданы необходимостью доверять управление государственными делами лицам, имеющим профессиональную и фактическую пригодность к этому.

Принадлежность к российскому гражданству кандидата на должность государственного служащего не создаёт никаких неоправданных ограничений для иностранцев и лиц без гражданства. Ведь «государственная служба Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций».5

Возрастной критерий проистекает из смысла статей 32 и 60 Конституции РФ, где говорится, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно, а такое право может осуществляться в полном объеме с 18 лет. В данном контексте это будет означать возможность любого гражданина, достигшего совершеннолетия, претендовать на государственную должность. Исходя из равенства возможностей, данный возрастной ценз нельзя рассматривать как дискриминационный, тем более что он присутствует и для избирателей.

 

 img_1985_1.jpg 

 

Требования к кандидату на государственную должность включают и образовательный ценз. Те, кто претендует на высшие и главные должности, должны иметь дополнительное высшее профессиональное образование по профилю должности. Особенностью государственной службы данных лиц является необходимость выполнения нескольких социальных ролей: политика, эксперта и аналитика, специалиста в своей сфере профессиональной деятельности и руководителя-управленца, возглавляющего коллектив государственных служащих.6 Именно поэтому ему необходимы знания в сфере управления, экономики, права, то есть он должен иметь высшее профессиональное образование по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Думается, что фетишизация названного образования сегодня лишена оснований. Специальность «Государственное и муниципальное управление» Госкомвуз России утвердил в марте 1994 года, и многие вузы поспешили ввести эту специальность, столь соответствующую новым веяниям. Однако из-за недостаточной разработанности предмета, всеобъемлющее научно-преподавательское обеспечение которого отсутствует в стране по сей день, неспециализированные вузы, не входящие в систему Российской академии государственной службы при Президенте РФ, зачастую не предоставляют конкретные знания, требующиеся для работы в органах государственного и муниципального управления. Пока не будут подготовлены преподавательские силы, знающие специфику муниципальной управленческой деятельности не понаслышке, диплом выпускника по специальности 061000 вряд ли может гарантировать специалиста, годного к государственной и муниципальной службе.

Это подтверждает и А. Балабанов, отмечающий, что, размышляя над содержанием стандарта специальности «Государственное и муниципальное управление», нельзя не прийти к пониманию того, что проблематика кадровой подготовки управленцев существенно шире.7 Государственное и муниципальное управление формируется сегодня как новый тип профессиональной управленческой деятельности, предъявляющей к работнику специфический набор требований. На многие вопросы, связанные с профессиональной деятельностью государственного и муниципального служащего, пока, к сожалению, нет ответов.

Специалисты утверждают, что предъ-являемое законодательством России и многих субъектов Федерации требование наличия высшего профессионального образования по специальности «Государственное и муниципальное управление» для граждан, претендующих на замещение должностей муниципальной службы, на практике почти никогда не соблюдается. Однако включение в закон заведомо невыполнимых требований вовсе не так безобидно, учитывая, что это ведет к правовому нигилизму. Представляется, что есть основания и для более радикальной постановки вопроса. Может ли вообще высшее образование служить основным критерием пригодности человека к государственной службе? Если принимать во внимание, что это весьма специфическая и неразработанная сфера деятельности, где успех во многом зависит от таких, отнюдь не прилагающихся к диплому качеств, как практичность, находчивость, житейская опытность, умение работать с людьми, то необходимо понимать, что документ, подтверждающий высшее образование, в значительной мере есть вещь в себе - подлинная стоимость его определяется факторами, которые не отражаются в дипломе: способностями человека, его желанием получить данную профессию, традициями учебного заведения, формой обучения и т.д.

Особую остроту требование высшего профильного образования приобретает в сфере муниципальной службы. Обусловливаемое законодательством субъектов Федерации наличие высшего образования для поступления на должности муниципальной службы не только противоречит рамочным федеральным законам, но и, в значительной степени формализуя процедуру подбора кадров, препятствует созданию работоспособных коллективов муниципалитетов. Исследования показали, что сегодня прослойка населения, готового участвовать в местном самоуправлении, ничтожна. Рационально ли в такой ситуации заведомо отсекать от муниципальной службы лиц, не имеющих высшего образования, которые нередко с лихвой компенсируют его житейской опытностью?

Еще одно достаточно спорное требование для кандидата на государственную и муниципальную должность: знание государственного языка. В мире существует около 6 тысяч языков, и только 100 из них имеют статус государственного. Обретая статус главного информационного и официального средства общения страны, язык должен нести в себе все признаки цивилизованной нации и полностью соответствовать происходящим политическим, экономическим и социальным процессам, расширяя свой словарный запас и отвечая возрастающим задачам функционирования самого государства.

В соответствии со статьей 68 Конституции РФ государственным языком в Российской Федерации является русский язык. Однако республики в составе России вправе устанавливать также свои государственные языки, которые употребляются наряду с русским. По мнению В.П. Нерознак: «Государственный язык - это язык, выполняющий интеграционную функцию в рамках данного государства в политической, официальной, культурной сферах и выступающий в качестве символа данного государства» 8, тогда как в республиках национальные языки несут несколько иное значение.

Таким образом, язык, тем более - государственный, должен обладать не разъединяющим характером, а, наоборот, объединяющим. В преамбуле Закона РСФСР от 25 октября 1991 года «О языках народов РСФСР» сказано о недопустимости пропаганды вражды и пренебрежения к любому языку, создания противоречащих конституционно установленным принципам национальной политики препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков.9

В настоящее время законы «О языках» приняты в большинстве республик в составе России. Во многих из них государственными языками признаются русский язык и национальный язык республики, на котором говорит титульная нация, давшая название республике. Так, в Республике Саха государственными являются языки саха и русский, в Республике Татарстан - татарский и русский.

В некоторых случаях статусом государственного наделяются несколько языков. В Кабардино-Балкарии это - кабардинский, балкарский и русский языки; в Мордовии государственными языками являются русский и мордовский (мокшанский и эрзянский); в республике Марий Эл - марийский (горный и луговой) и русский языки.

Достаточно сложным является определение того, какой язык отнести к государственному в республиках с полиэтническим составом населения. Так, например, в Республике Башкортостан, по данным переписи населения 1989 года, башкиры составляют 21,9% населения, тогда как татары - 28,4%. Несмотря на это, Закон «О языках народов Республики Башкортостан» от 15 февраля 1999 года наделил статусом государственных только башкирский и русский языки10, а все остальные языки используются в официальных сферах общения только в местах компактного проживания соответствующих этносов. По мнению Н.А. Любимова, данные нормы закона ограничивают права татарской этнической общности на пользование родным языком, а потому и татарский язык необходимо наделить статусом государственного11.

В части 2 статьи 21 Закона о государственной службе особо оговаривается, что при поступлении на государственную службу не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от различных оснований, в том числе и от языка, тогда как обязательным требованием к кандидату выступает знание не только русского языка, но также национального языка - при поступлении на государственную службу в субъектах Федерации, где установлен свой государственный язык.

Право республик, находящихся в составе Российской Федерации, устанавливать свой язык ни в коей мере не должно входить в противоречие с правами человека, ущемлять их. Как дискриминационные следует расценивать языковые цензы, введенные некоторыми республиками для занятия выборных должностей. Данная практика была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который указал, что из права, предусмотренного частью 2 статьи 68 Конституции РФ, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве приобретения пассивного избирательного права12. В Конституции Республики Алтай прямо сказано, что «запрещается ограничение прав граждан по признаку невладения государственными языками». Думается, что если для выборных лиц - губернаторов, мэров, депутатов - языковой ценз рассматривается как дискриминационный, то это положение следует распространить и на государственных и муниципальных служащих в национальных субъектах Федерации.

Условие соответствия кандидата квалификационным требованиям по замещаемой должности, не противоречащее установленному федеральным законодательством равному праву на доступ к государственной и муниципальной службе, содержат правовые акты большинства субъектов Российской Федерации, но повсеместно эти требования подразумевают наличие высшего образования и опыт руководящей работы, а также определенный уровень знания Конституции РФ и законодательства.

Таким образом, условия реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе, закрепленные в законодательстве о государственной и муниципальной службе, в некоторых случаях являются оправданными и закономерными, тогда как другие носят явно дискриминационный характер и должны быть отменены.

Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, основанной не только на изучении смысла статей российской Конституции, но и международных документов о правах человека. В своем Постановлении от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца 2 части 7 статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года «О милиции» в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова КС РФ отмечает: «Исходя из положений Конституции Российской Федерации о равном доступе к государственной службе (статья 32, часть 4), государство, регулируя отношения службы в органах внутренних дел, может устанавливать в этой сфере особые правила. Это находится в полном соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции РФ, допускающей в установленных ею целях ограничения прав граждан федеральным законом, и не противоречит пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ № 111 1958 года относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанных на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией».13

Подводя итог сказанному, можно констатировать, что принцип равного доступа к государственной и муниципальной службе должен определять не только нормативно-правовую базу государственной и муниципальной службы, но и практику ее применения в целях создания действительно равных возможностей для талантливых и образованных людей, желающих найти свое призвание в качестве слуг государевых.

 

 

1 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С. 120.

2 Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

3 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Указ. соч. С. 120.

4 См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 231.

5 См.: Комментарии к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1998. С. 14.

6 Там же. С. 43.

7 Балабанов А. Проблемно-ориентированный курс повышения квалификации муниципальных управленцев // Муниципальная служба. 1998. № 2. С. 19.

8 См.: Нерознак В.П. Государственные языки в Российской Федерации. М., 1995. С. 10.

9 ВВС. 1991. № 50. Ст. 1740.

10 Известия Башкортостана. 1999. 6 апреля.

11 См.: Любимов Н.А. Некоторые вопросы конституционно-правового закрепления статуса языков народов Российской Федерации // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Матер. науч. конф. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2000. С. 77.

12 См.: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» от 27 апреля 1998 года // ВКС. 1998. № 4.

13 СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2342.

 

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика