Проблемы стратегического управления ЗАТО (на примере Г. Трехгорного)

Лубинец Н.А.

27 ноября, во время торжественного собрания в честь 10-летия УрАГС, состоялось подписание договора о взаимодействии между администрациями закрытых административно-территориальных образований Уральского региона и Уральской академией государственной службы. Глава города Трехгорный Николай Андреевич Лубенец, Глава города Лесной Александр Иванович Иванников, Глава города Снежинск Анатолий Владимирович Опланчук и ректор УрАГС Владимир Анатольевич Лоскутов заключили договор о взаимодействии в сфере подготовки и переподготовки персонала муниципальных органов власти и управления, специалистов рыночной экономики ЗАТО по специальностям, имеющимся в Уральской академии государственной службы и ее филиалах, в том числе по магистерским программам и программам подготовки научных кадров. Кроме этого предполагается участие УрАГС в формировании инфрастуктуры кадровых служб, проведение научно-исследовательских работ по проблемам стратегии развития ЗАТО. Подобные договоры связывают Академию со многими муниципальными органами власти Уральского региона. Взаимополезные связи с администрацией закрытых административно-территориальных образований — пример объединения усилий в целях повышения эффективности действия кадрового корпуса органов местного самоуправления, разработка и реальное осуществление региональной кадровой политики.


 Н.А. Лубенец, Глава администрации г. Трехгорного, председатель Ассоциации закрытых административно-территориальных образований Минатома России
 

Стратегическое управление такими объектами, как закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) Минатома РФ, имеет свою специфику. Ее диктует неразрывная связь ЗАТО с ядерно-оружейным комплексом, обеспечивающим национальную безопасность Российской Федерации. Создание, становление, эволюция ЗАТО находились и продолжают находиться в прямой зависимости от внешнеполитического курса страны — будь то начало ядерного противостояния СССР и США или окончание холодной войны, ориентация первых либерал-реформаторов России на сугубо рыночную стратегию взаимодействия с мировыми державами и недооценка ими роли ядерно-оружейного комплекса или переоценка роли ЗАТО Минатома в связи с выходом США из Договора по ПРО.

В течение пятидесяти лет со дня создания ЗАТО г. Трехгорного (Златоуст-36), вплоть до 1991 г., стратегическое управление осуществлялось по принципам функционирования Министерства среднего машиностроения СССР:

- сугубо централизованное, гарантированное и засекреченное финансирование;

- обеспечение интеллектуальными, трудовыми и материальными ресурсами;

- физическая и информационная защита объекта;

- строительство градообразующего предприятия, закрытого города и городской инфраструктуры, подготовка производства, вывод на проектную мощность, выполнение и изменение государственного заказа;

- независимое от внешней (региональной) среды жизнеобеспечение населения.

С 1991 г. государственное управление закрытыми атомными городами резко изменяется и утрачивает свои прежние функции. В 1996 г. оборонный заказ снижается вдвое, зарплаты нет, и неизвестно, когда она будет, Приборостроительный завод г. Трехгорного переходит на 3-4-дневную рабочую неделю, высвобождается большое количество работников, которых в условиях ЗАТО негде трудоустроить. Обсуждается вопрос о разделе завода на несколько самостоятельных подразделений, однако принимается решение сохранить завод как единое предприятие с диверсификацией производства, но с единым управлением единым кадровым, технологическим и производственным потенциалом.

Бюджет города полностью зависит от финансирования государством и оплаты продукции завода. Но государство не рассчитывается за выполненные заказы, задолженность составляет уже не месяцы, а годы. Город Трехгорный, Приборостроительный завод и население города полностью лишены перспективы и каких-либо надежд на будущее. Обсуждается вопрос об упразднении ЗАТО. Такова ситуация, в которую российские реформаторы-рыночники в начале 90-х годов сознательно поставили оборонную промышленность и ядерно-оружейный комплекс страны.

Этот беспрецедентный, немыслимый для мировых держав — стран с рыночной экономикой, — разрушительный способ «управления» военно-промышленным комплексом великой державы привел, однако, не к гибели ЗАТО г. Трехгорный, а породил новый тип управления его жизнеобеспечением и развитием. Новизна заключалась в том, что органы местного самоуправления совместно с руководством градообразующего оборонного предприятия и активной частью его специалистов не стали дожидаться, пока отсутствие централизованного управления окончательно погубит ЗАТО, а проявили инициативу и взяли судьбу города и завода в свои руки. Иначе говоря, в кризисной ситуации в инициативном и деятельном сообществе г. Трехгорного его традиционно сложившиеся структуры управления трансформировались, и возник новый субъект самоорганизации и управления его жизнеобеспечением и стратегическим развитием.

Теория самоорганизации говорит, что в случае возникновения кризисно неустойчивой ситуации в каком-либо объекте возможны различные разрешения кризиса, включающие как коллапс объекта, так его выживание и развитие. Для территориально-производственной системы города это означает, что в кризисной ситуации не обязательно возникает субъект самоорганизации местного сообщества. Если субъект самоорганизации не возникает, то сообщество просто распадается и образуется конгломерат индивидов и малых групп, не способный к совместному выживанию и, тем более, к последующему развитию в качестве ЗАТО.

Самоорганизация и самоуправление в данном случае в огромной степени зависят от устойчивости инициативной группы, от личных качеств ее лидеров, от их компетентности и профессионализма в области стратегического управления. Устойчивость и надежность управления стратегическим развитием ЗАТО в свою очередь зависят от подготовки кадрового резерва высших управляющих. Это должны быть современные специалисты по рыночному, промышленному и муниципальному менеджменту, готовые взять на себя роль лидеров и поддерживать на должном уровне структуры самоорганизации, возникшей благодаря инициативной группе, взявшей на себя и успешно осуществившей управление ЗАТО в кризисной ситуации.

Начиная с 1994 г., местные руководители г. Трехгорного осуществляют беспрецедентные для ЗАТО функции стратегического, то есть государственного и муниципального управления для сохранения его жизнедеятельности. Они лоббируют интересы ЗАТО в Государственной думе и в Правительстве РФ, заново осмысляют его финансовые возможности в рамках Федерального закона о ЗАТО 1992г., разрешающего льготное налогообложение в закрытых городах Минатома и других ведомств. В период 1996–1998гг. инициативным порядком формируется программа инвестиций за счёт выгод льготного налогообложения предприятий, зарегистрированных в ЗАТО, и развития сферы малого и среднего бизнеса на базе конверсионных технологий.

В Администрации муниципального образования г. Трехгорный создается Центр поддержки предпринимательства и малого бизнеса, который формирует инвестиционные проекты на вновь созданных предприятиях малого и среднего бизнеса. Центр контролирует весь экономический механизм инвестирования и работает в деловом контакте с органами городского самоуправления. Здесь разрабатываются контуры программы развития ЗАТО г. Трехгорного, в рамках которой решаются острые социальные вопросы занятости и обеспечения жильем, молодежные, экологические и другие проблемы.

Стратегическая цель программы — формирование городского бездотационного бюджета — начинает осуществляться. В 2001 г. городской бюджет г. Трехгорного обходится без государственных дотаций.

В Постановлении Правительства РФ «О программах развития закрытых административно-территориальных образований на 2001—2004 годы» № 666 от 7 сентября 2001 г. утвержден целый ряд программ развития ЗАТО.

В Постановлении Правительство РФ рекомендовало органам местного самоуправления привлекать для финансирования программ дополнительные доходы бюджетов ЗАТО, а также средства заинтересованных организаций, обеспечить возврат средств, выделенных в 2000 году в виде бюджетных кредитов юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а поступающие в счет погашения кредитов средства направлять на финансирование программ.

В этом Постановлении закреплялись такие важные моменты управления программами развития ЗАТО, как формирование заявок на финансирование программ за счет федерального бюджета для их учета при разработке проекта федерального бюджета на следующий год, разрешение перераспределять между отдельными мероприятиями программы и между самими программами отдельных ЗАТО выделенные из федерального бюджета средства.

Признанию и закреплению позитивного опыта г. Трехгорного по привлечению для финансирования программ дополнительных доходов бюджета ЗАТО, а также средств заинтересованных организаций на федеральном уровне предшествовала пионерная работа по привлечению организаций, заинтересованных возможностями льготного налогообложения в ЗАТО, поиску и формированию на основе собственных конверсионных возможностей инновативных инвестиционных проектов, составляющих финансово-экономическое ядро программы ЗАТО.

Важным принципом формирования программы развития ЗАТО г. Трехгорный является жесткая привязка ее структуры и содержания к законодательству и нормативно-правовым документам федерального, ведомственного и местного уровней.

В основу подготовки программы были положены: Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»; Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»; Федеральный закон от 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»; Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Федеральный закон от 14 декабря 2000 г. «О федеральном бюджете на 2001 год»; «Концепция национальной безопасности Российской Федерации», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24).

Программа развития ЗАТО г. Трехгорного в окончательном варианте, утвержденном Правительством Российской Федерации, определяет механизм реализации и многоуровневую структуру и субъекты управления, контроля и коррекции программы.

Заказчиком программы является Администрация ЗАТО г. Трехгорный. Администрация обеспечивает реализацию программы, устанавливает сроки исполнения мероприятий и объем их финансирования, заключает договоры подряда и координирует деятельность исполнителей мероприятий программы.

Контроль за выполнением программы, целевым и эффективным использованием выделенных на ее реализацию средств возлагается Правительством на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по атомной энергии, Министерство финансов Российской Федерации, на администрацию ЗАТО г. Трехгорного.

Ежегодное финансирование Программы за счет субвенций Федерального бюджета осуществляется Министерством финансов Российской Федерации, исходя из бюджетной заявки органов местного самоуправления города Трехгорного, принятой с учетом возможностей бюджета, потребностей Программы и необходимости продолжения ранее начатых работ. Программа реализуется более чем на одну треть за счет местного бюджета и внебюджетных средств. Объемы финансирования конкретных проектов и мероприятий в рамках Программы и их реализацию определяют и осуществляют органы местного самоуправления г. Трехгорного.

Реализация Программы ЗАТО включает в себя также:

• программные мероприятия по структурной перестройке, конверсии и диверсификации научно-технического и производственного потенциалов градообразующего предприятия, обеспечивающих создание новых рабочих мест при организации выпуска продукции гражданского назначения с трудоустройством высвобождаемого персонала в ходе реструктуризации и конверсии военного производства предприятия;

• программные мероприятия по созданию новых рабочих мест за счет организации и развития малых и средних форм предпринимательства в научно-технической и производственной сферах, по организации переподготовки и обучения персонала, высвобождаемого из оборонного производства, и, при необходимости, по организации общественных работ и временной занятости работников градообразующего предприятия.

Важнейшей и отличительной особенностью программы развития ЗАТО г.Трехгорный является проектный характер мероприятий программы. Каждое мероприятие, являясь проектом, требует выполнения целого комплекса процедур, делающих мероприятие проектом. Это поиск и отбор продукта, пользующегося рыночным спросом. Это, как правило, создание промышленных предприятий, строительных фирм, научно-технических центров, даже спорткомплексов и аэропорта, транспортных, энергетических и других предприятий и фирм. Это процедуры финансово-экономической оценки проекта, его финансирование, маркетинг и сбыт продуктов и услуг, возврат инвестиций по условиям предоставления субвенций федерального и местного бюджетов, реинвестирование, перераспределение средств между проектами и другие.

Управление реализацией проектов, которых насчитывается около 40, осуществляется на 3 уровнях:

1) на уровне собственно Администрации г. Трехгорного;

2) на уровне Центра поддержки предпринимательства и развития конкуренции, основанного на праве оперативного управления и учрежденного Администрацией г. Трехгорного в мае 1996 года;

3) консультационной посреднической фирмы «Тригор», по договору с Администрацией выполняющей поисковые, оценочные, координационные и посреднические функции по инвестиционным проектам программы.

В заключение отметим, что новый характер местного самоуправления, включающий разработку и реализацию программ развития г. Трехгорный, порождает специфическую проблемную ситуацию, которая заключается в том, что в административную стратегию развития г. Трехгорного постепенно включается принцип корпоративной организации жизни города и управления его развитием. При этом возникает необходимость сопряжения и согласования различных ценностей и интересов, что является противоречивым процессом и объектом социального управления.

Опыт развития мировых городов, а также опыт разработки концепций стратегического развития Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода, Новосибирска, Екатеринбурга, Челябинска и других городов говорит, что корпоративность включается в число принципов стратегического управления территориальными образованиями.

Современный город как сверхкорпорация интегрирует узкоклановые и узкокорпоративные интересы и сплачивает их с интересами всего городского сообщества, а не только смягчает существующие конфликты между группами, кланами и корпорациями, борющимися за власть и собственность. Конструктивное совмещение этих интересов — очень не простая задача. В российском обществе в целом частные кланово-корпоративные интересы в экономике и политике формируются под воздействием далеко не самых благородных человеческих страстей, вырвавшихся из оков тоталитарного государства в область практически не ограниченной свободы, вплоть до криминального беспредела.

В условиях ЗАТО ситуация и проблема совмещения интересов более благоприятна, поскольку здесь еще сильны позитивные традиции советского коллективизма, центростремительные тенденции еще доминируют над центробежными.

Вместе с тем, корпоративное партнерство всех субъектов городского сообщества, властных структур, бизнеса, науки, образования, здравоохранения и активных слоев населения может быть стимулировано в современной ситуации лишь сугубо материально. Каждый контрагент корпоративного партнерства должен получать большую выгоду от корпоративного партнерства в рамках города, чем от борьбы без правил за свою выгоду на грани или по ту сторону закона.

В управленческой сфере ЗАТО возникают противоречия между традициями управления, опиравшимися на государственные дотации, и зачатками корпоративного управления в сфере мелкого и среднего бизнеса, опирающегося на рыночные доходы, от которых зависят налоговые поступления в городской бюджет.

Централизованное финансирование городского бюджета посредством дотаций, субвенций и через налоги от доходов градообразующего предприятия формируют иждивенческий менталитет управленцев. Неизбежный риск при нестабильном источнике финансирования и переменной конъюнктуре на рынках сбыта создают кризисный, неустойчивый менталитет управленческого персонала вновь образованных акционерных обществ и муниципальных унитарных предприятий. Управление функционированием и развитием ЗАТО, то есть оперативное и стратегическое управление, становится непрерывным поиском компромиссов между административным и корпоративным типом управления.

Исходя из очерченной выше проблемной ситуации в стратегическом управлении развитием г. Трехгорного и с учетом опыта разработки управления стратегическим развитием г. Челябинска и других городов, Администрация определяет для себя следующие направления деятельности:

1) обеспечение безопасности жизнедеятельности населения как необходимого условия нормального функционирования и развития города;

2) ускоренное развитие образования, здравоохранения и науки, особое внимание к таким социальным группам, как интеллигенция, молодежь, дети, что соответствует требованиям постиндустриального общества XXI века с его наукоемкими технологиями, информатикой, непосредственным соединением науки и производства;

3) нравственное воспитание детей и молодых людей, в котором приоритетными являются такие ценности, как городской патриотизм, уважение к старшим, здоровый образ жизни. Одной из своих основных задач здесь администрация считает профилактику социальных патологий типа наркомании и преступности;

4) повышение конкурентоспособности города, для чего необходимо активизировать научно-технический, финансовый, творческий потенциалы его саморазвития в сфере экономики. Здесь важно максимально раскрепостить все здоровые силы, дать свободу рыночным регуляторам, минимизировать налоговое бремя, поддержать бизнес, обеспечить безопасность предпринимательства, расширять «точки роста»;

5) приоритетное инвестирование в развитие «человеческого капитала», включающее обновление и переподготовку кадров управления как решающее условие эффективного управления развитием закрытого города;

6) администрация не намерена пытаться жестко предопределять и диктовать направления развития города, но стремится раскрепостить энергию самоуправления горожан, направленную на поиск новых возможностей развития, задавая при этом определенные рамки и указывая ориентиры;

7) администрация открыта для взаимодействия с предпринимателями, готова предоставлять им информацию о состоянии и перспективах развития города и привлекать к выработке решений.

  • Управление


Яндекс.Метрика