Истоки системы

Южаков В.Н.

В третьем номере журнала «ЧиновникЪ» (2001 г.) публиковалась одна из глав написанной ректором Института повышения квалификации государственных служащих (Москва) Х.А. Бековым книги воспоминаний об истории создания федерального ведомства по делам госслужбы — Роскадров. Напомним читателям, что в ноябре 1991 г. был сначала создан Департамент государственной службы РСФСР, а к началу 1992 г. появилось и Положение о Роскадрах, в марте того же года утвержденное Правительством. В создании, а потом и работе ведомства автор воспоминаний принимал активное участие. Вслед за публикацией Х.А. Бекова «РОСКАДРЫ: ОПЫТ СОЗДАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ВЕДОМСТВА ПО ДЕЛАМ ГОССЛУЖБЫ» мы предлагаем еще одну публикацию на эту тему, вновь предоставляя слово непосредственному участнику событий десятилетней давности Владимиру Николаевичу ЮЖАКОВУ, депутату Государственной Думы РФ, заместителю Председателя Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике, Председателю подкомитета по вопросам государственной службы, доктору философских наук, профессору.


 В.Н. ЮЖАКОВ, депутат Государственной Думы РФ, заместитель Председателя Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике, Председатель подкомитета по вопросам государственной службы, доктор философских наук, профессор
 

История системы подготовки государственных и муниципальных служащих современной России началась десять лет назад — 5 ноября 1991 года. Распоряжением Президента РФ был решен имущественный вопрос: здания, иное имущество бывших высших пар-тийных школ КПСС было предписано использовать для создания системы подготовки новых специалистов для государственной службы и рыночной экономики. Вслед за этим началось создание и самих высших учебных заведений формируемой системы подготовки новых кадров для обновленной страны. 27 ноября 1991 года были учреждены два первых региональных кадровых центра — Поволжский (Саратов) и Уральский (Екатеринбург).

Этим событиям предшествовали попытки еще в советский период отказаться от целиком партийной системы подготовки кадров для государства, перейти к подготовке государственных менеджеров, свободных в своей профессиональной деятельности и в подготовке к ней от диктата партии, монополизиро-вавшей власть.

Обстоятельства объединили при подготовке упомянутых решений руководства России многих людей, которые по-разному, в разных ведомствах и регионах участвовали в постановке и поисках путей решения задачи профессионализации государственного управления, государственной службы еще в конце 80-х годов.

Об одной из составляющих этого процесса — группе сторонников создания статусного, официального кадрового агентства страны — можно узнать в воспоминаниях Х.А. Бекова, опубликованных в журнале «ЧиновникЪ». Хасмагомет Алаутдинович несколько лет после 1991 года руководил создаваемой системой подготовки государственных служащих РФ и активно участвовал в ее создании.

Для меня же эта история началась раньше, в 1989 году. Началась с проблемно-деловой игры «Обновление».

Группа проблемно-деловых игр (варианта организации деловых игр, разработанного участниками группы) сформировалась в 1986 году по инициативе Т.П. Фокиной (в настоящее время профессора Поволжской академии государственной службы), О.В. Шимельфенига, В.Н. Давыдова, В.В. Хасина (1996–1999гг. проректора ПАГС). Я также принимал активное участие в создании и работе группы. О методике проблемно-деловых игр (ПДИ) и опыте работы группы можно прочитать в книге «Проблемно-деловая игра как метод управления общественным развитием» (Саратов: Изд-во СГУ, 1989 г.). К 1989 году группа работала уже с самыми разными коллективами: от промышленных предприятий до Союза кинематографистов СССР. Заказчиками на проведение проблемно-деловых игр, как формы реорганизации систем управления, органов власти в условиях реформирования общества, становились и районные Советы народных депутатов, их исполнительные комитеты, и даже райкомы КПСС Саратова и Москвы.

В 1989 году к нам через Саратовский обком КПСС с предложением подготовить и провести проблемно-деловую игру по вопросу возможного реформирования системы обучения государственных и партийных кадров обратился соответствующий отдел Центрального Комитета КПСС. Мы дали согласие. Оперативно была подготовлена программа игры. Мы назвали ее «Обновление». К обычным процедурам подготовки ПДИ добавился контроль со стороны руководства обкома и Саратовской Высшей партийной школы при ЦК КПСС. Впрочем, в содержание работы не вмешивались.

Игра, достаточно масштабная по числу и служебному положению участников, была проведена на базе Саратовского авиационного завода. В ней участвовали работники ЦК КПСС, обкомов, всех ВПШ страны.

В итоговых документах игры содержались достаточно радикальные по тем временам предложения, направленные на департизацию системы обучения персонала органов власти. Отчасти они были реализованы в последующей (впрочем, запоздалой, непоследовательной и уже вынужденной) реорганизации высших партийных школ в социально-политические институты, продолжавшие, однако, действовать в рамках партийной монополии по сути как отделы обкомов компартии. Через два года двое участников игры — как это и предполагается ее методологией — стали активными участниками формирования новой системы подготовки персонала органов власти и ректорами региональных кадровых центров (Поволжского — В.Н. Южаков; Сибирского — Е.И. Бойко), а затем, соответственно, и региональных академий государственной службы, созданных на материально-технической базе бывших ВПШ при ЦК КПСС.

Евгений Иванович Бойко с коллегами из Новосибирска участвовал далее в описываемой нами истории вместе с инициаторами кадрового агентства. Эта часть истории подробно рассказана Х.А. Бековым на страницах журнала «ЧиновникЪ».

Для меня продолжением оказалось участие в выборах депутатов Саратовских областного и городского Советов народных депутатов. Избирательная кампания этих первых демократических выборов в местные органы власти началась в конце 1989 года.

На встрече той же группы проблемно-деловых игр было принято решение принять участие (причем, без заказа, самостоятельно) в организации избирательного процесса.

В областной газете за подписью Т.Фокиной, моей и журналиста В.Рязанова было опубликовано объявление об открытии и начале работы «Клуба-семинара кандидатов в депутаты». Мы приглашали всех, кто по собственной инициативе хотел бы проверить свои силы и возможности демократических выборов, придти и принять участие в работе «Клуба-семинара кандидатов» («КСК»). Мы собирались помочь кандидатам (первоначально — кандидатам в кандидаты) оценить свои возможности, изучить избирательное законодательство, освоить избирательные технологии, выработать политическую позицию (для нас, естественно, демократическую).

Более двухсот пятидесяти кандидатов в депутаты регулярно принимали участие в работе «КСК». Вместе с помощниками, наблюдателями собиралось более 500 человек. В итоге демократические участники «КСК» составили примерно половину депутатского корпуса Саратовского городского Совета и большую группу депутатов областного Совета народных депутатов. Но это другая история.

В работе «Клуба-семинара кандидатов в депутаты» я участвовал и как организатор, ведущий большинства заседаний, и как кандидат в депутаты областного и городского Советов народных депутатов. В качестве организатора «КСК» сразу после его первого заседания решением Ученого Совета ВПШ (где я работал) был лишен звания профессора, причем, всего через неделю после его присвоения. Кстати, единственным кто тогда рискнул голосовать против, был нынешний Уполномоченный по правам человека Российской Федерации О.О. Миронов. Чуть позже последовало исключение из КПСС.

Городской избирательный округ, в котором я баллотировался, входил в областной, а в центре и того, и другого находилась Высшая партийная школа. Моим конкурентом (одним из 12) в областном избирательном округе стал ректор ВПШ.

Совершенно естественно одним из пунктов моей избирательной программы стало обещание добиться в случае избрания ликвидации высшей партийной школы и создать на ее материальной базе общедоступный институт подготовки персонала для органов власти. Это отвечало и итогам проблемно-деловой игры «Обновление», и моим взглядам.

Ректор ВПШ выборы проиграл. Я был избран депутатом и городского, и областного Саратовских Советов народных депутатов. По тем временам это были Советы с сильным демократическим потенциалом.

Нужно было выполнять свои обещания. Мандат депутата областного Совета народных депутатов создавал для этого условия. В то время он позволял свободно проходить в Белый дом, бывший резиденцией и Верховного Совета, и Правительства РСФСР. Весной-летом 1991 года исполнение депутатских обязанностей в областном и городском Советах народных депутатов предоставляло немало поводов для участия в обсуждении в российских органах власти самых разных вопросов.

В этот период мною (а, как в ходе общения в Белом доме оказалось, не только мною) ставились и вопросы формирования для новой России новой департизированной системы подготовки специалистов для органов власти и местного самоуправления. Необходимость этого признавалась. Наиболее понятны и близки наши идеи были Государственному секретарю РСФСР Геннадию Эдуардовичу Бурбулису. С ним и его сотрудниками и велось, прежде всего, в последующем обсуждение путей решения этой задачи. К обсуждению вопроса вскоре подключился нынешний ректор Уральской академии государственной службы Владимир Анатольевич Лоскутов. Параллельно, как я узнал позже, шел диалог с коллегами из «команды» Х.А. Бекова.

Впрочем, одновременно, шла активная работа и в противоположном направлении. В коридорах и кабинетах, в частности Ю.В. Петрова, можно было встретить ректоров Высших партийных школ (Саратовской, Новосибирской).

Готовились предложения, проекты. Цель: не ликвидировать, а сохранить в изменененном виде прежнюю систему.

Для нас проблема подготовки специалистов для органов власти и местного самоуправления была понятна. Неясно было, какая формула решения приемлема. Менялась ситуация — менялся и порог приемлемости. Варианты выстраивались вокруг предложений о создании сразу российского кадрового агентства персонала для органов власти, для которого подготовка персонала — лишь составная часть: о создании системы общедоступных государственных вузов по подготовке персонала для органов власти и местного самоуправления; об учреждении с участием государственных органов, но, тем не менее, не государственных и даже международных образовательных центров.

Сложность была и с материальной базой для создания этой системы. Изначально предполагалось, что это будет материальная база бывших высших партийных школ компартии. Но как это сделать, было неясно. Не мог ответить на этот вопрос и тогдашний министр юстиции, перед которым вопрос ставился неоднократно.

После событий августа 1991 года ситуация изменилась. Подготовка соответствующих проектов нормативных актов ускорилась (варианты двух из них прилагаются).

Правда, появилась и новая сложность. Сразу же, как появилась возможность, местные власти стали претендовать на здания бывших ВПШ для решения своих проблем. В итоге, Государственным секретарем РСФСР Г.Э. Бурбулисом было дано поручение изучить вопрос. Заведующий Канцелярией Государственного секретаря РСФСР С.Ф. Поляков направил соответствующее письмо в регионы:

«Во исполнение поручения Государственного секретаря РСФСР от 2 октября 1991 года о разработке предложений по созданию на базе бывших высших партийных школ КПСС учебных заведений по подготовке кадров государственного и муниципального управления, прошу Вас до 20 октября 1991 года прислать в Канцелярию Государственного секретаря РСФСР справку об имеющихся предложениях по использованию материально-технической базы бывшей высшей партийной школы КПСС, а также Ваши предложения о ее использовании для организации (в том числе с участием местных органов власти и управления, государственных и негосударственных, отечественных и зарубежных учебных, исследовательских центров, предпринимателей) учебных заведений по подготовке и переподготовке административных кадров для государственных и муниципальных органов власти и управления, специалистов в области рыночных отношений и структур».

Наиболее точно нашей задаче соответствовал ответ Э. Росселя и Свердловского областного Совета народных депутатов. С оговорками согласие с поставленными задачами выразили и другие регионы, в том числе руководство Саратовской области:

«На ваше письмо от 3 октября 1991 года сообщаю следующее.

В настоящее время имеется ряд предложений от различных организаций по использованию помещений бывшей Саратовской высшей партийной школы (Поволжского социально-политического института).

Предлагается, в частности, передать их музею им. А.Н. Радищева, хореографическому училищу, историческому факультету Саратовского университета и другим организациям.

Считаю возможным использование зданий и имущества бывшей Саратовской высшей партийной школы для создания международного учебного и исследовательского центра (международного кадрового центра) при условии, что при его создании будут в определенной мере учтены интересы других претендентов на эти здания из числа тех из них, кто находится в наиболее сложном положении (предложения прилагаются)».

В целом отношение регионов к поставленной задаче выражено в служебной записке на имя Г.Э. Бурбулиса:

«Во исполнение Вашего поручения от 02.10.91 г. руководителям обл(край)советов и их исполкомов, в которых находятся здания бывших ВПШ (Нижегородской, Саратовской, Волгоградской, Ростовской, Екатеринбургской, Новосибирской областей, Хабаровского края), а также мэрам городов Москвы и Санкт-Петербурга были направлены письма с просьбой предоставить до 20.10.91 г. в Канцелярию Государственного секретаря РСФСР предложения об использовании материально-технической базы бывших высших партийных школ для организации новых учебных заведений.

К 01.11.91 г. в Канцелярию Государственного секретаря РСФСР поступили соответствующие предложения по бывшей Свердловской высшей партийной школе (от Главы администрации Свердловской области и Президиума областного Совета народных депутатов) и бывшей Саратовской высшей партийной школе (от первого заместителя председателя облисполкома). Саратовским облсоветом принято также решение просить Государственный совет РСФСР поддержать предложение о создании в Саратове института предпринимательства и управления.

Предложений по другим бывшим ВПШ не поступало.

Вместе с тем, известно, что ряд зданий бывших ВПШ (например, Московской) фактически используется для создания новых учебных заведений. В ряде регионов сильны настроения в пользу передачи зданий бывших ВПШ под различные муниципальные нужды.

Усиливаются попытки (в том числе, со стороны ректоров бывших ВПШ) добиться непосредственной реорганизации ВПШ (региональных институтов ЦК КПСС, РСФСР) в государственные институты с сохранением прежнего руководства, профессорско-преподавательского состава и слушателей.

Поскольку Указ о кадровом обеспечении реформ, определяющий и направления использования материально-технической базы бывших ВПШ, пока не подписан, считал бы политически принципиально важным издание распоряжения Президента, содержащего поручение Госкомитету по делам науки и высшей школы совместно с другими заинтересованными органами российской власти и с местными органами власти (областей и городов), определить направления использования материально-технической базы бывших ВПШ для создания новых учебных заведений или в иных целях.

Проект прилагается».

В итоге, после серии совещаний, появилось Распоряжение Президента №73-рп от 5 ноября 1991 года, предписавшее использовать материально-техническую базу бывших ВПШ для создания системы вузов по подготовке специалистов для органов государственной власти, местного самоуправления и рыночной экономики. Для меня было важно, что речь шла об общедоступных, а не закрытых как ВПШ, институтах.

А далее, 27 ноября 1991 года, с учреждения Поволжского и Уральского кадрового центров, назначения их директоров (В. Южаков и В. Лоскутов) началось формирование системы учебных заведений в рамках Роскадров.

Необычное название «Кадровые центры» было связано с тем, что в рамках учрежденного, но вскоре упраздненного Департамента государственной службы, а затем и министерства (Роскадры) на эти учебные заведения предполагалось возложить частично функции первичного отбора и участия «в расстановке» кадров в регионах.

Депутатский мандат (на этот раз Саратовского городского Совета народных депутатов) еще раз помог мне в создании Комиссии городского совета по ликвидации ВПШ (ПСПИ), четкому проведению всех мероприятий (весьма, надо признать, не простых) по передаче имущества новому вузу.

Далее было закономерное продолжение, по сути, другая история, этапами которой стали: учреждение новой специальности — «государственное», а затем «государственное и муниципальное управление»; выстраивание отношений с органами власти региона; отстаивание именно как единой системы развития подготовки госслужащих в федеральных структурах; подготовка и принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (уже в качестве депутата Государственной Думы). А сегодня, на мой взгляд, главное в развитии системы подготовки государственных и муниципальных служащих — не допустить ее «рассыпания» по множеству «субъектных», подчиняющихся не единой кадровой политике, а местным властям вузов.

Но это уже не истоки системы, а ее будни.

  • История


Яндекс.Метрика