«Постановить силу и блаженство империи Российской на незыблемом основании закона…» Государственный Совет в России

Кодан С.В.

Александр I, создавая Указом от 30 марта 1801 года Государственный (Непременный) Совет, в Наказе этому учреждению подчеркивал, что он «не должен никогда упускать из виду высшего своего предустановления, которое состоит в том, чтобы постановить силу и блаженство империи Российской на незыблемом основании закона». Через 200 лет, в 2001 г. Государственный Совет был вновь образован при Президенте Российской Федерации… Что это? Повторение истории, которое неизбежно становится фарсом, или еще одна попытка создания оптимальной системы управления страной?
Как известно, ключи к будущему — в руках у Истории. Обратимся же к истории Государственного Совета в России, и, может быть, поймем смысл его нового пришествия.


 С.В. Кодан
 

«ДНЕЙ АЛЕКСАНДРОВЫХ ПРЕКРАСНОЕ НАЧАЛО»

Первым же манифестом Александр I заявил о желании управлять страной «по законам и сердцу» своей бабки Екатерины II. Было восстановлено действие екатерининских Жалованных грамот дворянству и городам, упразднена тайная экспедиция, а дела, связанные с «оскорблением величества» переданы из императорского ведения в Сенат. Вокруг молодого царя сплотились его «молодые друзья», с которыми он, еще будучи наследником престола, обсуждал насущные проблемы российской государственности. Теперь кружок единомышленников в составе графа В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцова, графа П.А. Строганова и князя Адама-Ежи Чарторыского составил под председательством Александра I неофициальный высший совещательный орган — «Негласный комитет» для секретного обсуждения проектов государственных преобразований. В числе основных задач комитета была разработка и осуществление реформ, включая, как подчеркивал Александр I, и необходимость «обуздать деспотизм нашего правительства».

В Негласном комитете, а затем на совещании особо приближенных к императору сановников в Зимнем дворце были обсуждены проекты Указа об учреждении «нового Совета» и Наказа ему. Заметим, что учреждения совещательного характера и раньше создавались при императорском дворе: Верховный тайный совет при Екатерине I, Конференция в царствование Елизаветы Петровны, Совет при высочайшем дворе в правление Екатерины II. Соперничая с Сенатом, они стремились занять главенствующее место в управлении империей. При Павле I Совет при высочайшем дворе стал совершенно безгласным и бездействующим учреждением, дискредитировавшим саму идею монаршего совета с высшими сановниками в государственных делах. Государственный Совет, в отличие от Совета при высочайшем дворе, «временного и редко занимавшегося предметами существенными», должен был стать «непременным не в лицах, его составляющих, но в самом установлении».

Указ и Наказ были рассмотрены и одобрены участниками тайного совещания. В стране создавался новый высший законосовещательный орган с рядом функций высшего управления. Это был небольшой, робкий, но все-таки шаг в сторону ограничения самовластия российского царя.


«СОВЕТ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НЕПРЕМЕННЫЙ…»

Итак, одним из первых актов реформаторской деятельности императора Александра I стало образование Государственного Совета, в первой редакции императорского Указа названного Непременным Советом. «Для рассмотрения дел и постановлений вместо временного при дворе нашем Совета признали мы за благо учредить при нас на особенных пра­вилах Совет непременный, составив его из лиц, доверенностью нашей и общей почтенных...» — гласил Указ. Совету поручалось обсуждение важнейших государственных дел и особенно проектов законодательных актов: «коренных и непре­ложных государственных постановлений» и «временных государственных постановлений», которые «определяют какое-либо обстоятельство государственное, по существу своему перемене подлежащее», — то есть текущего законодательства.

Членами Совета стали 12 человек, рассмотревшие на тайном заседании 25 марта Указ об его учреждении и Наказ. В его состав входили: граф Н.И. Салтыков (председатель), Д.П. Трощинский, граф П.В. Завадовский, граф А.Р. Воронцов, князья П.А. и В.А. Зубовы (сентябрь 1802 г.), а также по должности все министры. С конца августа 1803 г. заседания проходили только в присутствии ми­нистра, дело которого обсуждалось.

В Наказе прямо обозначалось, что Непременный Совет «не должен никогда упускать из виду высшего своего предустановления, которое состоит в том, чтобы постановить силу и блаженство империи Российской на незыблемом основании закона». Оттеняя законодательные функции Совета, Наказ определяет, что «поручаемое… дело относится только к части законодательной, исполнительная же предоставляется Сенату и местам ему подвластным». Перечислялись и некоторые направления предстоящей законодательной деятельности Совета. Приоритетными направлениями считались положение крестьянства, поскольку оно «источник силы и богатства государственного», развитие земледелия, промышленности и торговли, просвещение, внешняя политика и «все внутреннее гражданское устройство».

Характерно, что Совету предоставлялось важное право (не обязанность) по своему усмотрению разрабатывать проекты государственных реформ. «Когда Совет найдет нужным привести в ясность коренные постановления известной части государственного управления, не прерывая своих прочих упражнений, он может, — определял Наказ, — сделать нам представление о составлении особенной для сего комиссии на известных правилах, и, когда учреждение оной утвердится, Совет будет рассматривать дела ее и вносить к нам в предписанном порядке. Сюда войдет комиссия о своде законов и прочие, какие впоследствии учредить признано будет нужным». Для этого члены Совета могли потре­бовать от всех государственных учреждений необходимые сведения и представить проекты необходимых улучшений.

Дела в Совете рассматривались по повелению монарха или по инициативе одного из членов, который мог предложить «на уважение его всякого рода дело для постановления лучшего, для пресечения какого-либо зла или для отвращения злоупотребления». Инициативы, «не имеющие сего уважения, остаются без действия». После обсуждения и одобрения дела большинством составлялся протокол с указанием высказанных мнений. На основании протокола царь принимал решение и издавал указ — принятие мнения большинства или меньшинства всецело зависело от усмотрения царя. Высочайшие указы после издания на основании протоколов предъявлялись в Совет и вносились в две книги: в одну — «коренные и непременные», во вторую — «временные государственные постановления». При этом ни одно постановление Совета не могло быть вписано в книгу без утверждения императором, но распоряжение монарха, «хотя бы оно и мимо Совета было сделано», вписывалось непременно. Дела в Совете проходили через канцелярию, состоявшую из четырех экспедиций по частям: «ино­странной и коммерческой»; военных дел «сухопутных и мор­ских»; гражданской и духовной; государствен­ного хозяйства.

За девять без малого лет своей деятельности Совет участвовал в сборе сведений о состоянии государственной деятельности, осуществлял «приведение в ясность постановлений» и выработку проектов необходимых преобразований, обсуждал проекты манифестов, ряд внешнеполитических вопросов — об отношениях с Англией, о присоединении Грузии к России. В Совете рассматривались проекты преобразования государственных учреждений различного уровня, отчеты министра финансов о государственных доходах и расходах, внешних займах, а также вопросы казенных повинностей, положения сословий, государственного благоустройства, законопроекты по внутренней и внешней торговле, отчеты сенаторских ревизий и др.

Создание Совета лишь несколько видоизменило организацию самодержавной власти, которая по-прежнему оставалась все­цело и нераздельно в руках императора. Но все же создавались определенные условия для контроля за деятельностью самодержавной власти. Реальная роль Совета в управлении страной зависела от того, как сложатся взаимоотношения между членами Совета и монархом. И, надо сказать, Государственный Совет с самого начала приобрел такое значение, что его позиция в значительной степени влияла на окончательное решение Александра I в важнейших вопросах внутренней и внешней политики.


«СОВЕТ ВЛАСТИ ДЕРЖАВНОЙ…»

В 1808—1809 гг. лепту в реорганизацию Государственного Совета в России внес М.М. Сперанский. Сблизившись с Александром I, будучи его ближайшим помощником в подготовке нового «витка» реформ, он в октябре 1809 г., после девяти месяцев труда, положил на стол императора «Введение к Уложению государственных законов» — радикальный план государственных преобразований. «Введение…» стало первым и наиболее значительным планом реформ политико-правовой системы России. Сперанский предложил своеобразную переходную модель от абсолютной монархии к монархии конституционной. Суть ее заключалась в том, чтобы при сохранении «силы и пространства самодержавия» создать современную систему правления и «облечь правление самодержавное… всеми внешними формами закона». Он предложил ввести «порядки управления», разделив властные функции по сферам деятельности государства на законодательные, исполнительные и судебные, отстроить три уровня их организации — от империи до волостей, создать представительные органы во главе с Государственной Думой, а также определил принципы организации министерско-управленческой и судебной систем. Сперанский указывал на общее распределение компетенции в системе предлагаемых им государственных уч­реждений: «Государственной Думе вверяется закон, Сенату — суд, Министерству — управление».

В основе предложений по реорганизации Государственного Совета «образца 1801 г.» лежал опыт организации центральных учреждений государств Западной Европы, особенно Швеции и Франции, с деятельностью которых Сперанский был хорошо знаком.

Государственный Совет в качестве своеобразного правительства существовал в Швеции еще с конца XVIII в. Шведский закон об устройстве механизмов власти под названием «Форма правления», закреплявший конституционные начала в управление страной, подчеркивал, что «государством имеет управлять король… и никто другой», а «после… короля, ближайшее достоинство… должно… оставаться за Государственным Советом, который… король сам себе составляет и избирает…» При этом «долг их всех и каждого» состоял в том, чтобы «…советовать, как то предписывается их должностью, но не править». В законодательной деятельности закреплялся дуализм короля и Риксдага, под которым подразумевались «государственные чины». Определялось, что «не может король ни издать какого-либо нового закона без ведома и согласия государственных чинов, ни отменить старый». При этом «не могут государственные чины ни отменить какой-либо старый закон, ни издать новый без утверждения и согласия короля».

Государственный Совет во Франции вел свое происхождение от Королевского совета и приобрел сохранившуюся до наших дней форму при Наполеоне Бонапарте, по Конституции 1799 г. Государственному Совету поручалось подготавливать проекты законов, он был привлечен к подготовке важнейших кодексов — Гражданского, Торгового, Уголовного и др., в редактировании которых личное участие принимал Наполеон. Совет выполнял многочисленные и сложные управленческие функции, готовил основные управленческие регламенты, давал заключения по проблемам управленческой деятельности. Большое значение Совет имел и как своеобразная «национальная административная школа», поскольку многие из его членов впоследствии зачислялись в префекты, в дипломатический корпус, служили в центральных государственных учреждениях. Одновременно Совет выполнял и функции судебного органа, рассматривая поручаемые ему споры между частными и должностными лицами, закрепленные окончательно декретом в 1806 г.

Сперанский пытался приспособить европейский подход организации механизмов государственной власти к Российской империи. Говоря о том, что «коренные государственные законы определяют состав Государственного Совета, «существо и главные формы его действия», он предполагал, что «предметы его и образ производства дел» будут определять «особенные учреждения». Им обозначались «основания коренных законов, определяющих суще­ство и действие Государственного Совета». Сперанский определил исходные принципы создания Государственного Совета, порядок формирования состава и организационные основы деятельности, практически без изменений вошедшие в новую редакцию Государственного Совета, объявленную манифестом Александра I от 1 января 1810 г.


«ДЕЛА, ПРЕДОСТАВЛЕННЫЕ СООБРАЖЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА…»

Александр I, как известно, не пошел по пути введения в России конституционной монархии, и из предложений Сперанского были востребованы лишь положения, связанные с реорганизацией Государственного Совета и усовершенствованием министерской системы управления. Это стало началом своеобразной новой редакции Государственного Совета в России.

1 января 1810 г. Александр I своим манифестом объявил о новом образовании Государственного Совета. Этот политико-юридический документ указывал, что новое учреждение должно реализовать стремление власти «к утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении». Император подчеркивал, что своими действиями сохраняет историческую преемственность с теми мерами, которые проводились «с того времени, как отечество наше, собрав во едино раздроб­ленные некогда удельным владением его силы, природным разумом и твердостию духа отверзло себе все пути к славе и могуществу», а «внутренние его установления, постепенно усовершаясь, многократ­но прелагаемы были по разным степеням гражданского его суще­ствования. Истинный разум всех сих усовершений состоял в том, чтоб по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать по­степенно образ управления на твердых и непременяемых основа­ниях закона». Он особо подчеркивал, что XVIII столетие — «век Петра Первого, Екатерины Второй» и Павла I «многие гражданские учреждения усовершил, остановившиеся подвигнул и будущие приуготовил. Таким образом, действием промысла вседержащего, отечество наше во всех временах среди мира и войны неуклонно продолжало шествовать в стезях гражданского его усовершения». Не забыл Александр I напомнить, что и он «восшед на престол» имел «первое попечение… удостове­риться в тех основаниях, кои до дней наших положены были к уст­ройству внутреннего государственного управления» и желал «видеть… управление» в той «степени совершенства», которая согласуется «с положением империи… про­странной и в силах ее многосложной» и «среди войны и беспрерывных забот, настоящему времени свойственных», не переставал «мыслить о усовершений внутренних наших установлений».


ЧЛЕНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ НА 1812 ГОД

I. Председатель Государственного Совета — Граф Румянцев, Государственный Канцлер.

II. Председатели и Члены Департаментов: 1) законов. Председатель... Члены: Алексеев, Д.Т.Сов. Граф Салтыков, Т.Сов. Князь Чарторыжский, Т.Сов. Корнеев, Т.Сов. 2) дел военных: Председатель — Граф Аракчеев, Ген.Арт. Члены: Фан Дезин, Адмирал Тормасов, Ген.Кав. Макаров, Адмирал 3) дел гражданских и духовных: Председатель — князь Лопухин, Д.Т.Сов.Члены: Неплуев, Т.Сов. Вейдемейер, Т.Сов. Князь Голицын, Т.Сов. 4) государственной экономии: Председатель — Мордвинов, Адмирал. Члены: Граф Кочубей, Д.Т.Сов. Саблуков, Д.Т.Сов. граф Литта, Обер-Гофмейстер Тутолмин, Т.Сов. Граф Потоцкий, Т.Сов.

III. Члены Совета, в Департаментах не присутствующие: Граф Салтыков, Ген.Ф. Граф Гудович , Ген.Ф. Князь Куракин, Д.Т.Сов. первого класса Князь Куракин, Д.Т.Сов. Вязмитинов, Ген.Инф. Граф Румянцев, Д.Т.Сов. Сухтелен, Инж. Ген. Чичагов, Адмирал Попов, Д.Т.Сов. Кошелев, Д.Т.Сов. /.../

IV. Министры Морских сил, Финансов, Народного просвещения, Военных сил, Полиции, Юстиции, Внутренних дел, Государственный Контролер

/.../

Список сокращений:

Т.Сов. — тайный советник; Д.Т.Сов. — действительный тайный советник; Ст.Сов. — статский советник; Д.Ст.Сов. —действительный статский советник; Ген.Арт. — генерал от артиллерии; Ген.Инф. — генерал от инфантерии; Ген.Л. — генерал-лейтенант; Инж. Ген. — инженер-генерал; Ген.Ф. — генерал-фельдмаршал.

Румянцев Николай Петрович (1754–1826)

Салтыков Николай Иванович (1736–1816)

Чарторыжский Адам Адамович (1770–1861)

Аракчеев Алексей Андреевич (1769–1834)

Тормасов Александр Петрович (1752–1819)

Лопухин Петр Васильевич (1744/53?–1827)

Голицын Александр Николаевич (1773–1844)

Мордвинов Николай Семенович (1754–1845)

Кочубей Виктор Павлович (1768–1834)

Воспроизводится по изданию: Придворный месяцеслов на лето от Рождества Христова 1812. СПб., 1812.


Среди первоочередных задач Государственного Совета должно было стать обсуждение проекта Гражданского уложения Российской империи, и в манифесте подчеркивалась мысль о том, что «сколь существенно для блага… подданных оградить собственность их добрыми гражданскими законами» и что власти «обратили на часть сию особенное внимание».

Манифест указывал и на то, что «законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды» и «в числе сих установлений Совет издавна занимал важное мес­то». Император напомнил о том, что в числе первых его мер при вступ­лении на престол было преобразование совещательного совета при дворе и что, «наименовав его Государственным, мы тогда же предназначили дать ему в свое время образование, свой­ственное публичным установлениям».

Затем были определены «главные начала» — принципы новой редакции Государственного Совета.

Непосредственно статус нового учреждения определяло «Образование Государственного Совета», изданное в качестве приложения к манифесту. В нем предусматривалось, что «настоящие особенные учреждения Государственного Совета и его установлений имеют быть дополняемы по усмотрению нужд и обстоятельств, на основании коренных законов…»

Открывали Образование «коренные законы Государственного Совета». В них определялось, что «в порядке государственных установлений Совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к верховной императорской власти» и «по сему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Госу-дарствен­ном Совете и потом действием державной власти поступают к пред­назначенному им совершению». Исключительно законосовещательный характер учреждения подчеркивался положением, что «никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь совершения без утверждения верховной власти».

Состав Государственного Совета формировался «из особ, высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых» и министров, которые входили в него по должности («по их званию»), а члены могли находиться в различных государственных должностях — «могут иметь звания в порядке судном и ис­полнительном». Председателем Совета являлся император, в его отсутствие «место председателя занимает один из членов по высочайшему назначению» и должность «председательствующего… возобновляется ежегодно». Состав Совета разделялся по департаментам. При этом подчеркивалось, что «министры не могут быть председателями департаментов».

Структурно в состав Государственного Совета вошли четыре департамента со следующей компетенцией:

I. Законов — «все то, что по существу сво­ему составляет предмет закона» и «Комиссия законов будет представ­лять в… департамент все первоначальные начертания законов, в ней составляемых»;

II. Дел военных — «будут входить предметы мини­стерств военного и морского»;

III. Дел гражданских и духовных — «будут входить дела юстиции, управления духовного и полиции»;

IV. Государственной экономии — «будут принад­лежать предметы общей промышленности, наук, торговли, финан­сов, казначейства и счетов».

Организацией работы Государственного Совета ведал председатель, который «в общих его собраниях первое место и подпись», «открывает и закрывает собрание», «назначает каждую неделю дела, предлежащие уваже­нию … Совета», «при рассуждениях Совета он охраняет надлежащий поря­док и единство предмета, в случае разнообразия мнений для соглашения их излагает существо и силу вопроса и потом объявляет мнение, большинством голосов принятое», а «при конце заседания он возвещает предметы будущего собрания». В заседаниях «все рассуждения членов обращаются к лицу председателя».

Важное место в системе должностных лиц Государственного Совета занимает государственный секретарь, который «управляет государственной канцеляриею» и «на ответственность его возлагается точность сведений, предлагаемых Совету, и надлежащая ясность их изложения», а также «изготовление всех исполнительных бумаг по журналам Совета, как в общем его со­брании, так и по департаментам». Подобные функции в департаментах выполняли (при каждом) секретарь и несколько помощников.

Особо определялся «обряд вступления членов Совета и их заседания как в департаментах, так и в общих собраниях». При начале заседаний Государственного Совета в новом составе его членами принимается и подписывается «присяга по установленной форме». Это же правило и «при вступ­лении каждого члена в сие сословие».

Компетенция Государственного Совета включала ряд вопросов, подлежащих предварительному его обсуждению («уважению»). Определялось, что «в порядке государственных дел, от разрешения и утвер­ждения верховной императорской власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на уважение Государствен­ного Совета:

- все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения;

- предметы внутреннего управления, требую­щие отмены, ограничения или дополнения прежних положений;

- дела, требующие в законах, уставах и учреждениях изъяснения истинного их смысла;

- меры и распоряжения общие, приемле­мые к успешнейшему исполнению существующих законов, уста­вов и учреждений;

- общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые;

- объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежать предварительному общему соображению;

- ежегодные сметы общих государственных приходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек, в течение года встретиться могущих, и чрезвычайные финансовые меры;

- все дела, по коим отчуждается какая-либо часть государственных до­ходов, или имуществ в частное владение;

- дела о вознагражде­нии частных людей за имущества, на государственные нужды взимаемые;

- отчеты всех министерств в управлении принадле­жащих к ним частей».

При этом из компетенции Совета были исключены две категории дел: «кои осо­бенно предоставлены будут непосредственному докладу министров» и «кои по общему министерскому наказу подлежать будут со­ображениям министерского комитета». Рассмотрение дел в соответствии с указанными полномочиями в Совете проходило через две стадии: «рассмотрение и окончание» в департаментах и в общем собрании. При этом «все дела, предоставленные соображению Государ-ствен­ного Совета, сначала поступают в департаменты его по свойству их и принадлежности», за исключением тех, которые «общими положениями, ниже сего изображенными, или особенными высочайшими повеле­ниями предназначаются непосредственному уважению общих Совета собраний».

Процедура рассмотрения дел в департаментах начиналась с приема материалов, которые «поступают или от министров, или по особенным высочайшим повелениям» и «изготовляют­ся к докладу в государственной канцелярии, и предлагаются или государственным секретарем или статс-секретарем» соответствующего департа­мента, или одним из его помощников». При этом «министры, хотя и не обязаны присутствовать в департамен­тах по делам их, но когда признают нужным, могут представлять изъяс­нение их или лично, или через директоров, управляющих частями». Решения по делу — «положения, большинством голосов приняты, вносятся в журнал. Члены, не согласные с общим решением, в течение недели представляют особенное мнение, которое и прилагается в подлин­нике к журналу. Журналы подписываются председателем, и потом члена­ми по старшинству их».

Второй стадией прохождения дел в Государственном Совете было их «вступление, рассмотрение и окончание» в общем собрании. Общие собрания «открываются чтени­ем постановлений, получивших высочайшее утверждение», т.е. окончательное решение императора по рассмотренным ранее вопросам. Далее шло рассмотрение дел, которые «поступают в общее собрание… или из департа­ментов, или вносятся по особенным высочайшим повелениям». Исключение составляли два вида дел, не подлежащих рассмотрению на уровне департаментов и вносимых непосредственно в общее собрание — общие меры внутри страны «в чрезвычайных случаях приемлемые» и «внешние важные меры, когда по существу их признано будет нужным предо­ставить их предварительному общему уважению Совета».

Слушание дела начиналось с его представления государственным секретарем, а «в отсутствии его — одним из статс-секретарей или их помощников по его назначению», и по окончании «председатель того департамента, к коему принадлежит дело, присовокупляет нужные объяснения и установляет существенные предметы рассуждения… В делах, входящих непосредственно в общее собрание, объяснения принадлежат председателю Совета». При этом «по прочтении дела каждый член Совета может требовать пояснения или повторения тех статей, кои представятся неясными. Государственный секретарь обязан представить сии изъяснения».

Далее «начинаются рассуждения по порядку статей или вопросов, к разрешению предлежащих», во время которых «председатель Совета охраняет сей порядок, полагая один вопрос после другого». После обсуждения, «когда все статьи рассуждения таким образом будут прой­дены и предмет довольно уважен, председатель закрывает рассуж­дение».

Затем председатель Совета «вопрошает о мнениях» — проектах решения — и «объявляет то, которое большинством голосов будет принято. Сие мнение вносится в журнал…» Вторичное возвращение к решению и представление нового мнения или подтверждение принятого возможно только тогда, «когда последует на сие особенное высочайшее повеление». Особо подчеркивалось, что «никакое дело, Совету предложенное, не может быть со­общено вне оного без особенного на то высочайшего дозволения, но каждый член может истребовать дело, для особенного прочте­ния в самом Совете». Следует обратить внимание и на то, что на общее собрание при рассмотрении конкретных дел, поступивших из департаментов, возлагалась обязанность по предложению нормативного регулирования проблемы: «…во всех положениях департамента по делам частным зак­лючения Совета изображаются в общем виде закона или учрежде­ния, дабы разрешением одного случая можно было объять все другие, с ним однородные» — т.е. определялось право определенной законодательной инициативы.

Решения общего собрания Государственного Совета фиксировались в журналах: «в первый вносятся все постановления, высочайше утвержден­ные и Совету предъявленные»; «во второй вносятся все положения Совета по делам, уваже­нию его представляемым», т.е. рассмотренным в общем собрании. «Если дело на уважение Совета поступило из департамен­та, то положение общего собрания присоединяется к тому же жур­налу, в коем изображено мнение департамента… В журналы дела вносятся по департаментам, не сливая одного с другим».

Должностные лица Государственного Совета имели право объявлять «словесные высочайшие повеления». Но это делалось через государственного секретаря, который императорские повеления «сообщает оные им письменно по принадлежности». Государственный секретарь здесь становился, как и в подготовке дел к рассмотрению, вторым лицом в империи после царя и юридически мог оказывать влияние на рассмотрение дел в Государственном Совете.

Регламент деятельности Государственного Совета предусматривал «особенный порядок рассмотрения законов, уставов и уч­реждений». Предусматривалось, что в качестве особого учреждения по подготовке законопроектов и проектов актов систематизации законодательства выступает Комиссия составления законов, состоящая при Совете, — «все предварительные начертания гражданских и уголов­ных законов, также уставов и учреждений, составляемых вне ко­миссии, особенно для сего учрежденной, вносятся прежде всего чрез государственного секретаря в сию комиссию и потом с мнением ее поступают в департамент законов». Затем «начертания законов, уставов и учреждений, в комиссии составляемые, вносятся все без изъятия в департамент законов», где «директор комиссии имеет место и совещательный голос… по своему званию» и «предлагает начертания законов, уставов и учрежде­ний и представляет по оным надлежащие изъяснения».

После рассмотрения законопроектов в Департаменте законов они вносятся «в общее собрание в том самом виде, какой получат в департаменте», и «государственный секретарь предлагает их в общем собрании, а директор комиссии представляет надлежащие по оным объявления». Определялось, что «законы, уставы и учреждения, таким образом в общем со­брании Совета рассмотренные, входят на высочайшее усмотрение и потом поступают в порядок совершения, им предназначенный». Завершающим этапом издания узаконений было их соответствующее письменное оформление, для чего были определены «формы издания постановлений».

Устанавливалось, что «все предметы, содержащие в себе закон, устав или уч­реждение, имеют форму манифестов» и определенную структуру. Вначале шел императорский титул: «Божиею милостию мы и проч., и проч.». Далее преамбула — «введение, в коем излагаются кратко причины». Затем предусматривалась обязательная формулировка, которой отводилась роль ограничения власти императора при издании закона: «Вняв мнению Государственного Совета», — с последующей постановляющей частью: «постановляем или учреждаем». После этого «следуют статьи закона, устава или учреждения», указывается «место и время издания» и «в заключение подпись высочайшего имени».

Другой порядок существовал для утверждения императором решений Государственного Совета не законодательного характера — «изъяснения, предписывающие только образ исполне­ния или устанавливающие истинный их разум по возникшим со­мнениям», — которые излагались в форме «Мнения Государственного Совета».

Император также издавал высочайшие повеления, «собственно к Государственному Совету относящиеся, об определении его членов и чинов, в уста­новлениях его служащих». Предусматривалась и возможность официального обращения императора к Государственному Совету, «когда предлагаются на уважение Совета какие-либо осо­бенные высочайшие примечания».

При Государственном Совете были созданы подразделения, которые обеспечивали выполнение им своих функций, среди которых были Комиссия составления законов, Комиссия прошений и Государственная канцелярия.

Реорганизация Государственного Совета, несомненно, была значительным шагом вперед в совершенствовании законодательного механизма. Однако хотя формально-юридически создавалась видимость ограничения абсолютизма, фактически единоличная власть царя сохранялась. Вскоре после начала работы Государственного Совета стало ясно, что император не намерен свои решения связывать мнением большинства его членов. Уже в 1811 г. при обсуждении предложенной Сперанским реформы Правительствующего Сената Александр I принял мнение меньшинства членов государственного Совета, когда 9 присутствующих высказались за немедленное осуществление реформы, а 12 членов предлагали «отложить до удобнейшего времени». В 1810—1825 гг. из 242 дел, при обсуждении которых в Государственном Совете не было достигнуто согласия, Александр I в 159 случаях утвердил мнение большинства, в 83 — меньшинства. Характерно, что в 4 случаях он согласился с мнением лишь одного члена. Достаточно быстро была исключена из употребления и формула «Вняв мнению Государственного Совета». С 1 июля 1812г. издаваемые узаконения ее уже не содержали. И в дальнейшем верховная власть под давлением консервативной оппозиции стала последовательно уменьшать значение Государствен­ного Совета в государственной жизни страны: перестало соблюдаться положение об обязательном предварительном обсужде­нии узаконений в Государственном Совете, и нередко законо­проекты стали утверждаться царем по докладам председателя Комитета министров и Особых комитетов. Постепенно, по саркастическому замечанию министр финансов Е.Ф. Канкрина, «Го­сударственный Совет стал совещательным местом, куда государь посылает только то, что самому ему рассудится».

Реально Государственный Совет представлял высшую бюрократию страны. В 1825 г. в него входили 42 члена. Александр I и великий князь Михаил Павлович представляли императорскую фамилию, остальные были сановниками не ниже третьего класса и потомственными дворянами, за исключением «поповича» М.М. Сперанского; более одной трети имели графские и княжеские титулы и почти одна треть — придворные звания. Почти 70% членов Совета составляли профессиональные военные, а средний возраст составлял 56 с небольшим лет.

В последующие годы статус Государственного Совета корректировался учреждениями 1842, 1886 и 1901 гг. и ему по-прежнему принадлежало предварительное обсуждение «общих и частных законов», росписи доходов и расходов (бюджета), штатов и некоторых высших административных вопросов и судебных дел «особого рода». А предусмотренная при образовании формула об учете мнения Совета 1827 г. заменена была собственноручной подписью царя и словами: «Быть по сему». Постоянно рос и состав членов. В 1890 г. их было 60, в 1905 — 90. С 1 января 1900 г. добавился Департамент промышленности, наук и торговли.

Дела рассматривались, как и прежде, сначала в департаментах, затем в общих собраниях членов 2-3 или всех департаментов. Заседания департаментов и общих собраний не были публичны, в них не допускались представители печати. В 1882—1894 гг. при Совете состоял кодификационный отдел, занимавшийся изданием и систематизацией узаконений.

Коренные преобразования Государственного Совета последовали после известного манифеста от 20 февраля и новой редакции Основных законов Российской империи от 23 апреля 1905 г., нового его Учреждения от 24 апреля 1906 г., когда Совет стал законодательным органом — верхней палатой первого российского парламента. Он играл роль надежного буфера между Государственной Думой и императорской властью, являясь тормозом большинства либеральных законопроектов нижней палаты. Это обеспечивалось формированием верхней палаты из членов по назначению императором и по выборам в равной пропорции. Избрание членов Совета производилось от пяти курий: православного духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, Академии наук и университетов, совета торговли и мануфактур. Для кандидатов устанавливался достаточно высокий имущественный ценз — не менее чем трехгодичное владение определенным количеством земли или недвижимостью, оцениваемой не менее чем в 45 тыс. руб., образовательный — окончание хотя бы среднего учебного заведения, возрастной — достижение 40 лет. Для избираемых от отдельных курий устанавливался служебный ценз — состояние, например, ординарным академиком или ординарным профессором для избираемых от Академии наук и университетов. В 1914 г. Государственный Совет состоял из 188 членов.

В отношении круга предметов законодательной власти — права законодательной инициативы и запросов — Совет пользовался одинаковыми правами с Государственной Думой. Старые департаменты были упразднены; вместо них были образованы из членов Совета по назначению два департамента. Ведению первого подлежали дела о заповедных имениях, о титулах, о преступлениях по должности членов Государственного Совета и Государственной Думы, а также должностных лиц первых трех классов и некоторые другие дела. Второй департамент ведал рассмотрением кассового отчета министра финансов, годовых отчетов Государственного банка, сберегательных касс, дворянских и крестьянских банков, дела о постройке частных железных дорог и др.

При Совете состояли Особое присутствие из членов Совета по назначению по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и Особое присутствие для рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Сената. Делопроизводство Совета по-прежнему было возложено на Государственную канцелярию и Государственного секретаря. Издание Свода законов и Полного собрания законов Российской империи было оставлено в ведении Государственной канцелярии.

Последнее заседание общего собрания Государственного Совета состоялось 20 февраля 1917 г., позднее заседали лишь комиссии и групповые собрания. Государственный Совет был фактически ликвидирован в мае 1917 г., а официально — декретом Совета народных комиссаров 13 декабря 1917 г.

Итак, создание Государственного Совета в России необходимо рассматривать как позитивное явление в формировании и институционализации юридической политики Российского государства в XIX — начале XX вв. Подготовка и обсуждение законопроектов наконец-то были вынесены из кулуаров власти и получили определенную публичность. Да и обсуждение, хотя и не обязательное для императора, все же заставляло верховного правителя прислушиваться к мнению правящей элиты и в определенной степени считаться с ним. Несомненно, и качество законопроектов от этого немало выигрывало.

Однако уже в начале XIX в., в условиях наметившегося перехода к конституционной монархии, Государственный Совет, отражая консервативные настроения верхушки бюрократии, стал тормозом модернизации Российского государства и законодательства. С созданием же первого российского парламента он сделался противовесом и мощным инструментом императорской власти в противодействии представительному органу — Государственной Думе.


ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ В РОССИИ: ДВЕСТИ ЛЕТ СПУСТЯ

Орган под названием Государственный Совет в России впервые после 1917 г. был создан первым Президентом РФ Б.Н. Ельциным 19 июля 1991 г. «в качестве совещательного органа» при формировании структур президентской власти. В его состав (15—20 членов) входили Президент, вице-президент, председатель правительства, Государственный секретарь РФ Г.Э. Бурбулис (секретарь Госсовета), государственные советники Президента и некоторые министры. Совет был упразднен 6 ноября 1991 г. после создания «правительства реформ» Бурбулиса—Гайдара. Четырехмесячная жизнь этого учреждения не оставила заметного следа в российской государственности, но проблема «дельного совета» для первого должностного лица Российского государства осталась.

Новое и мощное пришествие Государственного Совета в Российской Федерации состоялось вновь через двести лет после его создания в Российской империи и после почти векового его отсутствия в государственном механизме страны. В соответствии с Указом Президента России от 1 сентября 2000 г. № 1602 Государственный Совет Российской Федерации был создан вновь как совещательный орган «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти». Положение о Государственном Совете, утвержденное этим же Указом, конкретизирует статус Совета и определяет, что он «является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» с регламентацией его деятельности нормативно-правовыми актами Российской Федерации — от Конституции РФ до Указов и распоряжений Президента РФ.

Определяя основные задачи Государственного Совета, Указ Президента Российской Федерации исходит из того, что на данное учреждение возлагается довольно широкий комплекс задач. Их можно разделить на пять групп.

Первая задача Государственного Совета: участие и обеспечение деятельности Президента РФ по координации ветвей власти в России — «содействие реализации полномочий Президента… по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти».

На второе место ставится совещательно-консультационная функция Государственного Совета — «обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту…» Сюда же следует отнести и «обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации», а также «обсуждение по предложению Президента… иных вопросов, имеющих важное государственное значение».

Третье место принадлежит участию Совета в обеспечении законности — «обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента… постановлений и распоряжений Правительства… и внесение соответствующих предложений Президенту…»

Четвертая задача состоит в том, что Государственный Совет оказывает «содействие Президенту Российской Федерации при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

И лишь на пятое место ставятся законосовещательные функции Государственного Совета: «рассмотрение по предложению Президента Российской Федерации проектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, имеющих общегосударственное значение», «обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете», а также «обсуждение информации Правительства Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета». При этом Государственный Совет не имеет права законодательной инициативы. Согласимся с мнением председателя Государственной Думы РФ Г. Селезнева относительно Государственного Совета: «…в любом случае, это не должен быть орган, дублирующий Федеральное Собрание. Это не третья палата Федерального Собрания…»

Возложенные на Государственный Совет задачи реализуются Президентом и членами Совета. При этом последним отводится активная роль в формировании содержания работы Совета, поскольку его «члены… вносят в президиум… Совета предложения по плану работы… повестке дня… заседаний и порядку обсуждения вопросов, участвуют в подготовке материалов к заседаниям… а также проектов его решений».

Возложенные задачи, касающиеся практически всех основных проблем государственной политики, делают Совет важным инструментом получения информации с уровня субъектов Федерации, но (увы!) лишь от представителей исполнительной власти, поскольку его «членами… являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации», а расширение состава ограничено тем, что «по решению Президента Российской Федерации в состав Государственного Совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, два и более срока подряд». Последнее, правда, несколько спорно. Может быть, предусмотреть институт «почетного членства», которое позволяло бы участвовать в заседаниях с правом совещательного голоса?

Думается, что именно такое ограничение состава Государственного Совета дало повод судить о новом органе как «утешительном призе» для «изгнанных» из Совета Федерации губернаторов, для язвительных замечаний «о губернаторском клубе» и т.п. Как представляется, такой «ограниченный круг» чиновников «с мало ограниченной властью на местах» все же не отвечает определенным самим же Президентом задачам Государственного Совета и, возможно, следует его состав расширить за счет специалистов в области государственного управления, политики, права, экономики, профсоюзной, научной деятельности и т.п., а также деятелей культуры. Тогда уровень связи Президента с органами власти и обществом встал бы на уровень именно совета и совещательные функции российского Государственного Совета стали эффективнее.

Такие примеры есть. Так, во Французской республике существует институт внештатных Государственных советников, которые, как и штатные, вводятся в Государственный Совет Правительством из числа высококвалифицированных специалистов самых различных областей деятельности — руководителей предприятий, профсоюзных деятелей, врачей и т.п. — для расширения возможностей квалифицированного рассмотрения Советом любых проблем, но они не выполняют никаких должностных поручений и не прекращают профессиональной деятельности, которой занимались в момент своего назначения.

Правда, в определенной мере привлечение специалистов к работе Государственного Совета обеспечивается тем, что «Государственный Совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании Государственного Совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе». Но это не члены Совета, они не могут непосредственно влиять на его решения.

Рассматривая Государственный Совет как совещательное учреждение с личным представительством его членов, Президент вполне справедливо определил, что «члены Государственного Совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам». Лишившись мест членов Федерального Собрания (правда, оставив там своих представителей, кстати не избранных на прямых выборах), они должны здесь работать непосредственно.

При этом Президент вполне разумно определил, что функции председателя Государственного Совета он принимает на себя и «определяет место и время проведения заседаний Государственного Совета и его президиума; председательствует на заседаниях Государственного Совета и его президиума; формирует на основе предложений членов президиума Государственного Совета план работы Государственного Совета и повестку дня его очередного заседания; дает поручения членам Государственного Совета и секретарю Государственного Совета». Характерно, что Президент весьма корректно взял на себя организационные функции, но сохранил и руководящую роль в реализации решений Государственного Совета, которые «при необходимости могут оформляться указами, распоряжениями или поручениями Президента…»

Думается, что разумно решен вопрос и с возложением обязанностей секретаря Государственного Совета по решению Президента «на общественных началах на одного из заместителей руководителя Администрации Президента» (ее же подразделения и Управление делами Президента обеспечивают деятельность Совета), который к тому же «не входит в его состав». Отказ от введения должности Государственного секретаря, который еще с александровских времен становился вторым человеком после главы государства и «серым кардиналом (как при Ельцине — Бурбулис) с неизбежностью повлек бы неофициальное возрождение вице-президентства. Последствия известны — и в бытность первого Президента СССР, и первого Президента РСФСР. Не всегда же «два медведя в одной берлоге» могут объединиться в «партию Единство»…

Создание же в структуре Государственного Совета президиума, хотя и задуманного как его рабочий орган, представляется продолжением политически порочной практики выделения «наиглавнейших и умнейших» среди «главных и разумных». Такое разделение членов на «президиумных» и «непрезидиумных», к сожалению, интерпретируется по старой русской традиции на приближенных и отдаленных от государя, прошу прощения: президента. Секретарь Совета и председатель (Президент разумно взял эту функцию на себя) с помощью рабочих групп и, возможно, посредством введения в качестве советников в состав учреждения специалистов вполне справятся с подготовкой вопросов для обсуждения, не давая повода политтехнологам всех мастей и средствам массовой информации судачить относительно того, назначили или не назначили «нашего губернского начальника» в госсоветовский президиум…

К тому же функции президиума Государственного Совета являются чисто организационными, да и собирается он «как правило, не реже одного раза в месяц». Не проще ли и экономичнее поручить эти функции секретарю — тем более, что не кто иной, как он «обеспечивает подготовку проекта плана работы… составляет проекты повестки дня… заседаний, организует подготовку материалов к заседаниям… проектов соответствующих решений», организует информационно-документальное обеспечение заседаний и ведение делопроизводства Совета и «исполняет иные поручения председателя Государственного Совета». Вполне возможно размещение в Федеральных округах помощников секретаря Государственного Совета, которые бы занимались подготовкой рассмотрения вопросов уже на местах.

Сессионный порядок заседаний Государственного Совета, которые «проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца» или, по решению председателя Совета (Президента), вне очередности, обеспечивает его основное значение в государственном механизме страны. Значимость заседаний Государственного Совета в определенной мере обеспечивается и положением о том, что заседания Совета «проводятся, как правило, в Московском Кремле». «Это именно возможность общения губернаторов, глав законодательных собраний с Президентом для того, чтобы постоянно у Президента была информация об обстановке в субъектах Федерации», подчеркивает Г. Селезнев. Да и для Президента — это трибуна, позволяющая четко и внятно доносить до правящей элиты и, главное, общества свою позицию главы государства, представляющего и гарантирующего интересы прежде всего граждан страны.

Статус Государственного Совета в системе федеральных органов государственной власти Российской Федерации отнюдь не однозначен. Возникает ряд нерешенных вопросов о его положении в государственном механизме, которое, несомненно, должно быть определено на конституционном уровне — закреплено в Конституции Российской Федерации и федеральном конституционном законодательстве, поскольку его задачи и степень влияния выходят за пределы рядового оперативного совещания при главе государства.

Не разделяя скепсис по породу нового Государственного Совета в России, весьма активно культивируемый в печати, следует отметить его определенное положительное значение. Создание этого учреждения характеризует стремление высшей власти к сотрудничеству или хотя бы разумному взаимодействию с региональными элитами — одной из наиболее влиятельных сил общества. И желание Президента создать инструмент, встроенный в систему управления страной и страхующий его от принятия необдуманных, скоропалительных, импульсивных решений, нельзя не рассматривать как стремление к управлению страной современными методами.

Государственный Совет позволяет Президенту «присмотреться» к проблемам государства с двух сторон. Уже располагая информацией о положении дел от своих представителей в федеральных округах, он имеет возможность прямого общения с представителями региональной элиты. При этом те и другие могут обратиться к президенту со своим мнением по обсуждаемым вопросам. Этот «информационный баланс», несомненно, способствует выработке окончательного решения Президентом, как и подобает руководителю совещательного органа.

Специально не анализируя деятельность Государственного Совета, заметим, что его роль в обсуждении проблем страны становится значительной. Круг обсуждавшихся вопросов довольно широк: стратегия развития России на ближайшие десять лет, концепция федеративных отношений, земельная реформа, перспективы совершенствования местного самоуправления, реформирование различных сфер экономики, малого бизнеса, оздоровление нации и т.д.

Однако Государственный Совет Российской Федерации не застрахован от превращения в «пустое место», в очередное «учреждение говорильни», если не будет четкого и оперативного механизма реализации его решений. Пока же такого механизма не наблюдается. По данным РОМИР, который в 2001 г. проводил исследования, посвященное Государственному Совету Российской Федерации (опрошено 2 тыс. респондентов), в целом доверяют Совету только 33,0% опрошенных, отказывают в доверии в той или иной степени — 44,7%, при 22,3% затруднившихся определить отношение к нему. И хотя организаторы опроса отмечают, что «обращает на себя внимание достаточно большое количество граждан, не определивших свое отношение к новому политическому институту» и что «это позволяет рассчитывать на укрепление доверия населения к Государственному Совету при условии эффективного информационного сопровождения его деятельности», представляется, что залог доверия к деятельности Совета лежит именно в плоскости эффективной реализации его решений.


Итак, Государственный Совет в России жил, жив и, видимо, будет долго жить, и именно он должен стремиться вместе с Президентом Российской Федерации «постановить силу и блаженство» страны «на незыблемом основании закона…», как к этому устремлялся еще Александр I два столетия тому назад.

  • История


Яндекс.Метрика