Реформирование государственной службы: Кадровый аспект

Осейчук В.И.

Россия находится у порога очередной и, может быть, самой трудной реформы — реформы государственной службы. Почему так остро встал вопрос о ее модернизации? Современное состояние общества, а вернее, его деградация, перемещение и вытеснение страны на периферию мирового сообщества говорят о неэффективности существующей модели государственной службы РФ. Если и дальше эта тенденция будет развиваться, то России грозит опасность распада, либо зависимости от других, более динамичных и развитых государств. Дальше мириться с нарастающей деградацией государственного аппарата России нельзя.


 В.И. Осейчук
 

Чем несовершенна нынешняя система государственной службы? Прежде всего, тем, что она наводнена немалым числом лишних, некомпетентных чиновников, позволяет в широких масштабах проникать в структуры государственной службы авантюристам, которые работают не столько на национальный интерес, сколько на свой личный карман или больное воображение. Результаты тестирования государственных служащих Московской области показали, что 47% из них не пригодны к работе в государственных органах1. И нет оснований считать, что в кадровом отношении Московская область относится к худшим регионам, скорее, наоборот — к лучшим. Государственные чиновники фактически не подконтрольны обществу. Кроме того, за прошедшее десятилетие обновление коснулось лишь трети состава госаппарата, а 70% его сотрудников продолжают работать еще с союзных времен2. Поэтому реформа государственного аппарата сегодня является главным условием модернизации других сфер общественной жизни российского общества.

Какой видится цель предстоящей реформы? Ее можно сформулировать следующим образом: сделать государственную службу меньшей по численности, но более профессиональной, высокооплачиваемой и подконтрольной обществу. В сущности, речь идет о том, чтобы впервые в истории России создать гражданскую государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить инновационную, национально ориентированную государственную политику через высококвалифицированный аппарат “карьерных” чиновников. Дискуссий на эту тему за прошедшее десятилетие проведено немало, но конкретных шагов в данном направлении почти не сделано. Более того, “…в стране фактически так и не сложилась единая концепция государственной кадровой политики…”3. Аппарат государственной службы формируется так же, как и триста лет назад. Доминирующими принципами кадровой политики в сфере государственной службы по-прежнему являются принципы родства, знакомства и личной преданности.

Все здравомыслящие граждане понимают, что без создания честной и эффективной государственной службы, пользующейся уважением большинства населения, невозможно вывести страну из тупика, в котором она оказалась. В то же время велик соблазн в очередной раз реформировать государственную службу сверху, исходя из интересов партийно-государственной бюрократии и финансово-промышленной олигархии.

Но если реформировать государственную службу всерьез и надолго, то Россия должна учитывать тенденции развития государственной службы развитых стран, и, прежде всего, мировых лидеров – США и Японии. Очевидно, что во многом благодаря именно высокому качеству государственных чиновников, эти страны заняли ведущие роли в мировом сообществе. Что касается современной японской государственной службы, то она базируется на двух ключевых показателях: минимальной стоимости и максимальной эффективности. Показатель минимальной стоимости достигнут в результате строгого ограничения числа административных органов, включая и министров (как правило, чуть больше десятка), а также численности персонала каждого государственного органа. Существует правило, согласно которому партия или коалиция партий у власти могут назначить в министерство в результате смены правительства не более трех своих сторонников (министр и два заместителя).

Высокая эффективность государственного аппарата Японии достигнута в том числе за счет создания элитарной государственной службы, привлечения в нее самых ярких талантов и умов страны. Это стало возможным благодаря организации конкурсных экзаменов при замещении госдолжностей на основе их полной открытости. А для того чтобы гарантировать и поддерживать высокий уровень эффективности своих работников, государственные органы предоставляют такие зарплаты и пенсионные льготы, которые вполне конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе. Следует обратить также внимание и на то, что в Японии менеджмент государственной службы почти на всех уровнях, включая набор, продвижение, повышение, санкции и пенсии, поручен органу, не зависящему от правительства — Национальному управлению по кадрам4.

В США, как известно, конкурсный отбор государственных служащих введен еще в 1883 году, и в настоящее время 90% федеральных чиновников поступают на государственную службу на основе конкурса.

Заслуживает внимания опыт конкурсного отбора государственных служащих в Южной Корее. О характере соревнования за должности государственной службы говорят следующие факты. В 80-е годы прошлого столетия на некоторые штатные должности претендовало по 160 кандидатов и более. Кандидатов не пугают даже весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация. В результате такой кадровой политики в 1988 году 70% государственных служащих Южной Кореи имели университетские дипломы5.

По пути конкурсного отбора и продвижения государственных служащих уже пошел сосед России — Казахстан. Здесь создано специальное Агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны 6. Согласно казахскому законодательству, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90% корпуса государственных служащих. Данная новация кадровой политики в сфере государственной службы является для Казахстана настоящей революцией, поскольку раньше государственные должности были чуть ли не предметом наследования.

Эти и другие факты говорят о том, что если Россия желает войти в круг цивилизованных государств, то ей предстоит создать элитарную государственную службу, в которую стремились бы лучшие представители российского общества. Как показывает мировая практика, в том числе отечественная, наилучшим способом гарантирования элитарной государственной службы является организация конкурсных экзаменов на основе их прозрачности. В этой связи Россия нуждается в законе о конкурсном отборе государственных служащих, который очертил бы правовые рамки создания системы открытого соревнования за должности государственной службы. Только таким путем можно гарантировать конституционный принцип равного доступа граждан на государственную службу.

Конкурсный отбор и продвижение государственных служащих позволит провести масштабную ротацию политической элиты, оказавшейся неспособной провести в жизнь политику эффективной модернизации страны. Он включит зеленый свет для поступления на государственную службу молодежи, в том числе получившей образование по специальности “Государственное и муниципальное управление”. Кроме того, новые принципы отбора и продвижения государственных служащих могут стать дополнительной опорой для достижения национального согласия.

Конкурсный отбор государственных служащих частично используется при формировании корпуса государственных чиновников России. Например, в Приволжском федеральном округе на конкурсной основе формировался аппарат Полномочного представителя президента РФ7. Есть примеры конкурсного отбора государственных служащих в Тюменской области и других регионах. Но эта работа носит локальный характер, в ней пока нет системы, она не приобрела государственного масштаба. По некоторым оценкам, в 1997 г. среди федеральных государственных служащих (центрального аппарата) по конкурсу было принято не более 7%8. Эти данные показывают, как часто нарушается конституционное право граждан на равный доступ на государственную службу, не выполняется требование Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” в части конкурсного отбора лиц, замещающих государственные должности категории “В”.

Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех “карьерных” чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В этих комиссиях большинство должны составлять наиболее авторитетные представители кадрового менеджмента, специалисты в области государственного и муниципального управления. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, носит, за некоторым исключением, преимущественно формальный характер. Возможен и иной подход решения данной проблемы – вместо устаревшей формы аттестации проводить для чиновников специальный государственный аттестационный экзамен.

Сегодня много разговоров о необходимости повышения зарплаты государственных чиновников. Проблема действительно существует, поскольку профессиональные и энергичные государственные чиновники часто предпочитают работать в коммерческих структурах, где вознаграждение за труд существенно выше. Согласно некоторым оценкам, государственный служащий получает вознаграждение в 10-12 раз меньше, чем платят в коммерческих структурах9. И до тех пор, пока эта вилка будет существовать, лучшие государственные чиновники чаще всего будут отдавать предпочтение работе в частном секторе, а из-за непрофессионализма оставшихся государственных служащих большинство граждан будут получать мизерную зарплату. Следовательно, зарплату государственных чиновников, и прежде всего высших (а это примерно 35 тысяч государственных служащих, принимающих решения), необходимо привязывать к средней зарплате специалистов-менеджеров, успешно работающих в частном секторе.

Предлагая контуры новой системы оплаты труда государственных чиновников высшего уровня, Б. Немцов считает, что премьер-министр должен получать 10 тысяч долларов в месяц, вице-премьер — 8 тысяч, министры — 5 тысяч, начальники департаментов — 3 тысячи10. Необходимо заметить, что и сегодня государственные чиновники находятся в более благоприятных условиях, чем большинство граждан. Но если соглашаться с указанным предложением Б. Немцова, то придется также поднимать минимальную и среднюю зарплату по стране. В ином случае может возникнуть ситуация, при которой у нас будет небольшая группа высокооплачиваемых государственных чиновников и большинство нищих граждан. По оценке министра труда и социального развития А. Починка, в России почти 50 миллионов человек имеют доходы ниже официального прожиточного минимума — в 1185 рублей (примерно 40 долларов)11. Вспомним также, что минимальная зарплата в России пока равна примерно 10 долларам, а средняя зарплата в месяц лиц наемного труда, как правило, находится в пределах 100 долларов в месяц.

Для развитых государств характерен меньший, чем в России, разрыв в оплате труда высшей государственной бюрократии и большинства граждан. Например, во Франции минимальная зарплата составляет 1000 долларов, а министр получает 5,4 минимальных оплат, президент столько же, премьер — 8, мэр крупного города, таких как Париж, Марсель — 3,2, депутат парламента — 5,5.12 Без разрешения противоречия в доходах высшей государственной бюрократии и большинства граждан прорыв во взглядах на оплату труда чиновников невозможен.

И как всегда в таких ситуациях возникает закономерный вопрос: “А где взять деньги на повышение зарплаты?” Одним из источников существенного повышения зарплаты государственных чиновников могло бы стать резкое сокращение численности младшего и среднего персонала государственной службы, а также ликвидация дублирующих управленческих структур. Всем известно, что государственный аппарат неоправданно раздут. В то время, когда численность населения страны в связи с распадом СССР уменьшилась примерно в два раза, объем промышленного производства упал на 60%, около 70% государственной собственности приватизировано, количество государственных служащих за последнее десятилетие возросло в 1,5-2 раза. Только оптимизация численности федеральных органов исполнительной власти могла бы дать экономию в 6,6 млрд. руб. в год.13

Еще одним источником повышения зарплаты бюджетным работникам, в том числе государственным служащим, мог бы стать возврат беглых капиталов. Речь идет о 150-200 миллиардах долларов. Программа их возврата существует, однако она пока не востребована14.

Без существенного повышения зарплаты лиц наемного труда невозможно решить проблему утечки «мозгов» за границу ввиду мизерного вознаграждения за труд. Это требует изменения взглядов на принципы оплаты труда. Философия оплаты труда проявляется, прежде всего, в удельном весе оплаты труда в себестоимости продукции. В России данный показатель составляет всего 8-12 процентов, в то время как в развитых странах он равен 60-80%. Российским политикам необходимо обратить внимание на оценку Комиссии по образованию Совета Европы, согласно которой ущерб России от выезда специалистов может составить ежегодно около 50 млд. долларов.15

Конкурсный отбор и продвижение государственных служащих может стать прорывом, революцией во взглядах на более совершенное устройство государственной службы. Но возникают сложности в вопросе о субъектах такого прорыва. Как показало прошедшее десятилетие, большинство правящей политической элиты оказалось ориентированным на центробежные и разрушительные процессы и не имеет вкуса к долгосрочному прогрессивному созиданию. Оно (большинство), скорее всего, будет стремиться законсервировать существующую модель государственной службы. В этих условиях идея модернизации государственной службы реально может быть адресована только небольшой группе интеллигенции и части государственных чиновников, идейно связанных с нынешним Президентом РФ В. Путиным, ориентированных на национальные интересы и не развращенных доморощенным либерализмом.

В реформе государственной службы особая роль выпала нынешнему Президенту РФ. Для того, чтобы Россия в будущем его с благодарностью вспоминала, ему, видимо, придется положить свою политическую судьбу на алтарь реформы государственной службы. Благо, примеры подобного рода существуют, и интерес к ним у В.Путина налицо. Речь идет о бывшем премьер-министре Японии Сузуки, который, столкнувшись в своей стране с оппозицией к реформе государственной службы, открыто заявил о своей решимости “реформировать государственные институты даже ценой риска для его политической жизни”16. Следовательно, историческая судьба нового Президента РФ состоит в том, чтобы по вопросам модернизации государственного аппарата вести себя не только мудро, но и геройски.

Что касается такого субъекта реформы государственной службы, как народ, то на него надежды пока мало, поскольку он экономически задавлен, находится в состоянии массовой политической апатии и нередко ведет себя по-рабски. Поэтому общественный долг патриотической интеллигенции связан и с тем, чтобы просвещать народ, вдохновлять его на активное участие в модернизации государственной службы, помочь ему поверить в свои силы. Ведь только он, в конечном счете, может стать гарантом проводимой реформы. В ином случае общество ожидает, скорее всего, половинчатая реформа.

Реформа государственной службы может быть успешной лишь в случае, если окажется комплексной, учитывающей тенденции развития страны, инновации в кадровом менеджменте. Она потребует существенных изменений во многих институтах государственной службы, в законодательстве, в подходах к формированию корпуса и контроля государственных служащих. Естественно, отбор и продвижение государственных чиновников необходимо осуществлять на основе четко установленных квалификационных требований, предъявляемых конкретной должностью. Новая кадровая политика в сфере государственной службы должна определяться стратегией развития страны на ближайшие десятилетия и являться ее составной частью. Не будет преувеличением сказать, что модернизация государственного аппарата в ближайшей перспективе должна стать постоянной функцией и одной из основных задач любого правительства Российской Федерации.

Конечно, реформа государственной службы потребует определенного времени и, самое главное, государственной мудрости ее организаторов и исполнителей. Хочется верить, что мы ее проведем в ближайшие годы, поскольку ситуация в стране по-прежнему весьма сложная, и со старой моделью государственной службы ее не изменить к лучшему.


1 Егоров В., Еременко А., Тескина С., Дзучкоева Н. Интеллектуальный потенциал//Государственная служба. 2001. № 1. С. 31.

2 Егоров В. Чиновник – это социально ответственный профессионал, который служит национальным интересам//Человек и труд. 2001. № 3. С. 4.

3 Аяцков Д., Наумов С. Некоторые проблемы современной кадровой политики в Российской Федерации//Власть. 2001. № 2. С. 14.

4 Лубин Доу. Реформа государственной гражданской службы в странах Западно-африканского валютного союза // Международный журнал социальных наук. 1998. № 22. С.151.

5 Там же.

6 Аскаров А. Новые кадры для новой модели развития// Независимая газета. 2000. 8 августа.

7 Ершов А. Чиновничий ценз// Известия. 2000. 29 июля.

8 Настольная книга государственного служащего (Комментарий к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации”) /Отв. ред. В. И. Шкатула. М., 1999. С. 311.

9 Андрусенко Л. Сколько стоит реформа госаппарата// Независимая газета. 2000. 27 июня.

10 Немцов Б., Столяров Б. Лоббизм – преступление// Новая газета. 2000. № 28.

11 Седов А. За чертой бедности – 50 миллионов россиян// Комсомольская правда. 2000. 14 октября.

12 Чикин М. Французский премьер живет на 8 минималок// Комсомольская правда. 2000.11 июня.

13 Настольная книга государственного служащего (Комментарий к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации”) /Отв. ред. В. И. Шкатула. М., 1999. С. 34.

14 Петраков Н. Где взять деньги?// Российская Федерация сегодня. 2000. № 19. С. 27.

15 Лубин Доу. Реформа государственной гражданской службы в странах Западно-африканского валютного союза // Международный журнал социальных наук. 1998. № 22. С.164.

  • Вопросы и ответы


Яндекс.Метрика