Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации

Руденко В.Н.

Знакомство с текстами действующих законодательных актов об отзыве депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц, принятых в последние годы, показывает, что сложные проблемы в большинстве случаев просто игнорируются: детально прописаны только формальные вопросы — процедура подачи петиции, ее регистрации, процедура организации голосования, подсчета голосов... Как результат, большинство инициатив об отзыве не удается довести до голосования, а проведенные голосования часто выливаются в необоснованную трату средств.


 В.Н. Руденко
 

В XIX столетии институт отзыва должностных лиц был закреплен в конституциях некоторых кантонов Швейцарии. В начале XX в. отзыв должностных лиц предусматривался в конституциях нескольких штатов США (Орегон, Аризона, Колорадо, Невада, Вашингтон, Мичиган, Канзас и Луизиана), в период с 1920 по 1978 гг. — еще 6 штатов (Северная Дакота, Висконсин, Айдахо, Аляска, Монтана, Джорджия). По крайней мере, еще в 36 штатах институт отзыва должностных лиц существует на окружном и муниципальном уровнях1. В XX веке эта норма была предусмотрена конституциями Австрии, Японии, Латвии. Отзыв допускался конституциями всех социалистических стран, а в настоящее время сохранился в основных законах КНР, Вьетнама, Кубы.

Институт роспуска впервые стал применяться в XIX веке в Швейцарии. Он был введен в 1852 году в кантонах Ааргау и Шафхаузене, в 1869 году в Тургау, Золотурне и Люцерне2. В настоящее время на национальном уровне этот институт предусмотрен конституциями Латвии, Туркменистана. На региональном уровне право роспуска предусматривают конституции 10 кантонов Швейцарии, четырех земель ФРГ.

В нашей стране институт отзыва впервые был закреплен в законодательстве еще в советский период — декретом ВЦИК от 23 ноября 1917 года “О праве отзыва делегатов”3. Он предусматривался Конституцией СССР 1936 года. В последующем был принят Закон СССР от 30 октября 1959 года “О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР”4 и Закон РСФСР от 26 ноября 1959 года “О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР”5. В СССР и в союзных республиках были приняты также законы, предусматривавшие отзыв депутатов местных советов. В СССР и в РСФСР отзыву могли подлежать судьи и народные заседатели6.

В 20–30-е годы отзыву мог подлежать весь состав краевых, областных, сельских советов. Таким образом, советское законодательство предусматривало и институт роспуска. Отзыв депутатов в СССР был общим принципом организации государственной власти. Однако опыт реализации данного института в советское время свидетельствует не в его пользу. Хотя отзыв реализовывался довольно часто7, он всегда направлялся парткомами. В середине 30-х годов отзыв и роспуск использовались партией в качестве инструмента репрессий. Так, по данным официальной статистики того времени, за первое полугодие 1933 года только в Западно-Сибирском крае более 75% сельских советов были охвачены отзывами депутатов. В феврале–марте здесь было отозвано 13 043 депутата. В 53 районах Центрально-Черноземной области из 2028 сельских советов было полностью переизбрано 576 сельсоветов (почти 28%). Примерно 15% отзывов было осуществлено «за искривление классовой линии»8. В 70–80-е годы институт отзыва в СССР, в отличие от 30-х годов, обрел декларативный характер. Поэтому в период современных реформ у законодателя сложилось негативное отношение к нему.

В Конституции РФ, принятой в 1993 году, институты отзыва и роспуска не упомянуты. Однако с середины 90-х годов они стали закрепляться на региональном и муниципальном уровнях. Правовой основой их использования явились нормы Конституции РФ. В частности, в ч. 1 ст. 77 закреплено право субъектов Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Поскольку соответствующий федеральный закон до октября 1999 года не был принят, субъекты Федерации осуществляли правовое регулирование в интересующей нас сфере самостоятельно. Наибольшее распространение получил институт отзыва. Уже к 1998 г. в 35 субъектах Российской Федерации было принято 62 законодательных акта, которые содержали нормы об отзыве, в том числе 5 — об отзыве высшего должностного лица субъекта Федерации, 25 — об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, 5 — об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, 11 — об отзыве глав муниципальных образований, 16 — об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления9. Институт отзыва был включен в уставы многих муниципальных образований. Правовой основой при этом явились положения, содержащиеся в пп. 9 п. 1 ст. 8 и в п. 5 ст. 18 Федерального закона № 154–ФЗ от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”10.

Институт роспуска не получил такого широкого распространения, как институт отзыва, хотя нельзя сказать, что он был обойден вниманием законодателей.

Так, Устав Новосибирской области11 (абз. 3 п. 1 ст. 34) допускал проведение областного референдума по вопросу о прекращении деятельности представительного органа государственной власти области по требованию 5% граждан, внесенных в списки избирателей. После принятия Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184–ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации”12 данная норма пришла в противоречие с указанным законом. Ст. 9 закона содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. В нем отсутствует такое основание, как решение граждан, принятое на референдуме. Кроме того, закрепленное в Уставе Новосибирской области положение пришло в противоречие с пп. “а” п. 3 ст. 13 Федерального закона от 19 сентября 1997 года № 124–ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 30 марта 1999 года № 55–ФЗ)13, запрещающим выносить на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления. Поэтому законом Новосибирской области от 13 июня 2001 года № 155–ОЗ14 рассматриваемая норма была исключена из Устава. Несколько ранее — в ноябре 2000 года — была отменена аналогичная норма, закрепленная в Уставе Амурской области15. Таким образом, в настоящее время институт роспуска не предусмотрен законодательством Российской Федерации, ее субъектов, уставами муниципальных образований.

Принятие Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184–ФЗ не повлекло за собой отмены института отзыва. Напротив, законом была предусмотрена возможность отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако пп. “и” п. 1 ст. 19 (в современной редакции закона это пп. “к” п. 1 ст. 19)16, предусмотревший эту возможность, был признан не соответствующим Конституции России постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10–П “По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»”17. Конституционный Суд мотивировал свое решение тем, что оспариваемое положение допускает облегченную процедуру отзыва: не предусматривает необходимости четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации, не устанавливает необходимых процедурных гарантий. При этом Конституционный Суд выявил требования, предъявляемые к процедуре отзыва: “В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также, чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании”.

На основании п. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1–ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации”18 пп. “к” п. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184–ФЗ утратил силу и применению не подлежит. Но, как отметил Конституционный Суд, институт отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации может быть введен при условии надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленных самим судом требований, предъявляемых к данному институту. На наш взгляд, эти требования вполне справедливы и сформулированы с учетом мирового опыта развития института отзыва.

В частности, законодательство ряда штатов США предусматривает в качестве оснований отзыва совершение должностного преступления или злоупотребление властью19. Оно содержит требование об обязательности судебного разбирательства по существу выдвинутого обвинения, которое может послужить основанием отзыва выборного должностного лица, до начала сбора подписей в пользу отзыва20. Процедура же реализации отзыва существенно усложнена. Как правило, она предполагает повышенные, по сравнению с выборами, требования к порядку выдвижения и регистрации петиций граждан об отзыве. Конституции штатов США, предусмотревшие институт отзыва, закрепляют требование, согласно которому петиция должна содержать подписи в количестве от 12 (штат Калифорния) до 40 (штат Канзас) процентов от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на должность21. При этом в пределах одного штата могут предъявляться еще более высокие требования к выдвижению петиций об отзыве отдельных категорий выборных должностных лиц. Так, по Конституции штата Калифорния (разд. 14 (b) ст. 2), подписи в пользу отзыва сенаторов, членов Палаты представителей, членов Уравнительных комиссий, судей апелляционных судов и судов первой инстанции должны составлять 20% от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на эти должности22. Повышенные требования предъявляются и к проведению самого голосования по отзыву. Законодатель устанавливает правило, требующее участия в голосовании большинства избирателей. В Калифорнии отзыв может считаться состоявшимся, если в голосовании приняло участие не менее половины граждан, имеющих право голоса на выборах по отзыву, а число голосов в пользу отзыва составило не менее половины от всех поданных голосов (раздел 15 (b) статьи 2).

После принятия рассмотренного постановления Конституционного Суда в субъектах Федерации предпринимаются попытки определить четкие правовые основания и процедуру отзыва высшего должностного лица. Так, в Коми-Пермяцком автономном округе в апреле 2001 г. был принят закон, подробно регламентирующий порядок отзыва главы автономного округа23. Этот закон по сравнению с аналогичными законами, принятыми в других субъектах Федерации, на сегодняшний день в наибольшей мере учитывает особенности института отзыва. Впервые в практике регионального законодательства в законе закреплены правила, обеспечивающие участие большинства (не менее двух третей) избирателей в голосовании по отзыву, а отзыв признается состоявшимся, если количество голосов, поданных за него, составило более 50% от числа голосов всех зарегистрированных избирателей. Нельзя сказать, что этот закон отвечает всем требованиям постановления Конституционного Суда24, однако его принятие свидетельствует о наметившихся позитивных изменениях в развитии института отзыва.

Отзыв высшего должностного лица субъекта Федерации до принятия упомянутого постановления Конституционного Суда инициировался гражданами как минимум в 10 субъектах Федерации25. Ни одного отзыва не состоялось. Думается, что в ближайшие годы отзывы глав регионов также не смогут состояться ввиду сохраняющегося отсутствия четкого правового регулирования оснований и процедуры отзыва.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ умалчивает об отзыве депутата законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Поэтому данный вопрос субъекты Федерации по-прежнему решают самостоятельно. В настоящее время приблизительно в сорока субъектах РФ действуют отдельные законы либо статьи избирательных кодексов, предусматривающие отзыв депутатов представительных органов государственной власти, депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Процесс разработки и принятия подобных законов продолжается. Только в 2001 году законы об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации были приняты в Сахалинской и Тюменской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе. Разработка таких законов ведется в Приморском крае, Брянской области и в других регионах.

За годы, истекшие с начала разработки регионального законодательства в России, накоплен значительный26 опыт реализации гражданами института отзыва. По данным Центральной избирательной комиссии РФ, на уровне субъекта Федерации в 1996–1998 годах в 4 субъектах Федерации гражданами инициировался вопрос об отзыве 5 депутатов представительных органов государственной власти. Проведено одно голосование по отзыву депутата Верховного Совета Республики Хакасия. Оно признано несостоявшимся, ввиду низкой явки избирателей. Чаще избиратели реализуют право отзыва на уровне местного самоуправления. В отношении депутатов представительных органов местного самоуправления отзыв инициировался в четырех субъектах Российской Федерации (23 инициативы). Голосование состоялось в восьми случаях, отозваны 2 депутата27. За указанный период инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах Российской Федерации. Голосование проводилось в 24 случаях, 13 глав отозвано.

Практика реализации института отзыва на уровне субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований поставила ряд общих и сложных проблем, часть из которых не решена до настоящего времени. Рассмотрим их.

Так как Конституция РФ умалчивает об институте отзыва, возникает вопрос о конституционности закрепленных в законодательстве субъектов Федерации и в правовых актах органов местного самоуправления норм об отзыве. Данный вопрос стал предметом дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ.

В частности, Конституционный Суд рассмотрел вопрос о конституционности положений об отзыве депутата представительного органа, содержащихся в законе Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы». В результате рассмотрения дела установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации было признано не противоречащим Основному закону страны28. Позже, в декабре 1999 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ подтвердила и право муниципальных образований предусматривать в своих уставах отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований даже при отсутствии в законах субъектов Федерации норм о порядке отзыва этих лиц29. Данное решение способствовало расширению практики реализации института отзыва. Только в Свердловской области в течение 2001 года инициировался отзыв глав трех муниципальных образований.

Но еще остается нерешенным ряд существенных правовых проблем. И, в первую очередь, это те же проблемы отсутствия четких правовых оснований и надлежащих процедур отзыва, на которые справедливо обратил внимание Конституционный Суд при рассмотрении дела о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай.

Нельзя сказать, что в нашей стране не предпринимаются попытки решения этих проблем. Центральной избирательной комиссией в 1998–1999 гг. были разработаны два модельных закона о порядке отзыва депутата представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления30. Разработка модельных законов явилась существенным шагом вперед в развитии института отзыва. На сегодняшний день они являются наиболее определенным выражением современных концептуальных подходов к законодательному закреплению института отзыва в нашей стране. Однако в них имеется ряд существенных недостатков, препятствующих успешной реализации института отзыва. Учитывая существенную роль данных модельных законов, остановимся более подробно на некоторых принципиальных положениях.

Впервые в отечественной практике законодательства об отзыве в модельных законах предпринята попытка конкретизировать основания отзыва. В перечень оснований отзыва депутата в обоих модельных законах включены: невыполнение депутатских полномочий; нарушение законодательства Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации; утрата доверия избирателей; совершение действий, порочащих звание депутата. Разработчиками модельных законов даны развернутые определения каждого основания отзыва. Однако, на наш взгляд, проблему оснований отзыва депутата в данном случае удалось решить лишь частично. Здесь можно отметить несколько моментов.

Во-первых, приведенный перечень чрезмерно велик, а входящие в него основания отзыва недостаточно определенны. В частности, весьма неопределенно понятие “совершение действий, порочащих звание депутата”. В модельных законах под этим основанием отзыва депутата понимается совершение депутатом проступков, грубо нарушающих общепризнанные нормы морали и (или) депутатской этики (п. 1 ст. 10 модельного закона «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления)31. Однако и эти понятия требуют своего определения…

Во-вторых, сформулированные в модельных законах определения оснований отзыва не всегда коррелируются с нормами современного регионального законодательства, определяющего статус депутата. В частности, модельными законами предусмотрено, что под невыполнением депутатских полномочий, как основанием отзыва депутата, понимается “систематическое, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих прав и обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях (сессиях) представительного органа, работе его комитетов и комиссий, отказ от выполнения или неисполнение их поручений” (пункт 1 статьи 7). Однако в современной практике парламентаризма отказ от участия в заседании представительного органа нередко является формой выражения позиции отдельного депутата либо целой депутатской группы или фракции и вряд ли может рассматриваться как умышленное уклонение от осуществления своих прав и обязанностей. Поэтому в законодательстве ряда субъектов Федерации (например, в Свердловской области) участие депутата в работе представительного органа — его право, а не обязанность.

Спорным представляется также определение понятия “утрата доверия избирателей”, приведенное в указанных модельных законах. Под утратой доверия избирателей, как основанием отзыва, понимается “неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанная, совокупно или по отдельности, с такими причинами, как невыполнение депутатом предвыборной программы, официально объявленное депутатом изменение своей политической ориентации, при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, отказ от контактов с избирателями…” (пункт 1 статьи 9). На наш взгляд, предложенные нормы регулируют не только отношения, связанные с отзывом депутатов, но и их статус. Статус же депутата определяется отдельными законами субъектов Российской Федерации, а эти законы в настоящее время не содержат запрета на изменение политической ориентации депутата в период исполнения им своих депутатских обязанностей.

В-третьих, предусмотренный модельными законами порядок установления фактов, на основании которых может быть инициирован отзыв, допускает возможность произвола в отношении депутатов со стороны групп граждан или парламент-ского большинства. В данном случае разработчикам модельных законов не удалось избежать недостатков, свойственных институту отзыва в советский период нашей истории.

Право установления и подтверждения факта, на основании которого депутат мог быть отозван, в 20–30-е годы в СССР принадлежало собраниям избирателей и советам32. В 60–80-е годы вопрос об отзыве депутата Верховного Совета СССР решали общественные организации и собрания граждан, возбудивших вопрос об отзыве депутата, а их решения рассматривались Президиумом Верховного Совета33. В подготовке заключения по отзыву депутата Верховного Совета РСФСР участвовала мандатная комиссия Верховного Совета РСФСР34. Тем самым в установлении фактов, влекущих инициативу отзыва, практически не требовалось участия судебных и иных компетентных органов.

Сохранению этого порядка в значительной мере способствуют и предложенные модельные законы. В них закреплено правило, в соответствии с которым факты систематического, без уважительных причин и умышленного уклонения депутата от осуществления своих прав и обязанностей констатируются решением представительного органа (п. 2 ст. 7), а факты грубого нарушения общепринятых норм морали — комитетами и комиссиями представительного органа либо самим представительным органом (п. 2 ст. 10). Решение же вопросов назначения и проведения голосования по отзыву полностью возлагается на избирательные комиссии.

Думается, что при решении проблемы оснований отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления должен быть учтен зарубежный опыт института отзыва в некоторых штатах США, в частности, включение в число оснований отзыва только должностных преступлений. Из всех вышеперечисленных оснований отзыва, предусмотренных модельными законами, в законодательстве субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, в обязательном порядке необходимо учитывать только одно основание — нарушение законодательства Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации. Данное основание отзыва в модельных законах урегулировано с достаточной степенью полноты (ст. 8): в случае установления фактов нарушения законодательства депутат может быть отозван избирателями; в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда его полномочия прекращаются досрочно по решению представительного органа, а вопрос об отзыве депутата не возбуждается. Несомненным достоинством сформулированных норм является также следующее правило: факты нарушения депутатом законодательства должны быть установлены либо подтверждены судом или иным компетентным органом в порядке, определенном законом. Это правило в наибольшей мере согласуется с основными демократическими принципами: оно позволяет не допустить отзыв по политическим мотивам, обеспечивает соблюдение принципа разделения властей и обеспечивает более объективный подход к оценке фактов, служащих основанием отзыва.

Другой нерешенной проблемой современного отечественного законодательства об отзыве является отсутствие надлежащих правовых процедур отзыва. Основным здесь является вопрос обеспечения участия большинства зарегистрированных избирателей в реализации своего права на отзыв депутата. Данная проблема очень существенна.

Еще в 1995 году на нее обратили внимание судьи Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглай и А.Л. Кононов. По мнению М.В. Баглая, существующая в демократических государствах процедура альтернативных выборов, изначально предполагающая раскол голосов избирателей, не позволяет установить, кто же конкретно голосовал “за” данного кандидата в депутаты, а, следовательно, имел бы моральное право претендовать на отзыв не оправдавшего доверия народного избранника. Поскольку все избиратели должны быть признаны субъектами права отзыва такого депутата, неизбежно возникает ситуация, при которой избирали данного депутата одни граждане, а отзывают другие35. При этом, по расчетам судьи А.Л. Кононова, в случае с законодательством Московской области отзыв может считаться состоявшимся, если за него проголосовала всего 1/8 плюс один голос от всего электората36. Именно этим обстоятельством объясняется, на наш взгляд, введение в зарубежных государствах в конституционное законодательство отдельных штатов, земель и т.д. жесткого правила, требующего чтобы даже в пользу петиции по отзыву выборного должностного лица высказалась значительная часть избирателей. Сам же отзыв считается состоявшимся, если в голосовании участвовало больше половины граждан, обладающих правом голоса в соответствующем избирательном округе.

Между тем в предложенных модельных законах в значительной мере дублируются нормы избирательного права. В них содержится рекомендация (примечание к ст. 17) об установлении в законах субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов того же числа подписей, что и в поддержку выдвижения кандидата в депутаты представительного органа государственной власти (органа местного самоуправления). Это число в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” не может превышать двух процентов от числа избирателей округа. Кроме того, модельными законами рекомендуется считать отзыв состоявшимся, если за него подано более половины числа голосов участников голосования при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание депутата (ст. 36).

Представляется, что данные нормы по своему демократизму значительно уступают даже законодательным установлениям советского периода. Депутат Верховного Совета СССР, а также депутат Верховного Совета РСФСР мог быть отозван только в том случае, если за отзыв проголосовало большинство всех зарегистрированных избирателей данного избирательного округа.

Учитывая, что отзыв депутата, выборного должностного лица — сложная процедура, не являющаяся зеркальным отражением процедуры выборов, отечественный законодатель, по-видимому, также должен предусмотреть жесткие, а не облегченные требования по процедуре отзыва.

Знакомство с текстами действующих законодательных актов об отзыве депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, принятых в субъектах Российской Федерации и в ряде муниципальных образований в последние годы, позволяет сделать вывод о том, что предложенные модельные законы используются в практике регионального законодательства. Но сложные проблемы, которые попытались разрешить авторы модельных законов, в большинстве случаев просто игнорируются в законах субъектов Федерации и актах органов местного самоуправления.

В них детально урегулированы только формальные вопросы: процедура подачи петиции, ее регистрации, процедура организации голосования, подсчета голосов и т.д. Как результат, большинство инициатив об отзыве не удается довести до голосования, а проведенные голосования часто выливаются в необоснованную трату средств37.

Отмеченные сложности законодательного регулирования отношений по отзыву депутата, выборного должностного лица в нашей стране не свидетельствуют против рассмотренного института непосредственной демократии. Институт отзыва может стать элементом демократического общественного устройства России в случае законодательного закрепления оправдавших себя на практике норм, нацеленных на ответственное участие большинства граждан в принятии такого важного публично-властного решения, как отзыв выбранных ими депутатов и должностных лиц.


1См.: Tomas E. Cronin. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts, and London, 1989. P. 126–127.

2Курти О. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. СПб., 1900. С. 145.

3См.: Декреты советской власти. М.: Гос. изд-во полит. лит., 1957. Т. 1. С. 166–120.

4См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1959. № 44. Ст. 222.

5См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1959. № 43. Ст. 666; 1979. № 32. Ст. 788.

6См.: Закон РСФСР от 8 июля 1981 года “О порядке отзыва народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов РСФСР” // Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1981. № 28. Ст. 978.

7О практике реализации института отзыва в СССР см.: Тихонова Е.А. Право отзыва депутата. М.: Госюриздат, 1961.

8См.: Шостак Г. Упорядочить учет отзыва депутатов. (Статистический учет) // Советское государство. 1934. № 5. С. 67.

9Записка о практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Приложение к постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 года №156/1075–II // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 11(65). С. 31.

10Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

11 Советская Сибирь. 1996. 11 апреля.

12 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

13 Собрание законодательства Российской федерации. 1997. № 38. Ст. 4339; 1999. № 14. Ст. 1653.

14 Советская Сибирь. 2001. 20 июня.

15 См.: Закон Амурской области от 20 ноября 2000 года № 268–ОЗ “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Амурской области” // Амурская правда. 2000. 22 ноября.

16 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 31. Ст. 3205.

17 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.

18 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; 2001. № 51. Ст. 4824.

19 См.: Constitution of the State of New Mexico. Adopted January 21, 1911. Lexis Law Publishing, 1999. Sec. 9 (A) Article X.

20 Ibid. Sec. 9 (B). Article X.

21 См.: Tomas E. Cronin. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. P. 126–127.

22 См.: Конституция штата Калифорния // Конституции зарубежных стран. Сборник. М.: Изд-во “Юрлитинформ”, 2001. С. 258–287.

23 Закон Коми-Пермяцкого автономного округа от 8 апреля 2001 года № 22 “О порядке отзыва главы Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа” // Парма. 2001. 24 апреля.

24 В частности, определенное в пункте 6 статьи 14 максимальное количество подписей, необходимых для назначения голосования по отзыву, хотя и больше, чем в других субъектах Федерации, все так же недопустимо мало — 5 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории автономного округа в период проведения выборов главы администрации округа.

25 См.: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 года № 156/1075–П “О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации” // Вестник Центральной избирательной комиссии, 1998. № 11(65). С. 27–29. В данном постановлении отмечается, что в период с 1996 по 1998 годы было выдвинуто 9 инициатив. Помимо этого, в 1999 году в Республике Алтай граждане инициировали отзыв Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай.

26 Значительный по сравнению с другими странами. В XX столетии в США только 7 парламентариев были отозваны на уровне штатов. На муниципальном уровне — мэры нескольких десятков городов (См.: Thomas E. Cronin. Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. P. 127–128). В Японии с момента принятия в 1946 г. Конституции не состоялось ни одного отзыва судьи Верховного Суда. Редкие случаи отзывов депутатов, мэров, бухгалтеров, членов избиркомов имеются на местном уровне. (Данные из интервью, взятого 26 декабря 2001 г. у проф. Центра Славянских исследований Хоккайдского университета, д.ю.н. К. Мацузато.)

27 Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 года № 156/1075–П.

28 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года № 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 348.

29 См.: Обзор судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2000. № 1.

30 См.: Модельный закон “О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации”. Одобрен на заседании Научно-методического совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 15 апреля 1998 года // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 7(61). С. 108–128; Модельный закон “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. № 1(67). С. 37–57.

31 В силу совпадения определений в обоих модельных законах здесь и далее ссылки сделаны на один из них.

32 Тихонова Е.А. Право отзыва депутата. С. 17.

33 См.: Ст. 8 Закона СССР от 30 октября 1959 года “О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР”.

34 См.: Ст. 4 Закона РСФСР от 3 августа 1979 года “О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР”.

35 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 348.

36 Там же.

37 Так на проведение голосования по отзыву мэра муниципального образования “Город Нижняя Салда”, состоявшегося в Свердловской области 14 октября 2001г., было затрачено 250 000 рублей, из них 63 000 выделила инициативная группа, а остальные должно оплатить муниципальное образование. Отзыв не состоялся (См.: Хайдаршина Л. Игра в демократию стоит 180 тысяч рублей // Вечерние ведомости из Екатеринбурга. 2001. 16 октября).

  • Выборы


Яндекс.Метрика