Представительные и исполнительные органы местного самоуправления: К вопросу о разделении полномочий

Хузин А.А.

В Свердловской области местное самоуправление в большинстве своем организовано на уровне районов, поэтому вопрос о структурном и функциональном обособлении представительных и исполнительных органов местного самоуправления стоит весьма актуально.
Альтернатива такова: либо администрации муниципальных образований, так сказать, поглотят представительные органы местного самоуправления и тогда три различные функции управления (нормотворчества, исполнения и контроля) сольются в одном не просто органе, а, скорее всего, в лице (пусть и должностном, пусть и выборном), либо местные думы приобретут самостоятельный статус со всеми необходимыми полномочиями.


 А.А. Хузин
 

Конституция Российской Федерации провозглашает право на осуществление местного самоуправления как непосредственно (референдумы, выборы и т.д.), так и через выборные и другие органы местного самоуправления (Статьи 12, 130). При этом в Европейской хартии местного самоуправления, подписанной Российской Федерацией, делается особый акцент на праве местного самоуправления, которое «осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами» (Статья 3). Тем самым определяется субординация представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Той же логики придерживается и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в п.2 ст. 14 говорится: «Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным». Таким образом, действующее законодательство недвусмысленно отдает приоритет в осуществлении местного самоуправления представительным органам.

Функционально представительный орган местного самоуправления призван:

— отражать и представлять интересы всех социальных групп населения муниципального образования;

— осуществлять нормотворчество в соответствии со своими полномочиями, прописанными в федеральном и областном законодательствах, а также в Уставе муниципального образования;

— контролировать исполнение принимаемых нормативных актов и в целом деятельность исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В какой же мере представительный орган местного самоуправления выполняет свое предназначение? Ответ на этот вопрос приводит к неутешительному выводу о том, что назрело противоречие между правовым статусом и реальным положением, той ролью, которую выполняют местные думы (советы). На наш взгляд, представительные органы выполняют свою главную функцию отражения и аккумуляции интересов своих избирателей не в полной мере, что, как правило, связано с отсутствием механизма взаимодействия депутатов и избирателей. Нередко роль депутатов сводится к функции «машин для голосования», к роли регистраторов готовых проектов решений. В основе такой ситуации лежит целый комплекс причин и правового, и организационного, и финансового, и кадрового, и исторического, и культурно-психологического характера.

К примеру, в Свердловской области в большинстве муниципальных образований стала привычной так называемая ситуация «сильный мэр — слабый Совет», а иногда налицо «бесправный Совет», или «Совет, не пользующийся своими правами». В ряде муниципальных образований представительные органы превратились по сути в совещательный орган при Главе муниципального образования, что в принципе не соответствует предназначению Думы (Совета).

Каков в таком случае реальный статус представительных органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области? Что нужно и можно сделать для перехода к оптимальной системе взаимодействия мэра и Совета?

Проблемы повышения эффективности работы представительных органов местного самоуправления находятся в неразрывной связи с эффективностью всей системы органов местного самоуправления в целом. Недостатки в работе представительных органов могут свести на нет все успехи в работе исполнительных органов. И наоборот. Поэтому эффективность местного самоуправления напрямую зависит от взаимодействия, взаимопонимания и слаженности в работе различных по полномочиям органов самоуправления. При этом единство системы самоуправления не может означать отсутствия ее внутренней структуры. При организации самоуправления на уровне сельсоветов и небольших поселков возможна минимальная дифференциация полномочий различных органов местного самоуправления вследствие небольшого объема самих функций самоуправления и в целях экономии бюджетных средств.

Впервые представительные органы местного самоуправления в Свердловской области по новому законодательству были избраны в 1995–1996 годах. В настоящее время работают думы (советы), сформированные в 1999–2000 годах. В 72 представительных органах местного самоуправления избрано 1083 депутата, что составляет 97% от установленного состава местных дум (1117 мандатов). По срокам полномочий 71 представительный орган местного самоуправления (в соответствии с уставами муниципальных образований) выбирается сроком на 4 года. Исключение составляет Артемовская районная Дума, срок полномочий которой — 5 лет. Как известно, минимальные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления устанавливаются федеральным законодательством в 2 года (п.2 ст.18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Максимальный срок полномочий однократно избранных депутатов согласной Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 1 ст. 8) не может быть более 5 лет.

 
 

В каждом муниципальном образовании население вправе самостоятельно определять конкретные сроки полномочий органов местного самоуправления (через референдум или решением местной Думы). Критерием их определения может быть: национальные или местные традиции, прецеденты определения своих сроков полномочий федеральными и региональными законами государственной власти. Наиболее принципиальным критерием в этом вопросе является соответствие сроков полномочий представительного органа местного самоуправления срокам полномочий выборного должностного лица местного самоуправления. Этот принцип во всех муниципальных образованиях Свердловской области соблюдается, хотя законодательно он нигде не закреплен, за исключением того случая, когда глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления (п.1 ст.4 Областного закона «О статусе глав муниципальных образований и выборах глав администраций поселений, сельсоветов в Свердловской области»).

В соответствии с действующим законодательством население муниципального образования вправе самостоятельно определить название представительного органа местного самоуправления. Жители Свердловской области в полной мере воспользовались этим правом: работают 60 местных дум, 10 местных советов, одно собрание депутатов (п. Верх-Нейвинский) и одно собрание выборных (р.п. Верхнее Дуброво). Из десяти восемь местных советов образованы в сельских и поселковых муниципальных образованиях, два совета в крупных городах — Первоуральске и Красноуральске. Наибольшее число местных советов — в Западном управленческом округе (пять из 14 представительных органов местного самоуправления). Если изначально при формировании муниципальных образований вопрос о названии представительного органа приобретал, в том числе, политический характер (как ответная реакция на упразднение в 1993 году советов), то в настоящее время он свою политическую окраску и мотивировку потерял и стал элементом местных территориальных традиций.

 
 

Численный состав представительных органов местного самоуправления в соответствии с федеральным и областным законами о местном самоуправлении определяется уставами муниципальных образований. Отвечая на вопрос, кто конкретно может входить в состав Думы, законотворцы обоих правовых актов в статьях о представительном органе едины: только депутаты, избранные на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако, в последующих статьях, касающихся статуса главы муниципального образования, появляется дополнение о том, что в соответствии с Уставом муниципального образования глава может входить в состав представительного органа, и далее через запятую — председательствовать на заседаниях представительного органа. Тем самым законодатель предусматривает возможность наличия в составе Думы двух разных категорий (по правовому статусу) — депутаты и глава муниципального образования. Этим возможности расширения состава Думы ограничиваются. В статьях о статусе депутатов представительного органа относительно качественного состава Думы делается уточнение введением нормы о возможности депутатом осуществлять полномочия на постоянной основе. Тем самым предполагается существование двух категорий депутатов: «общественников» и «профессионалов».

В настоящее время законодательство не ограничивает состав представительного органа по численности. В Свердловской области сформировано 7 представительных органов местного самоуправления с численным составом менее десяти человек, 54 думы (совета) с численностью от 10 до 20 человек и 11 представительных органов с численностью свыше 20 человек. Самыми малочисленными представительными органами являются Староуткинская муниципальная Дума и Собрание выборных муниципального образования р.п. Верхнее Дуброво — по 5 человек. Самой многочисленной является Березовская городская Дума — 31 человек (вместе с главой муниципального образования). В 72 представительных органах местного самоуправления в Свердловской области из 1117 депутатов лишь 33 работают на постоянной основе (из них одна треть — в Екатеринбургской городской Думе). Это составляет 2,9%.

В сорока муниципальных образованиях Свердловской области в состав представительных органов входят главы муниципальных образований: Восточный округ — в 8 муниципалитетах; Горнозаводской — в 5; Западный — в 11; Северный — в 7; Южный — в 6; не входящие территории — в 3 муниципальных образованиях.

Уникальной по составу является Алапаевская городская Дума, где помимо депутатов и главы муниципального образования правом решающего голоса наделены четверо выборных глав администраций поселков, территориально входящих в границы муниципального образования. Причем, такое право они получили согласно решению местного референдума при формировании муниципального образования. Это, как известно, противоречит действующему законодательству. Данная правовая коллизия стала предметом затянувшегося разбирательства в суде. Депутаты Алапаевской городской Думы против лишения полномочий глав поселков в Думе, при этом ссылаются на то, что решение референдума может отменить только референдум. Суд считает, что Дума незаконно вынесла решение о назначении референдума с такой формулировкой вопроса.

 
 

Наибольший депутатский опыт имеют депутаты местных дум Западного, Северного управленческих округов и не вошедших в управленческие округа муниципальных образований. В среднем по Свердловской области чуть больше двух третей депутатов местных дум в нынешнем составе избраны впервые. В ряде представительных органов обновление депутатского корпуса произошло на сто процентов.

По социальному составу муниципальные думы в Свердловской области на треть состоят из инженерно-технических работников, на треть из служащих. Самыми малочисленными социальными группами в депутатском корпусе являются рабочие (3,6%) и предприниматели (4,6%). Хотя в действительности отряд предпринимателей в составе депутатов значительно шире за счет разного ряда руководителей всевозможных акционерных обществ. Традиционно в местных думах в социально-профессиональном плане доминирующую группу составляют бюджетники — педагоги и медики. Как правило, второй по численности группой являются руководители хозяйствующих субъектов.

Численный состав представительного органа местного самоуправления в Свердловской области в среднем составляет примерно полтора десятка депутатов. Много это или мало? Мы помним времена, когда в Екатеринбургском городском Совете заседало две сотни депутатов (это не считая депутатов районных советов), сейчас в городской Думе по списку 27 депутатов. Депутатский корпус в городе Екатеринбурге сократился более чем в десять раз.

Золотая середина в численном составе представительных органов, думается, должна определяться, по меньшей мере, двумя критериями: работоспособность Думы и представительность (репрезентативность) Думы. Оба критерия имеют один знаменатель: эффективность думы, как органа власти, как органа местного самоуправления. Совершенно очевидно, что громоздкая Дума может быть достаточно представительной, но работоспособность ее будет во многом зависеть от ее организованности. Так же и малочисленная Дума, ее мобильность будет связана с низким уровнем представительства и с большей вероятностью превратиться в «карманный орган».

В недрах Конгресса муниципальных образований Российской Федерации родился в качестве предложения такой количественный критерий состава представительного органа местного самоуправления: корень кубический от численности населения муниципального образования. Исходя из этого, предлагается такая численность представительных органов: при населении до 5 тыс. человек — около 15 депутатов; от 5 до 25 тысяч человек — около 25 депутатов; от 25–50 человек — около 30 депутатов; от 50 до 100 тыс. жителей — 40 депутатов; от 100 до 250 тыс. жителей — 50 депутатов; от 250 тыс. до 1 млн. жителей — 70 депутатов.

Согласно данному критерию, практически во всех представительных органах местного самоуправления в Свердловской области численный состав депутатов ниже в несколько раз. Вместе с тем, совершенно очевидно, что увеличение численности депутатов не может быть самоцелью. Количественные изменения должны происходить с качественным ростом депутатского корпуса, в частности, с увеличением количества депутатов, работающих на постоянной основе.

Муниципальный депутатский корпус Свердловской области на две трети состоит из мужчин и на треть из женщин. В возрастном плане депутатский корпус МО области на три четверти состоит из людей среднего возраста (от 40 до 60 лет), каждый пятый депутат — в возрасте до 40 лет и примерно каждый двенадцатый — старше 60 лет. Таким образом, абсолютное большинство местных депутатов находится в наиболее продуктивном периоде своего жизненного пути.

В пяти муниципальных образованиях Свердловской области 100% депутатов имеют высшее образование (города Камышлов, Новоуральск, Заречный, Лесной, Серов). В целом ряде муниципалитетов уровень образования депутатов значительно выше среднеобластного: города Каменск-Уральский, Асбест, Нижний Тагил, Ирбит, Качканар, Краснотурьинск, Североуральск, Среднеуральск, Арамиль, Сысертский, Богдановичский, Ревдинский районы. Вместе с тем, в ряде местных дум депутаты с высшим образованием составляют менее половины из числа избранных депутатов: п. Бисерть, п. Староуткинск, Гаринский район, п. Пелым.

Очевидно, что уровень образования не является абсолютным критерием профессионализма, часто богатый жизненный опыт гораздо важнее образованности. Однако, эффективная депутатская деятельность невозможна без определенного уровня экономических знаний и правовой грамотности. Именно в этом плане статистика дает неутешительную информацию. В среднем по Свердловской области лишь 3% муниципальных депутатов имеют юридическое образование, лишь 4,4% имеют экономическое, двое из пяти имеют техническое, каждый пятый — гуманитарное образование. Не секрет, что юридические и экономические знания выступают как профильные в депутатской деятельности. Однако, в настоящее время в 29 муниципальных образованиях Свердловской области вообще нет ни одного депутата, имеющего юридическое или экономическое образование. Помимо этого еще в 17 местных думах нет ни одного юриста и в 9 нет депутатов с экономическим образованием. Аналогично обстоят дела и с учебой депутатов. Лишь в 25 представительных органах из 72 осуществляется регулярная учеба депутатов, имеются графики учебы. Самая слабая организация работы в этом направлении в муниципалитетах Горнозаводского (в 9 территориях нет учебы), Западного (в 10 территориях) и Южного (в 9 территориях) управленческих округов.

Эти явные недостатки уровня образования в депутатском корпусе муниципальных образований могут преодолеваться, по крайней мере, двумя способами: квалифицированный аппарат муниципальных дум и регулярная учеба депутатов. Однако, дела в этом плане обстоят не самым лучшим образом. В среднем по Свердловской области (без Екатеринбурга) на представительный орган местного самоуправления приходится чуть больше одной ставки работника аппарата. В 30 муниципальных образованиях вообще не существует аппарата дум (частично это компенсируется помощью аппарата администрации, хотя эта помощь во многом осуществляется по «остаточному» принципу). Особенно ярко видится проблема обеспечения работниками аппарата муниципальных дум при сравнении Екатеринбурга и всех остальных муниципальных образований. Соотношение количества работников аппарата к числу депутатов по списку в Екатеринбурге в 20 раз выше, чем в среднем по области.

В Свердловской области местное самоуправление не пошло по пути понижения территориального уровня своей организации и максимизации субъектов межбюджетных отношений. У нас муниципалитеты в большинстве своем организованы на уровне районов, поэтому вопрос о структурном и функциональном обособлении представительных и исполнительных органов местного самоуправления стоит весьма актуально. Альтернатива такова: либо администрации муниципальных образований, так сказать, поглотят представительные органы местного самоуправления и тогда три различные функции управления (нормотворчества, исполнения и контроля) сольются в одном не просто органе, а, скорее всего, в лице (пусть и должностном, пусть и выборном), либо местные думы приобретут самостоятельный статус со всеми необходимыми полномочиями.

Первая альтернатива вполне допустима (в рамках действующего законодательства), если в муниципальном образовании проживает, например, 2-3 тысячи человек, где проблема контроля над деятельностью органов самоуправления со стороны населения решается достаточно четко. В том случае, когда органы самоуправления, с одной стороны, достаточно «далеки от народа», с другой стороны, «защищены» от органов государственной власти 12-й статьей Конституции Российской Федерации (при этом если еще отсутствует взаимный контроль исполнительных и представительных органов местного самоуправления), ситуация в муниципалитете может приобрести не просто бесконтрольный, а даже криминальный характер. Так, например, в муниципальном образовании город Нижняя Салда, как и во всех других территориях в свое время, широко использовалась такая форма финансовой деятельности как взаимозачеты. При отсутствии должного контроля со стороны депутатов городской Думы в ходе проверки контрольно-ревизионной деятельности администрации муниципального образования в начале 2001г. были выявлены факты, свидетельствующие о том, что большинство проверенных договоров по взаимозачетам подписаны главой с нарушениями.

Реалии муниципальной жизни в Свердловской области показывают, что развитие местного самоуправления может иметь тенденцию развития в сторону «местного самоуправства» (самоуправство в данном случае употребляется не как нравственная категория, самоуправство отличается от самоуправления лишь только субъектом, в первом случае — субъектом управления является лицо или круг лиц, во втором случае — население). Действительно, о каком местном самоуправлении может идти речь в городе-миллионнике, где оно ограничивается правом населения один раз в четыре-пять лет избрать главу и пару десятков депутатов! И в Москве и Санкт-Петербурге уже давно отошли от такого «местного самоуправления».

Для преодоления этой тенденции необходимо сформировать целостный механизм функционального обособления и взаимного контроля исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Основой такого механизма может стать ныне действующее законодательство, хотя полновесным его можно сделать только при внесении определенных изменений в нормативную базу деятельности органов местного самоуправления.

Статус представительного органа определяется его компетенцией, которая имеет две основные составляющие: полномочия (права и обязанности) и предметы ведения. Распределение властных полномочий между местными представительными и исполнительными органами предполагает решение вопросов: кто возглавляет работу местной Думы; имеет ли глава муниципального образования право отлагательного вето на решение представительного органа; кто подписывает решения Думы; имеет ли Дума право согласовывать назначение должностных лиц местного самоуправления; утверждает ли Дума схему управления муниципального образования и др.

Руководство работой представительного органа, в соответствии с действующим законодательством, может осуществлять и депутат из состава Думы, и глава муниципального образования, что определяется Уставом муниципального образования. В Свердловской области в 35 муниципальных образованиях на заседаниях представительных органов председательствуют главы муниципальных образований, в 12 — штатные председатели из числа депутатов, в 25 — неосвобожденные председатели из числа депутатов.

Наличие права отлагательного вето главы на решения представительного органа не является обязательным в соответствии с действующим законодательством, но является более чем целесообразным с точки зрения практики применения этой нормы и здравого смысла. Не секрет, что депутаты иногда принимают решения, в чем-то противоречащие законодательству (либо по причине срочности, либо вследствие отсутствия в Думе грамотных юристов). При наличии права отлагательного вето глава может вернуть такое решение депутатам, не подписывая его, для дополнительного рассмотрения, сопроводив свой отказ соответствующей мотивировкой. Далее депутаты рассматривают возвращенное решение в установленные законом сроки и либо преодолевают вето главы квалифицированным большинством (две трети голосов и более), либо вносят в решение изменения. При отсутствии у главы права отлагательного вето решение Думы вступает в силу, а глава имеет право его опротестовать в судебном порядке (прокурор может внести протест на принятое решение). Таким образом, право отлагательного вето является нормальным правовым механизмом повышения качества нормотворческой деятельности местных дум.

Значительно преобладает «президент-ская» форма руководства представительным органом в Западном, Южном округах и в муниципалитетах, не вошедших в управленческие округа. В остальных округах преобладают муниципалитеты, где Думы возглавляются самими депутатами. Анализ формы руководства Думой в муниципальных образованиях показывает отсутствие зависимости данного показателя и типа муниципального образования (по размерам, по степени урбанизации). Выбор формы руководства Думой, очевидно, происходил, в свое время, исходя из конкретного расклада сил в данной территории и субъективных предпочтений отдельных лидеров.

Неотъемлемым моментом распределения властных полномочий между главой муниципального образования и местной Думой является наличие или отсутствие права отлагательного вето главы администрации МО на решения представительного органа. В Уставах 58 муниципальных образований это право предусмотрено. Из них: в 31 муниципалитете глава является председателем представительного органа, в 5 — работу Думы возглавляет штатный председатель и в 22 — возглавляет председатель на не освобожденной основе.

Это обусловлено тем, что у председателя Думы, работающего на постоянной основе, больше возможностей для выработки более качественных с юридической точки зрения проектов решения, и следовательно, уменьшается количество случаев, когда целесообразно применить право вето, чтобы не доводить дело до судебного разбирательства.

Как видно из данных, приведенных в таблице 2, в абсолютном большинстве муниципалитетов, где глава возглавляет работу представительного органа, уставами предусмотрено для главы право отлагательного вето на решения Думы. Лишь в четырех муниципальных образованиях (Сысертский, Артинский, Ревдинский районы и п.Пелым) главы, возглавляя работу Думы, не имеют права вето. Также в абсолютном большинстве муниципалитетов, где Думу возглавляет нештатный председатель (из депутатов) уставами предусмотрено право вето на решения Думы. Обратная ситуация в представительных органах, возглавляемых штатным председателем (из депутатов), там в большинстве муниципалитетов в уставах отсутствует норма о праве вето главы.

Следующий элемент системы распределения властных полномочий — право подписи решений (постановлений) представительного органа. В уставах 53 муниципальных образований записано, что решения Думы подписывает Глава муниципального образования; в 11 муниципалитетах — уставами предусмотрена подпись как Главы, так и председателя Думы; в 8 — только подпись председателя.

Во всех муниципалитетах, где глава МО возглавляет работу Думы, уставами предусмотрена подпись главы на решениях (постановлениях) представительного органа. В тех же муниципалитетах, где Дума возглавляется депутатами, разброс субъекта подписания решений весьма велик.

Интересна взаимосвязь формы подписания решений Думы и права отлагательного вето главы на решения Думы. Совершенно очевидно, что во всех муниципалитетах, где глава имеет право вето, уставами предусматривается процедура подписания главой решений Думы. Вместе с тем, в шести муниципальных образованиях наряду с отсутствием права вето у глав предусматривается, тем не менее, процедура подписания главой решений Думы (причем, в трех из шести муниципалитетах работу Думы возглавляют главы МО, в двух из шести Думы согласно уставам они являются юридическими лицами). В этом случае право подписания решений (без права вето на решения) на практике выливается в чисто формальную процедуру. На практике это может приводить к тому, что глава будет обязан в соответствии с уставом муниципального образования подписывать решения, принятые Думой с нарушением действующего законодательства (так как не имеет права отлагательного вето). Главе остается в таком случае обратиться в суд. Это приведет к дополнительному обременению и без того перегруженных судов и к дополнительным издержкам местного бюджета.

Одним из наиболее важных факторов распределения властных полномочий между главой муниципального образования и представительным органом является наделение Думы правами юридического лица. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования». В Свердловской области в 33 муниципалитетах представительные органы обладают правами юридического лица и соответственно в 39 муниципалитетах не имеют прав юридического лица. Причем нет абсолютной зависимости между фактором наличия их прав и формой руководства местной Думой. Хотя тенденция прослеживается четко: в тех случаях, когда глава руководит работой Думы, в 2,5 раза меньше муниципалитетов, где Думы обладают правами юридического лица (см. таблицу 3). И наоборот, при руководстве Думы депутатом в 1,5–2 раза больше муниципалитетов, где Думы обладают статусом юридического лица.

Отсутствие у представительного органа местного самоуправления прав юридического лица может приводить к целому ряду правовых коллизий. Например, в случае если в Думе есть освобожденные депутаты и аппарат, а сама Дума не имеет своего счета, то кто принимает их на работу и платит заработную плату — конечно, только глава. В таком случае о какой самостоятельности Думы как органа местного самоуправления можно говорить.

На наш взгляд, представительный орган местного самоуправления, не обладающий правами юридического лица — это нонсенс с точки зрения здравого смысла и международной практики (Европейская хартия местного самоуправления). Кстати, 20 статью Федерального закона о местном самоуправлении правильно было бы понимать так: органы местного самоуправления являются юридическими лицами, о чем должна быть соответствующая запись в Уставе муниципального образования. У нас же эту статью понимают так: если в уставе будет соответствующая запись, то органы самоуправления являются юридическими лицами.

Анализ взаимосвязи всех четырех рассмотренных нами факторов распределения властных полномочий между главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления позволяет выделить две наиболее яркие типологические группы муниципальных образований в Свердловской области. Условно их можно назвать таким образом: муниципальные образования с административным «режимом правления» и муниципальные образования с автономно-представительным «режимом правления».

К первой типологической группе относятся муниципальные образования, где Глава МО является председателем представительного органа, имеет право отлагательного вето на решения местной Думы, подписывает решения (постановления) Думы, и, наконец, сам представительный орган не имеет прав юридического лица. В Свердловской области насчитывается 22 подобных муниципальных образования: 4 — в Восточном, 4 — в Горнозаводском, 4 — в Южном, 5 — в Северном, 5 — в Западном управленческих округах и 3 — в территориях, не вошедших в округа. Как видно, живо еще наследие 1993 года, когда представительные органы просто были упразднены, а воссозданные позднее максимально ограничены в правах.

Противоположную типологическую группу составляют муниципальные образования, где представительный орган обладает в соответствии с Уставом муниципального образования правами юридического лица, где Дума возглавляется штатным председателем, у Главы МО нет права отлагательного вето и Глава не подписывает решений Думы. В этой группе всего два муниципальных образования: город Полевской и Верхнесалдинский район. К этой группе можно добавить город Заречный, где председатель Думы работает на не освобожденной основе. Здесь мы имеем дело с другой крайностью — полной автономией представительного органа, что может приводить к ненужным конфликтам главы и Думы. Хотя эта крайность менее актуальна, чем первая в современных условиях.

Данное соотношение численности двух типологических групп муниципалитетов ярко демонстрирует доминирующее соотношение властных полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области.

Наряду с двумя крайними типологическими группами следует отметить и наличие, условно говоря, «оптимальной» по распределению властных полномочий, группы муниципальных образований. Это муниципалитеты, где работа Думы возглавляется одним из депутатов (на освобожденной или не освобожденной основе), сама Дума обладает правами юридического лица и наряду с этим глава муниципального образования обладает правом отлагательного вето на решения представительного органа. Тем самым создается основание для формирования такой системы органов местного самоуправления, где исполнительные и представительные органы взаимодействуют на паритетных началах, где нет «поглощения» представительного органа органом исполнительным, где нет «самоуправства» одного органа местного самоуправления в ущерб другому.

В Свердловской области к этой группе относятся 18 муниципальных образований, из них в 4-х муниципалитетах председатель Думы работает на постоянной основе и в 14-ти — на не освобожденной основе.

Остальные три десятка муниципалитетов Свердловской области можно отнести к различным (условно говоря) переходным группам. Это, во-первых, муниципальные образования, где председательствование главы на заседаниях Думы сочетается с наличием прав юридического лица у представительного органа, во-вторых, это муниципальные образования, где председательствуют на Думах депутаты, но сама Дума не обладает правами юридического лица.

Вместе с тем следует отметить, что распределение властных полномочий между органами местного самоуправления постоянно находится в динамике. Представление о тенденции развития в этом плане дает хотя бы такой факт, что с 1996 года в 6 представительных органах в соответствии с изменениями, внесенными в уставы муниципальных образований, руководство работой Думы перешло от главы муниципального образования к депутатам. Представительные органы местного самоуправления медленно, но уверенно «выздоравливают» и отходят от «комы», в которой они оказались в 1993 году.

Одним из важных параметров распределения властных полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления является вопрос о субъекте определения структуры органов местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п.1 ст.131). Такая же формулировка содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.6 ст.14). Несколько иначе решается данный вопрос в Уставе Свердловской области, где в п.3 ст. 90 говорится: «Местные сообщества автономны и свободны в определении структуры их органов». В следующей статье Устава Свердловской области это положение конкретизируется относительно исполнительных органов: решения о порядке их формирования и их функциях принимаются населением местных сообществ в соответствии с областным законом (п.3 ст. 91). Далее в ст. 94 отмечается, что порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления регулируются в уставах муниципальных образований, которые принимаются на местном референдуме или решением местной Думы.

Областной закон «О местном самоуправлении в Свердловской области» конкретизирует вопрос о субъекте определения структуры органов местного самоуправления: население на местном референдуме или представительный орган местного самоуправления (п.2 ст. 25). Данная конкретизация федеральных норм основывается на положениях п.1 ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где сказано, что представительный орган местного самоуправления обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения.

Логика действующего законодательства предполагает, что местные думы, наделяясь правом утверждать структуру органов местного самоуправления, также должны утверждать положения об этих органах, назначать (или согласовывать назначение) руководителей этих органов и, соответственно, контролировать их деятельность и заслушивать отчеты об их деятельности. Это вполне соответствует здравому смыслу, принципам народовластия и европейской традиции организации местного самоуправления.

Несколько иначе обстоят дела с утверждением структуры администрации муниципального образования. В соответствии с п.13 ст. 35 Областного закона «О местном самоуправлении в Свердловской области» глава муниципального образования утверждает структуру и штаты администрации муниципального образования. Тем самым подтверждается принцип единоначалия в руководстве администрации. Однако это не означает, что депутаты местной Думы полностью отстранены от участия в решении данного вопроса. Большие возможности для такого участия депутаты получают при утверждении бюджета муниципального образования и, соответственно, сметы расходов на содержание администрации муниципального образования. То же самое касается и структуры иных органов местного самоуправления.

Наряду с вопросами о структуре органов местного самоуправления и внутренней структуре отдельных органов местного самоуправления встает вопрос о схеме управления на территории муниципального образования, которая представляет собой систему субординационных и координационных связей между различными муниципальными и государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, функционирующими на территории самого муниципального образования. Никаким законодательством о местном самоуправлении не предусматривается документального оформления такой схемы управления на территории муниципального образования, однако, сама жизнь подталкивает муниципалитеты к составлению и утверждению такой схемы. Более того, в целом ряде муниципальных образований подобная схема утверждается решениями представительных органов местного самоуправления.

Проблема заключается в том, что на уровне города и района, там, где организовано местное самоуправление, отсутствует властное, управленческое единство. На уровне района, города у нас имеются три различных типа властных органов: федеральные, областные и муниципальные. Каждые из них обладают своей компетенцией. «А за дикцию, — как говорил А. Райкин, — никто не отвечает». Организовать орган государственной власти общей компетенции на уровне города и района, который взял бы на себя роль координатора различных органов, не позволяет действующее законодательство. Хотя законодатель и отнес комплексное социально-экономическое развитие к компетенции органов местного самоуправления, реальных возможностей для этого они не имеют. Поэтому нужно только приветствовать попытки глав муниципальных образований и местных Дум организовать координацию деятельности на своей территории различных субъектов власти и управления.

Не менее важен вопрос о возможностях влияния представительных органов местного самоуправления не только на структуру управления, но и на персональный состав должностных лиц, осуществляющих руководство органами местного самоуправления и их структурными подразделениями. Эта возможность не оговаривается ни федеральным, ни областным законодательством по местному самоуправлению. Однако Трудовым кодексом Российской Федерации предусмотрена возможность процедуры утверждения в должности (ст.19) и согласования возможности заключения трудовых договоров (ст. 67).

Соответствующее нормативное закрепление делается в уставах муниципальных образований. Всего в Свердловской области 182 должностных лица местного самоуправления муниципальных образований назначалось при участии соответствующих представительных органов местного самоуправления. Наибольшее количество таких должностных лиц в муниципалитетах Восточного управленческого округа — 72, Южного — 48. Северного — 31, Западного — 12, не входящих территорий — 11, Горнозаводского — 8. В муниципальных образованиях Восточного управленческого округа представительные органы участвуют в назначении должностных лиц в 7 муниципалитетах из 15; Горнозаводского — в 3 из 12; Западного — в 6 из 14; Северного — в 8 из 15; Южного — в 4 из 11; не вошедших территорий — в 2 из 4. Это, несомненно, является фактором развития сути местного самоуправления как формы народовластия. Более того, вполне соответствует подобной практике органов власти на федеральном и региональном уровнях.

Число таких должностных лиц в разных муниципалитетах весьма дифференцировано. Минимальное число утвержденных в должности чиновников местной Думой — один человек (Ивдель, Карпинск, Красноуфимск, Первоуральск, Полевской, Артемовский район). Наибольшее число таких должностных лиц в Алапаевском районе — 38, в Асбесте — 34, в Алапаевске — 16.

 
 

Одним из важнейших полномочий представительных органов местного самоуправления, Федеральным законом о местном самоуправлении отнесенным к исключительному ведению местных дум, является принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении (пп. 3., п. 3, ст.15).

В муниципальных образованиях Свердловской области в 2001 году действовали 22 комплексные годовые программы, 10 комплексных перспективных программ и 427 целевых программ. Таким образом, далеко не во всех муниципалитетах проводится работа по комплексному программированию, это, впрочем, в ряде муниципальных образований компенсируется обилием целевых программ. При комплексном планировании большинство муниципальных образований предпочтение отдают годовому циклу планирования, в то время как при целевом планировании предпочтение отдается многогодовому циклу планирования.

Как видно из данных, приведенных в таблице 4, большинство программ развития в муниципальных образованиях приняты главами (244 из 459 программ), хотя большинство комплексных программ принято решениями представительных органов местного самоуправления (23 из 32 программ). В 21 муниципальном образовании согласно Федеральному закону о местном самоуправлении все комплексные и целевые программы приняты решениями представительных органов местного самоуправления. В 14 муниципальных образованиях все программы развития муниципального образования приняты главами. В остальных муниципалитетах программы принимаются и главами и думами. Необходимо расширять практику подключения депутатов, а следовательно, и населения к процессу принятия программ развития муниципального образования, выводить функцию стратегического планирования из кулуаров административной системы на ниву живительной народной инициативы. Тем более, что это соответствует действующему законодательству.

 
 

Одним из важнейших полномочий представительных органов местного самоуправления является право обращаться с депутатским запросом. Данное право предусмотрено ст.11 Областного закона «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления муниципального образования в Свердловской области». Однако далеко не во всех муниципальных образованиях местные депутаты пользуются этим правом. Всего за 2001 год местными думами было принято 147 депутатских запросов: 16 — в муниципалитетах Восточного управленческого округа, 34 — Горнозаводского, 29 — Западного, 34 — Северного, 28 — Южного округов и 6 — в территориях, не вошедших в управленческие округа.

В 32 муниципальных образованиях местные думы вообще не практикуют такую важную форму работы как депутатский запрос. Хотя положительная практика депутатских запросов имеется. Так, когда в ряде поселков Муниципального образования город Красноуральск остро встал вопрос о газификации жилого сектора и котельных, эта тема стала предметом депутатских слушаний в городской Думе и соответствующего депутатского запроса по настоятельной просьбе избирателей. В результате на сегодня уже разработана проектно-сметная документация строительства отводов газопровода и решается вопрос по финансированию работ.

 
 

Одним из важнейших факторов, определяющих статус представительного органа местного самоуправления и эффективность его работы, является взаимосвязь депутатского корпуса с избирателями, населением муниципального образования. Областной закон «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления муниципального образования в Свердловской области» предусматривает права депутатов: создавать в своем избирательном округе депутатский центр; распространять необходимую информацию через муниципальные средства массовой информации; проводить прием граждан и рассматривать поступившие от них предложения, заявления и жалобы (ст. 6, ст.14). Вместе с тем, в 2001 году из 72 в 25 муниципальных образованиях не было графика встреч депутатов с избирателями в своих округах (в Восточном управленческом округе такая ситуация в 9 муниципалитетах, в Горнозаводском — в 2, в Южном — в 5 муниципальных образованиях). Помимо этого, в 11 муниципалитетах Свердловской области отсутствовал график приема граждан депутатами.

Важным каналом связи депутатов с населением являются муниципальные средства массовой информации. Законодательством предусмотрена обязательность муниципальных средств массовой информации публиковать материалы, предоставленные депутатом по поручению Думы или ее подразделений. Не менее важно и то, что решения Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу, согласно действующего законодательства, после официального опубликования. Все это предполагает либо участие в учредительстве средства массовой информации представительным органом местного самоуправления, либо по меньшей мере определенные договорные отношения со СМИ. В настоящее время лишь в 16 муниципальных образованиях местные думы являются учредителями средств массовой информации.

В итоговых рекомендациях парламентских слушаний, состоявшихся 19 января 2001 года по вопросу «Проблемы законодательства в области местного самоуправления», в качестве одного из основных моментов записано: «Необходимо повысить роль представительных органов местного самоуправления». Это возможно при повышении самостоятельности данных органов по отношению к главам местного самоуправления. Соответственно необходима корректировка перечня полномочий местных представительных органов, в том числе находящихся у них в исключительном ведении.

Прежде всего, необходимо создать такую ситуацию, при которой исключена была бы возможность неисполнения представительными органами местного самоуправления своих исключительных полномочий, например, принятие планов и программ развития муниципального образования, принятие положений о бюджетном процессе, принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления, осуществление контроля за исполнением местного бюджета и др.

Во-вторых, необходимо расширять практику пользования местных дум и их депутатов теми правами, которые им предоставляет действующее законодательство. Это касается вопросов: контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; принятия депутатских запросов; создания депутатских центров в избирательных округах; учредительства представительными органами в средствах массовой информации и др.

И, наконец, в-третьих, следует рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений и дополнений в действующее законодательство на предмет расширения полномочий представительных органов. В частности, речь может идти о превращении «иных органов местного самоуправления» в креатуру местных представительных органов. Действительно, почему структуру органов местного самоуправления утверждают думы, (т.е. фактически дают им право на жизнь), а положения об этих органах и их руководителей утверждают главы местного самоуправления.

Также к полномочиям местных дум возможно следует отнести утверждение порядка заключения договоров и соглашений муниципального образования с немуниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, а также порядка создания муниципальных предприятий, организаций и учреждений и, конечно, возможность утверждения решениями местной Думы назначения отдельных должностных лиц местного самоуправления.

Актуальным вопросом для представительных органов местного самоуправления является их организационная самостоятельность. Это касается необходимости повышения правового статуса местных представительных органов.

Также необходимо ставить вопрос о кадровом укреплении местных дум: руководство их работой непосредственно депутатами; корректировка численности дум в сторону увеличения; увеличение численного состава аппарата дум; увеличение количества депутатов, работающих на освобожденной основе, прежде всего, в отношении председателей постоянных комитетов представительных органов. Возможна детальная проработка новых для Свердловской области моделей местного самоуправления, с изменением структуры органов местного самоуправления. Например, у нас совершенно не проработана модель, при которой председатель местной Думы из числа депутатов одновременно является главой муниципального образования, а исполнительный орган возглавляет нанимаемый управленец (условно говоря, «парламентская» форма местного самоуправления).

Вышеизложенные изменения будут иметь больше шансов на успех, если они будут проводиться в сочетании с введением в законодательном порядке дифференциации муниципальных образований по типам и уровням.

Действительно, различные по численности населения, по размерам территорий, по степени урбанизированности и т.п. муниципальные образования должны иметь различную по объему компетенцию и, соответственно, могут иметь различную структуру органов местного самоуправления. Данная дифференциация предполагается постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», где говорится о возможности введения в стране многоуровневого местного самоуправления.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика