Применение антикризисного управления к деятельности территориальных органов налоговой полиции

Песчанских Г.В.

Сфере налогообложения, особенно в части укрепления финансово-налоговой дисциплины, в последнее время уделяется большое внимание. Обсуждение данной проблемы обусловлено существенным ростом количества налоговых правонарушений, масштабами "теневого" оборота товаров и услуг, а также иными негативными процессами в экономике. Предлагаемые варианты решения этой проблемы можно отнести либо к методам экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, либо к принудительно-силовому воздействию, противодействующему их выходу за границы правового поля.
Важную роль в рамках силового подхода играют государственные органы, обеспечивающие мобилизацию налогов и сборов. Особое место в их ряду занимает налоговая полиция - ведомство, на которое возложена репрессивно-фискальная функция в налоговой сфере.


 Г.В. Песчанских
 

В период активного реформирования экономики налоговая полиция стала самым динамично развивающимся ведомством, находящимся на переднем крае борьбы за экономические интересы государства. В то же время высокие темпы экономических преобразований и связанная с этим неустойчивость развития предопределили высокую вероятность возникновения кризисов как в развитии хозяйствующих субъектов, так и в системе государственных ведомств, особенно тех, которые претерпевают наиболее динамичные преобразования.

Свидетельством этому может служить постоянно происходящий в последние годы процесс государственного строительства, упразднения, преобразования и уточнения компетенции отдельных ведомств. В настоящее время возможности экстенсивного развития, связанные с расширением полномочий, возможностью межведомственной и внутриведомственной координации, почти исчерпаны. Необходимо изыскивать пути более эффективного использования уже имеющихся полномочий. Наряду с этим следует проводить мероприятия по противодействию последствиям бурного развития и негативным процессам в экономической жизни страны. Возникающие в связи с этим кризисные явления в деятельности государственных ведомств должны быть наиболее оптимальным образом предотвращены либо ликвидированы.

Под кризисом мы в данной статье будем понимать обострение негативных процессов, угрожающее исполнению территориальным органом налоговой полиции возложенных на него задач, т.е. снижение результативности до неудовлетворительного уровня. Составными элементами кризиса являются: диагностика проявлений кризиса, выявление причин кризисных явлений и поиск путей его преодоления, ликвидация последствий, устранение причин, угрожающих возникновением кризисных явлений.

Диагностика кризиса может проводиться путем изучения данных о результатах работы органа налоговой полиции. При этом цель деятельности должна быть формализована в виде конкретных, измеримых и достижимых показателей. Для органов налоговой полиции сделать это не так просто. С одной стороны, налоговая полиция является правоохранительным органом. С другой, - частью сил по обеспечению экономической безопасности. Существующий финансово-правовой дуализм решаемых задач затрудняет однозначное определение основных показателей, характеризующих деятельность органов налоговой полиции.

В силу латентности налоговой преступности вопрос определения желательных значений также не имеет однозначного решения. Соотнесение числа выявленных и пресеченных преступлений с общим количеством совершенных в данном случае невозможно. В качестве вариантов решения можно предложить или сравнение с ранее достигнутыми показателями, или с результатами иных органов налоговой полиции, похожих по численному составу и характеристикам обслуживаемой территории.

Причины кризиса могут быть напрямую выявлены из рассмотрения результатов работы либо быть неявными. Они могут быть внутренними и внешними. Внешние условия, выражающиеся в изменении экономической обстановки, в одинаковой мере влияют на деятельность всех органов налоговой полиции.

Если же кризис диагностируется путем сравнения показателей данного органа налоговой полиции со средними значениями, то можно говорить только о плохой адаптации к изменению внешних условий, которая и вызвала кризисное снижение результатов (т.е. эту причину правильнее причислить к внутренним). Внутренние причины кризисных явлений могут выражаться в неумении добиваться необходимых результатов, в неспособности адекватно реагировать на действия внешних факторов и т.п. В любом случае, внутренние причины сводятся к неправильной организации работы органа налоговой полиции и управления им.

Последствием кризиса может стать не только снижение результатов, нестабильность их получения, но и риск неполучения их в будущем. В крайнем случае - полное отсутствие результатов и разрушение органа налоговой полиции.

Потеря управляемости органом налоговой полиции, необратимость процессов снижения результативности работы и т.п. ставит вопрос о поиске путей преодоления кризисных явлений. В этом случае могут проводиться работы по оптимизации или полному изменению организационных и управленческих решений.

Предложить универсальный способ преодоления кризисных явлений вряд ли возможно. В каждом отдельном случае он, естественно, будет зависеть от особенностей сложившейся в налоговой сфере обстановки и местных условий. В то же время можно сформулировать определенные методологические подходы к решению данного вопроса. Для этого рассмотрим более подробно один из возможных сценариев вывода органа налоговой полиции из кризисной ситуации.

Во-первых, необходимо оценить сложившуюся ситуацию, вскрыть причины, приведшие к ней. Во-вторых, следует оценить имеющиеся ресурсы и поставить цель, которая должна быть достижимой, измеримой, конкретной и определенной во времени. В-третьих, необходимо спланировать ее достижение, разбить на задачи, этапы, организовать их исполнение подчиненными подразделениями и контроль.

Например, с 1 января 1999 г. органы налоговой полиции утратили право на проведение самостоятельных проверок налогоплательщиков, что существенным образом отразилось на "технологии" их работы. В результате изменились требования к организации работ и системе управления. Рассогласование форм и методов управления, организации деятельности с особенностями текущего состояния внешней среды может считаться обобщенной причиной кризисных явлений в органах налоговой полиции в этот период.

Из этого можно сделать два вывода в отношении системы управления. Во-первых, как основа всей деятельности органа налоговой полиции, она является одним из наиболее пострадавших от кризиса элементов. Во-вторых, она является той основой, посредством использования которой могут быть выработаны и реализованы наиболее оптимальные пути выхода из кризиса. В-третьих, для предотвращения кризисных явлений она должна быть гибкой и обладать свойством адаптируемости под внешние условия.

Выделим три компоненты системы управления, наиболее значимые для решения обсуждаемой проблемы:

- исполнительская дисциплина;

- организация деятельности и координация совместных работ между подразделениями;

- адекватность отражения сложившейся обстановки.

Таким образом, основные усилия по повышению эффективности работы территориального органа налоговой полиции и выводу его из кризиса, в первую очередь, должны быть направлены на оптимизацию перечисленных составляющих системы управления. В этот период повышается значимость информационной системы, усиливается аналитическая деятельность с целью изучения сложившейся ситуации, а также выявления и использования имеющихся резервов роста результативности работы, оптимизации распределения сил и средств.

Например, изучение динамики результатов органа налоговой полиции в разрезе секторов экономики, видов деятельности, нарушений позволяет сделать заключение и предложить варианты наиболее целесообразного распределения сил и средств. Изучение показателей работы с разбивкой по технологическим этапам, секторам экономики и видам нарушений позволяет выделить линии работы, которые являются наиболее перспективными (с точки зрения вероятности получения конечных результатов). Такой подход позволяет без проведения длительных аналитических исследований обеспечить рост результатов существующими ресурсами.

Данный подход помогает построению эффективной системы управления, оптимизации организационной структуры. Комплексная оценка проявления налоговой преступности и умения органов налоговой полиции бороться с ними могут являться основой для наиболее оптимального перераспределения имеющихся сил и средств. Однако предпринимаемые на основе такого анализа управленческие решения направлены на формальное улучшение работы с целью выхода из кризиса. Для обеспечения эффективной работы и предотвращения кризисных явлений необходимо проводить анализ налоговой преступности, организовывать работу и принимать решения исходя из ее состояния и динамики развития.

Оценивая достоверность и применимость этих подходов к нейтрализации причин кризисных явлений, можно отметить, что они основаны на двух группах источников информации: о результатах деятельности и о внешней среде. Данные о результатах деятельности органов налоговой полиции являются более достоверной информацией, которая формируется на основании собственных первичных учетов. При этом они более непосредственно характеризуют объект изучения. В то же время данные о количественных и качественных характеристиках налоговой преступности являются косвенными, процедура формирования соответствующих показателей может не соответствовать цели их использования.

На основе проведенного изучения может быть выработана система мер по поэтапному выводу органа налоговой полиции из кризисной ситуации. В последующем она может быть использована для повышения эффективности работы органа налоговой полиции.

Прежде всего необходимо ответить на три вопроса: "Кто, как и что будут делать?" Ответы на эти вопросы могут дать три (основные) составляющие антикризисной системы управления:

"Команда" - сотрудники, реализующие решения;

"Система" - стратегия проведения мероприятий;

"Инновации" - то новое, что необходимо привнести в деятельность органа налоговой полиции для вывода его из кризиса.

В связи с необходимостью формирования указанных составляющих, процесс выхода из кризиса, повышения результативности работы органа налоговой полиции можно разделить на три этапа:

дисциплинарный - направленный на наведение порядка и повышение управляемости органа налоговой полиции;

оптимизационный - заключающийся в повышении результативности за счет улучшения организации деятельности и более оптимального распределения сил и средств, рационального использования ресурсов;

содержательный - состоящий в организации информационной и аналитической работы, которые должны образовать самоадаптивную систему управления, нацеленную на повышение эффективности работы органов налоговой полиции.

Следует отметить, что все эти этапы связаны между собой, в силу чего их последовательность не может быть изменена, они не могут быть пропущены или сокращены во времени. Продолжительность каждого из трех этапов может быть оценена в среднем до шести месяцев. Т.е. на поднятие результатов работы органа налоговой полиции требуется более года.

Рассмотрим этот процесс более подробно. Основное назначение первого этапа - рост управляемости подчиненных подразделений со стороны органа налоговой полиции, повышение исполнительской дисциплины руководящего состава и рядовых сотрудников. Основные управленческие решения, которые применяются на данном этапе - наказание и поощрение. Реализация данного этапа осуществляется по двум направлениям:

- оценка эффективности деятельности;

- проверка на использование допустимых методов работы.

Основной результат первого этапа - формирование команды единомышленников, осуществляющих работу по управлению и организации деятельности органа налоговой полиции. Увеличение результативности на этом этапе происходит прежде всего за счет повышения интенсивности работы подчиненных сотрудников и подразделений.

Основное назначение второго этапа - повышение результативности работы органа налоговой полиции за счет оптимизации распределения сил и средств по линиям работы, повышение скоординированности их работы.

Основным управленческим решением, принимаемым на данном этапе, является ориентация сил и средств на наиболее актуальные направления и объекты работы. При этом необходимо распределить полномочия между подразделениями центрального аппарата территориального органа налоговой полиции, которые осуществляют штабные функции и методическое обеспечение.

Суть подхода заключается в том, чтобы разбить всю деятельность и соответствующие ей конечные результаты на составляющие элементы по линиям работы. Затем скомпоновать их иначе, так, чтобы суммарные результаты территориального органа возросли.

Позитивным моментом данного подхода является то, что при его использовании нет необходимости в изучении состояния налоговой преступности и показателей, характеризующих силы и средства. Данный способ дает комплексную оценку как первого, так и второго факторов, а в результате - рост показателей может быть достигнут без глубокого анализа сложившейся обстановки. Отрицательным моментом данного подхода является то, что рост результатов достигается не там, где это необходимо, а там, где это получается.

Позитивное влияние данного подхода, как этапа в рассматриваемом перспективном плане, заключается в том, что от подчиненных требуется не просто повышение результативности, а указываются конкретные направления для достижения результата (там, где его возможно получить). В отличие от последующего, на данном этапе от подчиненных пока не требуется достижения результата в секторах экономики, наиболее криминальных с точки зрения налогообложения (т. е. там, где его нужно получать).

Основным итогом второго этапа является формирование системы взаимодействия сотрудников и подразделений, стратегии деятельности на выделенных направлениях работы (в т.ч. - указание приоритетов в работе). Увеличение результативности на этом этапе происходит за счет повышения согласованности совместной работы подчиненных сотрудников и подразделений.

Основное назначение третьего этапа - содержательное повышение результативности за счет роста эффективности работы подразделений и органов Управления.

Основным управленческим решением, принимаемым на данном этапе, является выделение характерных признаков наиболее крупных налоговых правонарушений и ориентация сил и средств на их выявление в деятельности хозяйствующих субъектов.

Основным исполнителем данного этапа является оперативное подразделение. Вспомогательную роль должны при этом играть следственные и документально-проверочные, а также информационные и аналитические подразделения. Именно на данном этапе должно проводиться изучение особенностей обстановки, сложившейся в налоговой сфере, выявление особенностей и пресечение налоговых преступлений и правонарушений.

Основным результатом третьего этапа должно стать повышение эффективности деятельности органа налоговой полиции за счет использования особенностей сложившейся обстановки, формирования интенсивных методов получения конечных результатов. Увеличение результативности на этом этапе происходит за счет повышения адекватности проводимых операций и мероприятий особенностям налоговой преступности на обслуживаемой территории.

В заключение сформулируем методологические требования к концепции деятельности (и стратегии развития) органов налоговой полиции, направленной на интенсивный рост результатов работы. Во-первых, оптимизация внутренних условий: имеющихся ресурсов, организационной структуры, "технологии" деятельности. Во-вторых, анализ состояния и динамики развития налоговой преступности: существенные факторы, влияющие на ее экономическую выгодность, условия воспроизводства, перспективы развития и т.д. В-третьих, способы выявления новых тенденций, адаптации "технологии" деятельности, направлений работы к условиям внешней среды.

Рассмотренный подход позволяет не только проводить оздоровление деятельности территориальных органов налоговой полиции, выводить их из кризисного состояния, но и придавать им динамичное поступательное развитие. В итоге применения комплекса этих мер деятельность налоговой полиции можно будет рассматривать как динамично изменяющуюся систему, успешно противодействующую системе уклонения от налогообложения, постоянно совершенствующейся налоговой преступности.

  • Управление


Яндекс.Метрика