«К приведению всех частей государственного управления в прочное устройство». У истоков создания Министерской системы в России

Кодан С.В.

И прошлые, и современные министерства составляли и составляют основу управления сложнейшими процессами жизнедеятельности в нашей стране. В условиях государственных преобразований административная реформа приобретает особое значение в реализации функций государства. Поэтому история государственного управления, одной из важнейших составных частей которой является история министерств в России, представляет интерес и сейчас - в период нового витка реформ, когда мы все ожидаем и от новых российских министров "верности, деятельности и усердия ко благу общему"… Пока еще ожидаем…


 С.В. Кодан
 

Управление различными частями государственной деятельности в истории России прошло долгий путь развития. Систему так называемых путей в XVI-XVII вв. сменили приказы с канцелярией-избой. Им на смену пришли уже центральные правительственные учреждения, организованные по направлениям деятельности государства, получившие единообразное устройство, - знаменитые коллегии Петра I. Но шло время, и коллегии то множились чиновной братией, то сокращались, а волокита и взяточничество все больше поражали тяжелую неповоротливую государственную махину. XIX столетие принесло в Россию новые веяния: появился Государственный совет, особое внимание было обращено на состояние законодательства, но требовалась и новая управленческая система, способная оперативно решать множество нарастающих проблем государственной политики. Двести лет назад, 8 сентября 1802 г., Александр I подписал Манифест с мало о чем говорящим названием: "Об учреждении министерств". Еще тогда император-реформатор подчеркивал, что "мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему…"

И прошлые, и современные министерства составляли и составляют основу управления сложнейшими процессами жизнедеятельности в нашей стране. В условиях государственных преобразований административная реформа приобретает особое значение в реализации функций государства. Поэтому история государственного управления, одной из важнейших составных частей которой является история министерств в России, представляет интерес и сейчас - в период нового витка реформ, когда мы все ожидаем и от новых российских министров "верности, деятельности и усердия ко благу общему"… Пока еще ожидаем…


"МЫ ЗАБЛАГОРАССУДИЛИ РАЗДЕЛИТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДЕЛА НА РАЗНЫЕ ЧАСТИ…"

В конце XVIII в. особенно проявились основные недостатки коллежской системы - медлительность в рассмотрении, обезличка, отсутствие должной ответственности президентов коллегий. Еще Екатерина II упразднила большинство коллегий, оставив лишь Военную, Адмиралтейскую, Иностранных дел. Императрица стала поручать отдельные важные дела наиболее лично преданным лицам и положила начало переходу от коллегиального к единоличному управлению ведомствами.

При Павле I реорганизация коллегий продолжилась созданием главных департаментов - юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны, во главе которых были поставлены новые должностные лица - министры. Последние должны были ежедневно представлять императору "отчет" - доклад о делах - и получать от него высочайшее повеление (резолюцию, распоряжение по отчету). Ряд дел необходимо было рассматривать коллегиально в "Министерском совете". Павловский проект "Об устройстве разных частей государственного управления" означал развитие системы центральных государственных органов по пути единоначалия и личной ответственности руководителя ведомства. В это время некоторые директора (президенты) коллегий получили право единолично управлять ведомством и стали называться министрами, возникли новые ведомства - Министерство коммерции, Департамент уделов, Департамент водяных коммуникаций. Таким образом, министерская реформа фактически началась уже при Павле I. Французское слово ministere быстро и прочно вошло в оборот, стало привычным в российской системе государственного управления.

12 марта 1801 г. с вступлением на престол Александра I Россия начала трудный и противоречивый поиск путей модернизации государственного механизма одной из обширнейших держав. Внук Екатерины Великой торжественно обещал и всячески подчеркивал своими действиями намерение царствовать "по законам и по сердцу" своей бабки, отрекаясь от павловского мракобесия. Но страна вошла в новый век с застарелыми, не решенными еще с XVIII столетия проблемами социального и политического бытия, главной и острейшей из которой было необузданное крепостное право, тормозившее развитие экономики России буквально по всем направлениям. В управленческом механизме России были нужны реформы, которые позволили бы создать современную, европейского уровня систему управления государственными делами - необходимый инструмент любых политических преобразований.

Две недели спустя после воцарения, 25 марта 1801 г., молодой император сформировал свое ближайшее политическое окружение из 12 наиболее близких к правителю лиц - "апостолов" нового государственного курса. В него вошли участники прихода к власти нового царя - А.А. Беклешов (генерал-прокурор), А.Б. Куракин (фактический министр юстиции, внутренних дел и частично финансов), Г.П. Гагарин (министр коммерции), Г.Г. Кулешов (вице-президент Адмиралтейств-Коллегии), А.И. Васильев (государственный казначей), И.В. Ламб (вице-президент Военной коллегии), а также Н.И. Салтыков и П.В. Лопухин (члены юношеского кружка Александра Павловича, наиболее близкие соратники). Рядом пока оставались и организаторы и участники удушения Павла I петербургский военный губернатор П.А. Пален и П.А. и В.А. Зубовы. Правой рукой императора в этой "переходной коалиции" был Д.П. Трощинский - "докладчик и главный редактор", при котором статс-секретарем был определен М.М. Сперанский.

С 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Негласный комитет на своих заседаниях обсудил большинство внутриполитических мер, определил своеобразную программу реформ, включая и реорганизацию центральных правительственных учреждений. В 1801 г. было создано законосовещательное учреждение - Государственный совет, было уточнено положение Сената. Одновременно прорабатывались вопросы реформы центральных административных учреждений.

Впервые Негласный комитет обсудил проблему на заседании 18 ноября 1801 г., во время которого его члены обратились к идее создания в России правительства. Воронцов привел "по этому поводу пример Англии, где все сколько-нибудь важные меры были всегда результатом решения всего кабинета, а не одного министра, работающего с королем. Это хорошо тем, что министр никогда не в состоянии будет застать врасплох императора и, дав ему неправильные сведения, заставить его принять неправильные меры". Мнения были различны: от создания собираемого императором по его повелению административного совета страны до создания постоянного правительства. При этом активно обсуждался опыт Англии и Франции.

Основные принципы создания министерств были разработаны Чарторыйским и Новосильцевым. Первый в декабре 1801г. в записке изложил общую программу реформы центрального управления, центром которой было создание министерской системы с разделением исполнительной власти между несколькими министрами и контролем за их деятельностью и отчетностью перед Сенатом. Эти предложения были обсуждены в Негласном комитете в феврале 1802 г. и получили одобрение Александра I. В начале апреля 1802 г. последовал проект Новосильцева, который предложил создать сообразное правительство - Комитет министров - для обсуждения наиболее важных и общих для министерств дел с передачей предложений на императорское усмотрение. Он также предложил установить принцип личной ответственности министров, которые обязаны были ежегодно отчитываться о деятельности возглавляемого ведомства в Сенат, а последний со своим заключением направлял отчет на рассмотрение и утверждение императору. Эти предложения были также обсуждены Негласным комитетом (11 и 21 апреля 1802 г.) и в принципе получили одобрение императора.

8 сентября 1802 г. манифест Александра I "Об учреждении министерств" положил начало реформам центрального государственного аппарата. Император объявил, что "мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою и для благоуспешнейшего течения поручить оных ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему". Было создано восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения во главе с министрами, которые назначались и увольнялись императором, имели право личного доклада ему и несли перед ним ответственность. Для каждого министерства в общих чертах был определен предмет его деятельности. Для координации министры образовывали Комитет министров и были должны присутствовать на заседаниях Сената, которому также представляли ежегодно отчеты. Министры также вошли в состав Государственного совета. Тем самым юридически выстраивалась достаточно четкая система центральных государственных учреждений.

Но издание манифеста "Об учреждении министерств" означало лишь начальный этап министерской реформы. Пока еще не было четко определено место каждого министра и министерства в общей системе государственного управления, функции и компетенции министров, порядок взаимоотношений с Сенатом и с другими центральными органами управления. Границы отраслей управления были достаточно размыты, а император в манифесте лишь определил, что "пределы власти министра ясно означены будут в тех инструкциях, коими мы не оставим снабдить каждого".

Началась работа по созданию министерств. При этом коллегии были на первое время сохранены, но переданы в подчинение министрам. С 1803 г. императорскими указами коллегии как самостоятельные учреждения постепенно ликвидировались и реорганизовались в подразделения министерств - департаменты, канцелярии. Последней в 1824 г. была упразднена Коллегия иностранных дел, находившаяся с 1802 г. в составе Министерства иностранных дел.


"К УТВЕРЖДЕНИЮ И РАСПРОСТРАНЕНИЮ ОДНООБРАЗИЯ И ПОРЯДКА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ"

Новый "виток" Александровых реформ, последовавший с началом 1810 г., вызвал целый комплекс мер по развитию государственного механизма Российской империи. Одновременно с усовершенствованием механизмов деятельности Государственного совета, требовалось придание стройности и системе центральных министерских учреждений. Опыт их деятельности в совокупности с преобразовательными планами потребовали реализации заявления Александра I о намерении "видеть … управление" в той "степени совершенства", которая согласуется "с положением империи … пространной и в силах ее многосложной", стремление власти "к утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении". Царь в манифесте от 1 января 1810 г. указывает что "различные части, министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном их учреждении предполагаемо было постепенно и соображаясь с самим их действием приводить сии установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением".

В 1810 г. были определены лишь наиболее общие положения в реорганизации министерств. Манифест от 25 июля 1810 г. "О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению подлежащих" отразил подход реформаторов к тому, чтобы "в разделении дел государственных ввести более соразмерности, установить в производстве их более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному исполнению", и определил пять сфер управления, практически определив пять внешних и внутренних функций Российского государства: "внешние сношения", "устройство внешней безопасности", "государственная экономия" (финансы, промышленность, торговля), "устройство суда гражданского и уголовного" и "устройство внутренней безопасности". Соответственно этому функциональная деятельность возлагалась на министерства: иностранных дел, военное, морское, финансов, внутренних дел, народного просвещения, полиции и юстиции. На правах министерств выделялись Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных исповеданий, Государственное казначейство и Ревизия государственных счетов (Государственный контроль). 17 августа 1810 г. последовал в этом направлении еще один манифест "О разделении государственных дел по министерствам", который уточнил предметы ведения.

Тем временем М.М. Сперанским был подготовлен уникальнейший для своего времени документ, впервые в истории России столь тщательно законодательно регламентирующий различные стороны организации и деятельности министерств - проект "Общего учреждения министерств". Положения проекта закрепил 25 июня 1811 г. одноименный манифест Александра I. Этим актом была завершена министерская реформа, начатая в 1802 г. Характерными чертами реорганизованных министерств должны были стать следующие.

"Управление и состав министерств" строились на основе единоначалия и бюрократического централизма. Определялось, что "управление каждого министерства вверяется лицу, по непосредственному … его величества избранию определяемому со званием министра, главного директора или главноуправляющего", который имел товарища (заместителя). Также предусматривалось, что "министерство управляется по точному разуму и силе сего общего и частных учреждений и других существующих и впредь издаваемых узаконений", т.е. кроме общего законодательного акта должны были быть изданы узаконения для отдельных ведомств.

Одновременно вводилась единая структура - "главные части" - аппарата министерств. Аппарат включал департаменты, совет министра, общее присутствие отделений, канцелярию министра, а также "особенные установления, при некоторых министерствах состоящие". Основной структурной единицей министерств были департаменты во главе с директором, делившиеся на отделения с начальником, низшей управленческой единицей были столы со столоначальником. Для ведения делопроизводства полагался секретарь. Для хранения документов создавался архив.

Совещательным органом в министерстве "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения" являлся Совет министра (в военном и иностранных дел - коллегии), который создавался из директоров департаментов под председательством министра (его товарища или директора департамента). При этом "во всех министерствах в Совет могут быть прилагаемы, по усмотрению министра и по свойству дел, члены посторонние, как-то: владельцы заводов по мануфактурам, знаменитое купечество по делам коммерческим и тому подобные".

К компетенции Совета министра, куда дела поступали после рассмотрения в департаментах, относился довольно широкий круг выносимых для обсуждения вопросов, обеспечивающий определенную гласность, точнее - более полную информированность министерских чиновников и привлеченных к рассмотрению лиц по вопросам, которые не только требовали выработки профессионального решения, но и могли стать предметом злоупотребления. Так, в обязательном порядке обсуждались "все дела и предположения, требующие нового учреждения или важных перемен в разных частях управления", "случаи, требующие дополнения законов и учреждений, пояснения оных, или отмены и исправления", "предположения о новых заведениях", "новые изобретения" и "привилегии на изобретения", "приобретения в казну или отдача из казны казенного имущества", "требование сумм … на действие всех частей, подчиненных министерству, и в особенности употребление их на новые заведения", "рассмотрение годовой сметы расходов и годовых отчетов", "составление условий на подряды, поставки и другие предприятия", "производство подрядов по разным частям … в ведении министерства", "рассмотрение случаев несостоятельности и затруднений в подрядах, поставках и предприятиях …убытков и вреда, случившегося по казенному имуществу в ведении какого-либо лица или места", "дела по притязаниям частных людей на казну, и по иску казны на частных людях", "рассмотрение донесений чиновников, посылаемых для обозрения и освидетельствования разных частей, управляемых департаментом" (результаты ревизий), "рассмотрение … доносов по делам важным" и "дел по упущениям разных чиновников и решение о предании суду", "производство в чины и определение наград", а также "разные неудовольствия и жалобы служащих и частных людей на департаменты, если министр найдет их заслуживающими внимания".

Вместе с тем министр не был связан коллегиальным мнением и "от министра зависит принять мнение его Совета ", а "по всем прочим делам, власть министра превышающим и принадлежащим к Государственному совету или к Правительствующему сенату, положения Совета изъясняются в представлении министра, и дело предается уважению высших мест, по его принадлежности".

Подобная система обсуждения дел предусматривалась и на уровне департаментов - "в общем присутствии", которое "составляется под председательством директора из начальников отделений". В него "могут быть приглашаемы члены посторонние, как-то: фабриканты, заводчики и тому подобные, по усмотрению директора", а "по части ученой, художественной и искусственной в … присутствии могут быть особые члены, определяемые министром по представлению директора".

В систему управления министерством включалась канцелярия "для производства общих дел, до всех департаментов относящихся, и для предметов, непосредственно разрешению министра подлежащих", которая "делится на отделения и столы, соразмерно количеству и роду дел", "управляется директором и состоит из начальников отделений, из секретарей и нужного числа писцов". Предусматривались и "особенные подразделения". Так, для ведомственного финансового контроля создавались счетные отделения в "департаментах, кои имеют в ведомстве и управлении своем знатные суммы … под непосредственным ведением директоров" и "разделяются на столы контрольный и бухгалтерский". "Некоторые из департаментов… по свойству вверенных им дел имеют особенные установления, к наукам и художествам принадлежащие, как-то: ученые комитеты, чертежные, лаборатории и тому подобные временные или всегдашние заведения". "При некоторых департаментах определяются переводчики, и где нужно, их помощники". Характерно и то, определялась и достаточно существенная забота о пополнении кадрового потенциала министерств и оговаривалось, что "министерские канцелярии и департаменты могут иметь некоторое число молодых людей сверх штата для приобучения их к делам по разным частям ведения министерств и департаментов".

На уровне закона регламентировался "порядок определения, увольнения, производства в чины и наград". Министры и их товарищи (заместители) назначались и увольнялись "по непосредственному … усмотрению" императора, как и директора департаментов и канцелярий, но последние по представлению министра. Начальники отделений назначались по представлению руководителей департаментов, но министр "представляет их на … утверждение" царя. Остальных чинов назначал министр по представлению руководителя подразделения; последний мог решать кадровые вопросы лишь в отношении "нижних канцелярских чинов". В таком же порядке осуществлялось представление к чинам и наградам, оформление отпусков, "отрешение от должностей и предание суду". При вступлении в должность директорами департаментов и начальниками отделений в Правительственном сенате принималась присяга, а остальные чины приводились к ней министерским начальством.

Достаточно тщательно определялись общие положения о "порядке производства дел … во всех министерствах … на общих правилах единообразно". "Первоначальная обязанность каждого министерства есть собрать и составить самые верные сведения о настоящем положении его части о законах, уставах и учреждениях, к ней относящихся, так, чтоб все предметы, в состав ее входящие, содержимы были в точной известности. … Собрав сии сведения и тем самым основав статистику каждой части, должно постепенно усовершать ее посредством срочных ведомостей, табелей и верных описаний". Одновременно следовало и предостережение - "в собрании сих сведений должно различать предметы существенные от мелких подробностей, из коих нельзя произвестъ никакого общего о состоянии части заключения. Так, например: собрание великого числа ведомостей и табелей, коих ни поверить, ни свести в одно общее заключение невозможно, была бы работа тщетная, и навлекла бы лицам подчиненным заботливый труд, а департаменту запутанность и смешение".

На министерство возлагалась обязанность, "составив …точное сведение о положении … частей … стараться о дополнении его уставов и учреждений … К составлению уставов комиссия законов, по общему ее плану, сделает особенные начертания и доставит их в министерства, где будут они соображены, дополнены местными подробными сведениями и потом представлены в свое время и порядком для сего установленным в Государственный совет на окончательное усмотрение… Уставы и учреждения по временам должны быть дополняемы разными постановлениями, кои по течению дел представятся необходимыми". Характерно, что и для сегодняшнего дня представляет прописанная в законе сентенция: "Чем точнее и полнее в каждом департаменте собраны будут сведения о положении его части, чем яснее и совершеннее будут его уставы и учреждения, тем производство дел будет правильнее, и число их менее". Но при этом подчеркивалось, что "постепенное уменьшение числа дел есть самый главный признак благоустроенного министерства, а умножение их есть знак расстройства и смешения".

Узаконением детально определялся весь процесс прохождения дел, учет документов, проведение ревизий и разбирательств по нарушениям срока рассмотрения документов и т.п., что должно было позволить проконтролировать прохождение документов и бороться с канцелярской волокитой. Так, "от министра зависит, и для удостоверения в исправном течении дел в департаменте или отделениях, требовать самое производство оных на свое усмотрение или же нарядить одного или более чиновников для обозрения их дел, поверки ведомостей и вообще благоустройства департамента". Директора департаментов, контролирующие прохождение дел в своих подразделениях, ежемесячно докладывали о них министру.

Важное место в законе отводилось установлению единой и четко построенной системе отчетности министерств. В Учреждении было закреплено, что "три отчетов рода полагаются во всех министерствах: отчет в суммах, отчет в делах и отчет в видах и предположениях к усовершению каждой части". В условиях проведения финансово-налоговой реформы рачительное распоряжение выделяемыми на управление суммами составляло основу эффективного управления и вводило заслон вопиющему казнокрадству, характерному (как и сейчас) для российской бюрократии.

Интересно, что была выстроена система ежемесячного и годового учета и отчетности по суммам, которые велись "по ежегодному расписанию или по чрезвычайным назначениям", по каждому подразделению под контролем их руководителей и, в общем, министра. Предусматривалась деятельность бухгалтеров и контролеров, а также ведение соответствующей документации.

Одновременно вводился для министерств "отчет в делах", который "представляется от департаментов министру в марте месяце каждого последующего года … Отчет должен в себе содержать по каждому департаменту:

1. Краткое начертание того положения, в коем по последнему отчету разные части находились.

2. Продолжение и принятие новых мер в течение года, с изъяснением причин и правил, на коих они основаны…

3. Состояние экономической части департамента. Сюда принадлежат суммы, определенные по общему расписанию, и чрезвычайные назначения, предметы и количество расходов, с приложением сравнительной табели предыдущего года.

4. Отчет в производстве дел".

Затем "из отчетов, представленных от департаментов, составляется общий отчет под особенным руководством самого министра".

Отчеты о работе министерств "вносятся в Государственный совет, рассматриваются в его департаментах, и с примечаниями их поступают на уважение Общего собрания, а потом предаются тиснению во всеобщее известие".

Подчеркнем последнее, т.е. введение обязательного опубликования сведений о деятельности министерств в открытой печати. Неплохо бы вернуться к этой практике и сейчас.

Обратим внимание на закрепления еще одного вида отчетов министерств - "отчет о видах и предположениях к усовершенствованию каждой части". "Успешное управление каждой части предполагает твердый и постоянный план его усовершения, - определяет узаконение и устанавливает: - план должен содержать в себе главные виды и предположения, к коим министр имеет склонять и приводить все свои соображения постепенно и по мере возможности. … Для составления сего плана министр требует от директоров, чтоб представили ему свои виды к усовершению разных частей, ими управляемых. … План сей по уважении и рассмотрении его доставляется в кабинет его императорского величества… Каждый год, в назначенное время, министр представляет непосредственно отчет государю императору в исполнении сего плана и предлагает в нем нужные по обстоятельствам перемены или дополнения".

В узаконении был сформулирован и "общий наказ министерствам", его характерными чертами были попытки определить "степень и пределы власти", а также механизмы ответственности должностных лиц в министерствах - от министра до рядового клерка. При этом прописывалось, что "в порядке государственных дел министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления" и "установлены на тот конец, чтоб непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение". Там же было оговорено, что "существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному; никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего, не могут быть установляемы властью министра. … Все министры в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти. … Власть министров состоит в том, что они могут понуждать все подчиненные им места и лица к исполнению законов и учреждений…" Исходя из этого, министерская власть распространялась и на соответствующие местные учреждения в империи. В то же время "в обстоятельствах чрезвычайных … министры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая … разрешения" императора.


"...ДОЛЖЕН ЕГО ИСПОЛНИТЬ ТАК ТОЧНО, КАК БЫ САМ ЕГО ПРЕДЛОЖИЛ"

Министрам представлялось право законодательной инициативы - "могут представлять о необходимости нового закона или учреждения, или об отмене прежнего", а "Государственный совет есть средоточие, куда должны вступать все сии представления… Когда закон или учреждение, по рассмотрении его в порядке, для законодательной части установленном, получит окончательное утверждение и доставлен будет министру, он обязан привести его в точное исполнение". При этом решение власти законодательной было обязательно для министра - "когда сила закона или учреждения, к исполнению доставленного, будет несогласна, или даже и противна первоначальным предположениям министра, он тем не менее должен его исполнить так точно, как бы сам его предложил".

Довольно детально также прописывалась система взаимоотношений с Сенатом, судебными местами (категорически запрещалось вмешиваться в деятельность судов) и другими министерствами. Существовал особый порядок взаимоотношений с Министерством финансов по вопросам финансирования ведомства (смета утверждалась Государственным советом) и казначейством, где "по утверждении общего расписания каждому министру открывается … кредит на ту сумму, которая в расписании для части его будет назначена… Сообразно сему кредиту казначейство распоряжает отпуск сумм по каждому министерству, наблюдая то правило, чтоб расходы постоянные, как-то: жалованье и прочее, удовлетворяемы были по срокам, а расходы переменяющиеся, как-то: потребности заготовления и прочее, не иначе, как по востребованию действительной нужды…"

Ряд положений определяли исключительную компетенцию императора по отношению к министерствам, такие как "определение и увольнение от службы тех чиновников, кои зависят от непосредственного высочайшего утверждения", "производство в гражданские чины, начиная с 6-го класса", "награды орденами и пенсионами", "отрешение от мест и предание суду чиновников, определяемых высочайшими повелениями", "грамоты, дипломы, патенты на чины и дворянское достоинство" и др.

Подчиненные министерствам места "исполняют предписания его с точностию и беспрекословно". Но при этом оговаривалось обеспечение верховенства актов законодательной власти над актами министерств. Подчеркивалось, что "если б предписанием министра, содержащим в себе объявление высочайшего повеления, отменялся закон или учреждение, за собственноручным высочайшим подписанием изданное, тогда начальство, ему подчиненное, обязано, не чиня исполнения, представить о сем министру. Если же и за сим представлением предписание будет подтверждено в той же силе, тогда начальство обязано случай сей представить Правительствующему сенату на окончательное разрешение". При этом указывалось, что "сила всех предписаний" министров "ограничивается тем кругом дел, который установлен для каждого министерства", а "предписания министров тогда только признаются действительными, когда имеют … установленную форму". Предписывалось обеспечивать и определенную обратную связь с подчиненными местами, предупреждающую бездумное исполнение "указаний сверху". "Если б … в исполнении предписаний, непосредственно от министра исходящих, начальство, ему подчиненное, усмотрело крайние неудобства, оно обязано представить министру о сих неудобствах в самом скором времени и потом поступать по его разрешению…", - гласил закон. Одновременно ограничивалось и вмешательство министерств в дела другого ведомства: "…если подчиненное начальство получит предписание от министра по … делу, которое не принадлежит к его министерству, то, не чиня по оному, исполнения, оно обязано испросить разрешения от того министра, к коему относится предмет предписания".

На министров возлагались обязанность рассматривать жалобы "на места и лица, им подчиненные, и, истребовав по оным все нужные объяснения", принимать "скорое и справедливое решение, наблюдая при сем: 1) чтоб не принимать жалоб на нижние места мимо высших, 2) чтоб не давать движения жалобам, без всяких доказательств приносимым, а паче не допускать доносов, на одной ябеде основанных, 3) чтоб вообще не ослаблять силы и действия мест и лиц, им подчиненных, излишним благоприятством к жалобам и доносам неосновательным, преждевременными взысканиями и выговорами по обвинениям не доказанным, или требованиями ответов и объяснений по наветам, внимания не заслуживающим; с доносителями же, во лжи и ябеде приличенными, поступать по законам". Министры должны были установить и дни приема - "сверх просьб и жалоб, письменно присылаемых, каждый министр назначает один или два дня в неделе для принятия просьб и жалоб словесных, учреждая порядок принятия оных, сколь можно удобнее и для скорого решения успешнее".

Обязаны были министры установить и распорядок управления вверенными ведомствами - "для принятия личных докладов и представлений по службе… постоянные дни и часы по департаментам и их отделениям, с точностию наблюдая, чтоб время и движение дел, в местах ему подвластных, не терялось в тщетных ожиданиях. … Министры разрешают сомнения между департаментами и местами, им подчиненными, возникающие о принадлежности дел, и властию своею пресекают все, могущие быть о сем пререкания, строго при том наблюдая, чтоб каждое дело производимо было в том самом департаменте, к коему оно принадлежит по существу своему, и никак не попуская, чтоб дела в производстве их совращались с пути, им определенного". Особое внимание обращалось на соблюдение служебной субординации: "…по всем делам службы никакого предписания министра не можно обратить к нижнему начальству, миновав или не известив высшее… В делах, от губернского начальства зависящих, на предписания министров обращаются к начальнику губернии…. Каждое министерство по делам, ему вверенным, сносится с начальниками губерний непосредственно" и т.п.

Одним из важнейших положений закона было определение норм "об ответственности министров". Основаниями ответственности были случаи, когда "министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений, или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления" и "когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб". Ответственность исключалась при выполнении решений вышестоящих правительственных мест - монарха, Государственного совета, Правительствующего сената и если в "чрезвычайных каких-либо случаях примет решительную меру и по принятии ее окажется… что она в видах общей безопасности была необходима или что по настоятельности случая не мог он, не попустив видимой опасности, отлагать сию меру до высшего разрешения". При этом обратим внимание и на то, что "не вменяются сверх того в ответственность те распорядительные меры, кои по особенным высочайшим повелениям, без скрепы (контрассигнирования) министра, будут доставлены к его исполнению". Закон также оговаривал, что "меры, приемлемые министром к исполнению закона или учреждения существующего, и не отменяющие никаких законов предыдущих, не составляют сами собою закона нового", не превышают власти, данной министру.

Весьма интересны и для сегодняшнего дня определенные основания возбуждения дел об ответственности министров. Они были связаны с "жалобами, непосредственно … его величеству поданными", "донесениями местных начальств в тех случаях, когда предписаниями министров будут они понуждаемы к отмене законов существующих или ко введению новых, верховною властию не утвержденных", "последствием судов, над подчиненными им лицами производимых, когда они докажут, что неправильность действия, за которое они преданы суду, произошла от точного исполнения министерских предписаний…", ревизиями - "временными обозрениями губерний", а также "рассмотрением ежегодных отчетов". Предусматривалось, что "причины ответственности тогда … приемлются в уважение, когда будут они основаны на ясных доказательствах, и когда предмет их составляет какой-либо важный государственный ущерб или злоупотребление".

Материалы, связанные с привлечением к ответственности министров, должны были направляться на имя императора, с разрешения которого "министр подвергается ответственности". Далее дела поступали на рассмотрение общего собрания Государственного совета. Последний "избирает из членов своих комиссию для произведения следствия и для принятия от министра надлежащих объяснений… Рассмотрев донесение комиссии и дополнив его, если нужно, новыми объяснениями, Государственный совет полагает заключение". При этом "во время следствия министр удерживает свое в Совете место, но при заключении не присутствует".

Последствия привлечения министра к ответственности могли быть двух видов. Если "по течению следствия откроется, что министр, хотя не нанес с умыслом государственного ущерба, но образом управления своего лишился высочайшего доверия", то "министр лишается своего звания". Но если "откроются важные государственные вины, тогда дело передается Верховному уголовному суду", который "не производит вновь следствия, но, определив существо и степень вины по следствию, произведенному в Государственном совете, полагает окончательный приговор по законам".

В узаконении подробно расписывались обязанности различных должностных лиц министерств - от директоров до клерков, основания и процедура привлечения к ответственности их и других должностных лиц министерств. Устанавливался принцип: "Каждый несет на себе столько ответственности, сколько имеет в своем управлении частей, более или менее обширных". Директора департаментов, например, после следствия предавались суду Сената, остальные - обычным судебным органам. Особо определялся порядок ведомственного финансового контроля. Учреждение закрепило также единые для всех министерств образцы документов - "формы письмоводства".

Таким образом, был предан новый импульс развитию системы министерского управления в России. На основании "Общего учреждения министерств" планировалось подготовить для каждого министерства "особенные учреждения". При этом 25 июня 1811 г., одновременно с общим, такие учреждения получили императорское утверждение для двух министерств - Министерства полиции и Министерства финансов. Во второй половине 1811 г. М.М. Сперанский подготовил "особенных учреждений" для Военного министерства, Министерства внутренних дел, Министерства народного просвещения и Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, но они после его ссылки при обсуждении в Государственном совете не получили признания.

Таким образом, в 1810-1812 гг. были заложены правовые основы и создана отраслевая система управления в стране. Дальнейшее развитие министерств строилось уже с учетом управленческих потребностей государства. Изменения в составе министерств в первой половине XIX столетия были связаны с поиском путей наиболее рациональной системы центрального управления империей.

Сохранились и были постепенно реорганизованы первые учрежденные в 1802 г. министерства.

Министерство юстиции сохранило свое назначение в управлении гражданской судебной системой, принимало активное участие в подготовке законопроектов и систематизации законодательства. Особая роль ему принадлежала в осуществлении прокурорского надзора, поскольку министр юстиции занимал по совместительству пост генерал-прокурора.

Министерство внутренних дел ведало обширнейшими делами обеспечения безопасности (в том числе и продовольственной) и поддержанием общественного порядка, борьбой с преступностью, пожарами, развитием промышленности, здравоохранения, учреждениями социальной помощи, хотя от него и отпочковалось в 1810-1819 гг. Министерство полиции. 15 июня 1865 г. из МВД в самостоятельное ведомство было выделено Министерство почт и телеграфов, ведавшее связью в стране.

Министерству финансов принадлежала роль связующего звена всего государственного аппарата в бюджетных вопросах, оно ведало налогами и сборами, денежным обращением, управляло банковской деятельностью, горным делом, осуществляло законопроектные работы по финансовым проблемам, контролировало финансовую деятельность ведомств и т.п.

Министерство коммерции, существовавшее в 1802-1810 гг. и занимавшееся вопросами внешней торговли и таможенным делом, было в 1810 г. ликвидировано. А его дела перераспределены между МВД и Министерством финансов.

Министерство народного просвещения занималось вопросами управления образованием, "воспитанием юношества", цензурой книг. При этом в 1817-1824 гг. было создано и действовало объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения, в рамках которого попытались создать своеобразное религиозно-образовательное ведомство.

Вопросами внешних сношений, управлением дипломатическими и консульскими делами занималось Министерство иностранных дел.

Вопросами управления армией ведали с 1802 г. два ведомства: Министерство военно-сухопутных сил и Министерство морских сил. В 1808 г. они были переименованы соответственно в Военное и Морское министерства.

По мере возникновения управленческих проблем в реализации государственной политики создавались и новые ведомства. 22 августа 1826 г. было образовано Министерство императорского двора и уделов, ведавшее вопросами придворной жизни, обслуживанием царской семьи и управлением их имуществом, а министр подчинялся непосредственно императору. В 1852-1859 гг. из него выделилось Министерство уделов. 16 декабря 1837 г. в связи с попытками решения проблем крепостного права и для управления государственными крестьянами было образовано Министерство государственных имуществ. 21 марта 1894 г. оно было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ и стало ведать вопросами сельского хозяйства в целом, развитием агрономических знаний, развитием кустарных промыслов, кооперации, сельскохозяйственных выставок и т.п. С развитием железнодорожного дела, его значимостью для экономики страны 15 июня 1865 г. на основе Главного управления путей сообщения и публичных зданий было образовано Министерство путей сообщения, сосредоточившее управление строительством и эксплуатацией железных дорог. 27 октября 1905г. для управления частью казенных промышленных предприятий и для попечительства частной торговли выделилось Министерство торговли. 27 октября 1915 г. было образовано Министерство земледелия, возникшее на основе однопрофильного главного управления, которое занималось вопросами продовольствия и землеустройства.

После Февральской революции 1917 г. прежняя министерская система была сохранена, хотя 1 марта в министерства были назначены комиссары из числа членов Государственной Думы, а 2 марта - министры Временного правительства.

В мае-августе 1917 г. Временное правительство образовало пять новых министерств: труда, почт и телеграфов, продовольствия, государственного призрения и исповеданий. В ходе Октябрьской революции на основе министерской системы были созданы отраслевые народные комиссариаты. В 1946 г. название органов отраслевого управления - министерства - вернулось в систему государственных органов СССР.


Итак, создание в 1802 г. министерств в России положило начало строительству отраслевой системы управления, построенной на началах централизации, определению предмета ведения и компетенции органов управления, введению принципов единоначалия и ответственности в систему исполнительной власти. Вместе с тем министерская система страдала прежними пороками бюрократизации власти. Наряду с бесспорно талантливыми администраторами, нередко во главе ведомств становились самодуры, невежды и интриганы. И хотя назначение на пост министра зависело от воли императора, но и он был ограничен обстоятельствами. Обер-прокурор Первого департамента Сената А.А. Половцов в 1874 г. справедливо отмечал, что «самодержавное правление самодержавно только по имени; ограниченность средств одного человека делает для него всемогущество невозможным; государь зависим от других, от лиц его окружающих, от господствующих мнений, от других правительств, от сложившихся в человечестве сил, то прямо, то косвенно выказывающих свое влияние». И надо сказать, что деловые качества кандидата не всегда имели решающее значение при назначении на министерский пост. Умение подать себя, внешние данные при этом принимались охотнее, и министр, обеспечивавший хотя бы внешнее благополучие, мог быть спокоен за свою служебную устойчивость. Хотя и случались увольнения по профессиональной непригодности.

Но все же министерская реформа означала значительное продвижение вперед в модернизации и создании государственно-управленческого механизма в России. Многие прежние министерские начала в системе государственного управления сохранили свое значение и в настоящее время.

  • История


Яндекс.Метрика