«Чиновники не хотят быть инструментом власти – они хотят быть властью»

Южаков В.Н.

Первый заместитель руководителя администрации Президента России Д.А. Медведев сообщил средствам массовой информации о том, что администрация готова внести в Государственную Думу проекты мероприятий и законов, направленных на реформирование госслужбы. Дмитрий Анатольевич руководит межведомственной рабочей группой, которая является рабочим органом комиссии по подготовке проектов программы и нормативных правовых актов по реформированию государственной службы, возглавляемой М.М. Касьяновым.
Документы, о которых говорил Д.А. Медведев, готовятся во исполнение утвержденной президентом "Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации".
Дать оценку замыслам по реформированию государственной службы мы попросили депутата Государственной Думы, председателя Саратовского регионального отделения "Союза правых сил" Владимира Николаевича ЮЖАКОВА. Владимир Николаевич является председателем подкомитета по вопросам государственной службы Госдумы и членом созданной Президентом межведомственной рабочей группы по подготовке документов по реформированию госслужбы.


 В.Н. Южаков
 

- Владимир Николаевич, в ноябре 2001 г. Вы выступали с основным докладом на парламентских слушаниях "О практике применения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации" и, в частности, говорили о десятилетии реформирования государственной службы в России. Сегодня можно говорить уже об одиннадцатилетней истории реформ. Значит ли это, что реформы вступают в завершающую фазу, что уже скоро будет покончено с бюрократизмом, произволом и всевластием чиновников? Что реформа на самом деле состоится? Что чиновников наконец-то станет меньше, и их содержание станет менее обременительным для налогоплательщиков?

- Реформы чем-то напоминают ремонт: их нельзя закончить, их можно только остановить. Поэтому говорить о завершающей фазе, мягко говоря, преждевременно. Оптимизм внушает хотя бы то, что в обозримом будущем не планируется прекращение реформаторской деятельности. Что же касается сокращения численности чиновников, то такие намерения действительно есть. Отчасти они реализуются в подготавливаемых документах.

К настоящему времени в межведомственной рабочей группе рассмотрены три проекта. Во-первых, это проект федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации" (2002-2005 гг.). Финансировать эту программу предполагается за счет федерального бюджета. Во-вторых, это проекты федеральных законов "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Если говорить о содержании этих проектов, то примерно две трети в них предлагаемого можно отнести действительно к продолжению реформирования госслужбы, а треть - это прямые контрреформы, откровенная реставрация всевластия чиновников (государственных и партийных) в стиле эпохи развитого социализма. Если же учесть значимость возможных последствий для общества, то пропорция, пожалуй, будет обратной, и получится у нас прямо по Ленину: "Шаг вперед, два шага назад".

Под вывеской реформирования госслужбы нам наряду с действительными изменениями предлагают достроить чиновничий капитализм "сверху": законодательно закрепить особый сословный статус чиновничества в государстве и обществе. Еще немного усилий - и чиновников нельзя будет ни сменить, ни уволить; им будут даваться классные чины за выслугу лет, а не по заслугам; брать на службу по воле начальника, а не по конкурсу. Заодно предлагается поднять оклады чиновников до уровня денежного содержания менеджеров соответствующего ранга частных компаний, не забывая и о значительно расширенных дополнительных благах (привилегиях). При этом и размер денежного содержания, и привилегии как не зависели так и не будут зависеть от качества государственных услуг, которые чиновники оказывают гражданам. Ну и как логическое завершение процесса реставрации чиновников предлагается приблизить к принятию государственных решений за тех, кто получил власть по воле граждан, в результате выборов. Одним словом, чиновники не хотят быть просто инструментом власти - они хотят быть властью.

Так что не только "Союзу правых сил", но и всем демократическим силам, и широкой общественности придется немало потрудиться, чтобы этого не допустить. Иначе покончить с бюрократизмом, произволом и всевластием чиновников вряд ли получится.

- Иначе говоря, вся эта акция под названием "реформирование госслужбы" оказалась не более чем прикрытием для подковерной борьбы чиновников за собственные интересы?

- Пока что еще не оказалась. Речь идет только о предложениях межведомственной рабочей группы, хотя и работающей по поручению президента. И еще не завтра они будут внесены в Государственную Думу в качестве законодательных инициатив президента. К тому же многие из чиновничьих притязаний, возможно, и не доживут до этого, рабочая группа осознает, что запрашивает слишком много.

Само же появление этих притязаний естественно. Понятно стремление использовать любую возможность для повышения своего статуса, своей роли в государстве и в обществе, своего благосостояния. Без этого, собственно, чиновник не был бы чиновником. Уверен, что никто специально не ставил конкретную цель по завышению статуса чиновничества в обсуждаемых законопроектах. Каждый из чиновников вносил в законопроект свою лепту, каждый в своих предложениях ориентировался на инстинктивное желание повысить сословный (а значит, и свой) статус, возможности, благосостояние. И совершенно неважно, в чью конкретную голову пришла, например, мысль представлять бесплатно чиновникам по выходе на пенсию землю. Важно то, что мысль не могла не прийти. При наличии определенного количества чиновничьих голов, такого рода мысли будут возникать и воплощаться в жизнь с неизбежностью закона природы.

А чтобы путь от возникновения до завершения был прям и короток, разработка законодательства и иных нормативных правовых актов о государственной службе были переданы в руки заинтересованных лиц - самих чиновников.

Правда, действующий федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривает, что эту задачу должен решать орган, значительно менее зависимый от чиновничьих интересов, - Совет по вопросам государственной службы при президенте Российской Федерации. Он должен формироваться из равного числа представителей ветвей власти.

Надо ли пояснять, что закон, противоречащий интересам чиновничества, должен быть проигнорирован и будет проигнорирован? Можете ли вы представить, чтобы "чиновничья" реформа готовилась кем-то, кроме самих чиновников и в интересах чиновников? Разумеется, нет. В чиновничьих кулуарах возникла утвержденная президентом Концепция реформирования госслужбы. А те, кто собственно заинтересован в эффективной госслужбе: налогоплательщики, общественные организации, партии, бизнес, - в ее подготовке не участвовали. Она и по сей день не опубликована. Так же кулуарно, в основном, в чиновничьей среде, готовятся и законопроекты по ее исполнению.

Будем справедливы: профессиональный чиновник может подготовить качественный законопроект с заданной целью не хуже (если не лучше) "посторонних". И многие вопросы, касающиеся процедур организации госслужбы, в законопроектах отражены вполне конструктивно. Но лишь постольку, поскольку нововведения не противоречат главному чиновничьему интересу.

Реформу государственной службы в интересах людей нельзя осуществить волей и руками самих чиновников.

- Вы назвали часть законодательных предложений по реформе государственной службы контрреформой, реставрацией всевластия чиновников. А в чем это конкретно проявляется?

- Для того чтобы понять это, надо вернуться к истокам реформ. В 1995 году Госдума первого созыва приняла Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". В его подготовке и проведении в Государственной Думе основная роль принадлежала фракции "Выбор России", преемницей которой можно считать нынешнюю фракцию СПС. "Основами" были заложены ключевые направления реформирования государственного аппарата, однако реализация их на протяжении минувших семи лет тормозилась под разными предлогами, такими, например, как разработка нового фундаментального закона о госслужбе - "Кодекса государственной службы". На этом были сосредоточены усилия разработчиков из администрации Президента (больше, похоже, никто этим не занимался) вместо систематической работы по реализации "Основ". В результате "Кодекса" нет, а "Основы" предлагается заменить четырьмя новыми законами: о системе госслужбы и о трех видах госслужбы - гражданской, военной и правоохранительной.

Очевидно, что эта смена законодательных основ госслужбы затеяна не ради конкретизации некоторых важных процедур организации госслужбы, которые можно было бы провести в качестве обычных изменений и дополнений в действующий Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ", а ради ревизии ключевых направлений реформирования государственной службы.

Во-первых, меняется формула единства государственной службы. В "Основах" единство государственной службы означает подчинение чиновников во всех без исключения (в том числе и "силовых") органах государственной власти единым принципам, единым нормам организации госслужбы. Особенности госслужбы в отдельных госорганах (в том числе "силовых") должны были устанавливаться в законах об этих госорганах. Предполагалось утвердить единый реестр государственных должностей (в том числе должностей госслужбы) для федерального и регионального уровней, что должно обеспечить единство карьеры госслужащих в органах власти всей России. Почему же реестр так и не был подготовлен? Может быть, потому, что это снижает статус чиновника федерального уровня, уравнивает его со всеми чиновниками?

В проектах нам предлагают единую систему госслужбы, состоящую из трех видов госслужбы: гражданской, военной и правоохранительной. При этом общие принципы и нормы, относящиеся ко всей госслужбе, сводятся к минимуму, если не к нулю. Фактически закон лишь конституирует три вида госслужбы и утверждает, что каждый из них регулируется отдельным законом.

Пока сложно судить о замысле в целом (подготовлен только проект федерального закона о государственной гражданской службе, а проекты законов о военной и правоохранительной службе находятся в работе), но тенденции очевидны. Само использование конституционного термина "гражданский" для обозначения только части госслужбы говорит о стремлении вывести другую часть госслужбы (в "силовых" ведомствах) из гражданского оборота, из сферы общегражданских прав и ответственности.

Просматривается тут, пожалуй, и стремление вывести учет численности чиновников в "погонах" из общей статистики чиновников. Их предполагается растворить в общей численности военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. Собственно, так все и происходит. Но пока это незаконно, а со сменой законодательных основ госслужбы будет узаконено. С надеждой на изменения этого ненормального положения придется расстаться. Затраты на содержание чиновников в погонах, соответственно, можно будет на законных основаниях не показывать в затратах на государственное и муниципальное управление. Это будут затраты на оборону, национальную безопасность, охрану правопорядка.

Во-вторых, предлагаемые проекты законов о госслужбе направлены (еще раз подчеркну: не в силу чьего-то злого умысла, а в силу естественного стремления) на завышение статуса государственных служащих в государственных органах, в государственном устройстве, в обществе.

В советском тоталитарном государстве чиновничество, Аппарат (непременно с большой буквы!) фактически были властью: чиновники не только готовили, но де-факто и принимали решения от имени государства. В "Основах" предусмотрен разный статус государственных должностей: есть госдолжности, дающие право принимать государственные решения и исполнять полномочия государственных органов (категория "А"); госдолжности, обеспечивающие исполнение полномочий первых (категория "Б" - "политические" чиновники, люди команды первых лиц); госдолжности, обеспечивающие исполнение полномочий госорганов (категория "В" - собственно профессиональные чиновники).

Профессиональные чиновники - не власть, а ее инструмент. В обмен на отказ от притязаний на власть они получают относительную неприкосновенность. Власть приходит и уходит, а профессиональные чиновники остаются. Очень важную роль при этом играют "политические" чиновники, люди команды. Они приходят и уходят вместе с первыми лицами. Они ответственны за настройку "инструмента власти" - профессиональных чиновников, за проведение политики. Но они ответственны и за то, чтобы профессиональные чиновники не вмешивались в политику, в принятие окончательных решений. Эта схема отношения власти и чиновников должна была быть закреплена в Реестре госдолжностей.

В проектах предлагается совершенно иная схема взаимоотношения власти и чиновников. Чиновник определяется как лицо, выполняющее полномочия Российской Федерации. Устанавливается, что чиновник не только готовит, но и принимает решения по полномочиям госоргана. Руководитель уже не сможет назначать членов своей команды, ответственных за проведение политики власти, на ключевые должности в госоргане - эти должности всегда будут заняты профессиональными чиновниками. Таким образом, возможности влияния чиновников на власть существенно усиливаются, что позволяет говорить о том, что чиновники вновь (пусть и бессознательно) хотят власти.

Добавим к этому, что нормы проекта усиливают закрытость государственной службы: уменьшают возможность доступа на государственную службу на условиях открытого конкурса, фактически ликвидируют обязательность конкурса на замещение вакантных должностей государственной службы, ставят продвижение по службе в зависимость прежде всего от выслуги лет и соответственно от отношения руководителя, усиливают зависимость чиновника от руководителя, создают почву для чинопочитания. Картину дополняет предлагаемая законопроектом замена квалификационных разрядов чиновников на классные чины. Квалификационный разряд - это просто подтверждение уровня квалификации, его нужно регулярно подтверждать. Такие разряды есть в большинстве профессий. Чины - это особый статус в обществе, получаемый за принадлежность к сословию чиновников, а затем - за выслугу лет.

Об отношении законопроектов к привилегиям государственных служащих мы уже говорили. Вместо отказа от них предлагается их расширить.

В-третьих, предлагаемые проекты законов не содержат норм, регулирующих вопросы денежного содержания государственных служащих, и передают решение в ведение президента и правительства. Фактически предлагается закрепить существующее положение вещей, когда закон и законодатель не контролируют формирование затрат на содержание государственных служащих.

Вот некоторые - далеко не все - моменты предлагаемой смены законов о госслужбе, в которых проявляется ревизия ключевых направлений реформирования госслужбы, заложенных в законе 1995 года.

- Какую позицию занимает возглавляемый Вами подкомитет по вопросам госслужбы?

- Выше уже упоминалось, что в ноябре прошедшего года мы проводили парламентские слушания по вопросу о практике применения и развитии ныне действующего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". В слушаниях приняли участие представители многих федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации. Они высказали свои представления о том, как работает существующий закон, нужно ли его менять, как его дорабатывать. Общая позиция - закон действует. Главная проблема - это неисполнение его, прежде всего самими федеральными органами государственной власти.

Так, проверка, проведенная по нашей просьбе Генеральной прокуратурой, показала, что установленные для чиновников ограничения нарушаются очень часто, а спроса с них за это практически нет. Кроме того, закон нарушается федеральными органами власти, которые не разрабатывают и не предлагают в Государственную Думу предусмотренные им законодательные акты. Наиболее вопиющий случай - это невыполнение правительством Российской Федерации прямого требования закона по внесению законопроекта о денежном содержании федеральных государственных служащих. Точно так же игнорируется норма закона о создании Совета по вопросам государственной службы при президенте Российской Федерации. Всего участники слушаний назвали более 40 нормативных актов, которые могли быть подготовлены за семь лет действия закона, но ни правительство, ни администрация президента, ни Госдума ничего не сделали для их разработки.

Основная рекомендация парламентских слушаний - стремиться не к созданию новых фундаментальных законов о госслужбе, а разработать наконец нормативно-правовые акты, предусмотренные действующим законом. Не затевать очередную глобальную реформу госслужбы, а закончить начатую реформу. Таково было единодушное мнение участников парламентских слушаний. Естественно, это отражает и мнение подкомитета по вопросам государственной службы.


Профессиональные чиновники - не власть, а ее инструмент. В обмен на отказ от притязаний на власть они получают относительную неприкосновенность. Власть приходит и уходит, а профессиональные чиновники остаются. Очень важную роль при этом играют "политические" чиновники, люди команды. Они приходят и уходят вместе с первыми лицами. Они ответственны за настройку "инструмента власти" - профессиональных чиновников, за проведение политики. Но они ответственны и за то, чтобы профессиональные чиновники не вмешивались в политику, в принятие окончательных решений. Эта схема отношения власти и чиновников должна была быть закреплена.


Подготовил Е. Годунов

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика