«Власть на местах»: комплекс проблем

С.С. Собянин, губернатор Тюменской области, 23 октября докладывал о планируемой реформе местного самоуправления на заседании Государственного Совета Российской Федерации. В работе этого совещательного органа принимал участие Президент Российской Федерации В.В. Путин, а тюменский губернатор руководит группой Госсовета по вопросам местного самоуправления.

Реформа органов местной власти назревала постепенно: от эйфории демократических завоеваний в 1992 году, до почти тотального равнодушия населения сегодня. Между тем, за минувшие десять лет в России накопился целый комплекс проблем "власти на местах". Дело здесь как в организации, строительстве местного самоуправления, так и в финансовых его основах. Конституция определяет местное самоуправление как форму самоорганизации граждан по месту жительства для самостоятельного решения вопросов местного значения под их же ответственность. Согласно 12-й ее статье, органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти, они самостоятельны в пределах своей компетенции. Практика показывает, что компетенция местного самоуправления столь широка, а его финансовая основа настолько слаба, что необходимость реформирования муниципалитетов становится очевидна.

Последние изменения в налоговом и бюджетном законодательстве окончательно подорвали и без того шаткую финансовую основу местного самоуправления. В результате перераспределения налоговых потоков между муниципальными образованиями, субъектами Федерации и федеральным центром даже самые богатейшие города России попали в разряд дотационных территорий. Органы местного самоуправления вышли из зависимости от так называемых "градообразующих предприятий", но попали в зависимость от государства в лице субъектов Федерации. То есть, с одной стороны, "самостоятельность под свою ответственность", а с другой, - муниципальные образования вынуждены конкурировать в борьбе за государственные дотации, не гарантированные сегодня ни одним федеральным законом.

Откровенная слабость местных бюджетов очевидна: в консолидированных бюджетных доходах страны доходы местного самоуправления составляют не более 17%, а в консолидированных расходах - около 30%. Муниципалитеты несут на себе не менее 65% всех расходов на образование, 60 - на жилищно-коммунальное хозяйство, около 60 - на здравоохранение, 50 - на социальную политику. Едва сводя концы с концами, финансируя только самые насущные расходы, муниципальные бюджеты остаются дефицитными в среднем на треть, при этом меньше трети их доходов составляют собственные поступления, остальные 70 поступают из бюджетов субъектов Федерации, то есть от тех же губернаторов.

В результате налоговых и бюджетных новаций последних двух лет доходы местного самоуправления снова уменьшились. При этом обязательства - повышение зарплаты бюджетникам, подготовка к зиме, социальные выплаты - только растут. Поэтому высвечиваются два главных направления укрепления местного самоуправления: добиться демократического формирования и функционирования местной власти на всей территории страны, а также четко определить полномочия муниципалитетов, отделив их от полномочий других уровней власти, с одновременной передачей им необходимого объема средств.

Недостаточность финансовой основы местного самоуправления - лишь одна из проблем. С ней тесно связана и другая - неэффективное разграничение полномочий между центром, субъектом Федерации и местным самоуправлением. По мнению реформаторов, нельзя нагружать муниципалитеты обязанностями, не обеспеченными финансовыми ресурсами. То есть, по сути, предлагается не только давать деньги для реализации государственных полномочий, но и компенсировать "минусы" в балансе муниципальных бюджетов.

Неопределенность территориальной основы местного самоуправления - еще один больной вопрос. Рабочая группа Государственного Совета предлагает несколько непривычный для России вариант решения проблемы управленческого профессионализма в местном самоуправлении, когда нанятый по контракту глава администрации будет набирать команду специалистов. В нашей стране органы местного самоуправления выборные. Но те, кто голосуют, зачастую не способны грамотно оценить профессиональные качества претендента. Особенно это актуально в небольших городах и поселках. Намечается законодательно предусмотреть возможность найма главы муниципальной администрации по контракту (менеджера), но выбирать его будут из состава депутатского корпуса. При этом главы регионов получат право вмешиваться в дела менеджеров МО и даже отстранять их от работы. Законопроект предусматривает и более жесткую ответственность властей всех уровней за неисполнение своих обязанностей. Например, губернатор будет на год отстраняться от управления финансами региона, если задолженность субъекта Федерации составит 30% его бюджета. Эта норма закона вступит в силу не ранее чем через два года после введения новой модели межбюджетных отношений, то есть с удвоенной силой учиться распоряжаться средствами придется уже следующему губернаторскому составу. Правда, эти предложения вызывают много споров, поскольку концепция исключает выборы глав самоуправления в принципе.

По поводу финансовых гарантий власти на местах рабочей группой ставится вопрос о внесении изменений в бюджетный и налоговый кодексы. Учитывая опыт работы муниципалитетов после 1 января 2002 г. (когда почти все города стали дотационными), направление изменений предположить нетрудно. Территории-доноры требуют установления справедливых нормативов отчисления налогов в муниципальные бюджеты. Двухпроцентная доля налога на прибыль и местные налоги и сборы в муниципальных бюджетах большой погоды не делают. Богатые города выступают за то, чтобы у них оставалось столько налогов, сколько необходимо для нормальной жизни, а бедные - за гарантированные дотации.

В.В. Путин считает проблему местного самоуправления "одним из самых сложных и конфликтных вопросов государственного строительства". Все надеются, что реформа может и не разрешит некоторые спорные вопросы, но с ее помощью удастся хотя бы подобрать варианты их решения. Подавляющее большинство губернаторов поддерживают позицию С.С. Собянина, выражая удовлетворение проведенной работой. "Предложения достаточно часто бывают полярными, - отмечает С.С. Собянин. - С одной стороны, есть желание министерств и ведомств сохранить сегодняшние полномочия по регулированию вверенных им направлений. С другой, - у субъектов Федерации есть желание сконцентрировать полномочия на региональном уровне, а у органов местного самоуправления - желание получить максимальное количество финансовых ресурсов с минимальным контролем. Я думаю, что такие компромиссы удались в проекте закона. В конечном счете, не важно, чьи права будут ущемлены - каких чиновников, какого уровня, - главное, чтобы результат был положительным для населения".

Основная задача рабочей группы заключалась в том, чтобы в максимально короткие сроки подготовить предложения Президенту РФ по реформированию местного самоуправления, чтобы пути его были ясны и понятны, а население получало бы услуги качественные и в полной мере за те деньги, которые есть сегодня у муниципалитетов. И в этом члены рабочей группы по местному самоуправлению побили все рекорды: по итогам полутора месяцев работы они уже готовы предложить вариант решения проблемы президенту России.

Задача, поставленная Путиным перед участниками рабочей группы, заключается в том, чтобы научиться эффективно расходовать те небольшие деньги, которые есть у местного самоуправления. По мнению тюменского губернатора, в настоящее время бюджетов многих городов и районов не хватает даже на те функции, которые их обязало реализовывать государство.

"За последние 10 лет местное самоуправление складывалось удивительным образом: правительство, законодатели, субъекты Федерации устанавливали нормативы расходов, различные льготы, минимальные стандарты, которые предполагали огромные затраты, и все это взвалили на местное самоуправление: выживайте, вам дано много прав, вот и реализуйте их". В результате, муниципалитеты не в состоянии содержать и развивать коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и так далее. Многие города в преддверии зимы в который раз остались без тепла.

Если муниципальные образования сравнивать с коммерческими предприятиями, то в большинстве своем они - банкроты: балансы минусовые, не хватает средств, чтобы отремонтировать жилье, восстановить инженерные сети, подготовиться к зиме и многое другое, говорит С. Собянин. В. Путин хочет "перевернуть эту ситуацию с головы на ноги". Если государство обязывает муниципалитеты что-то делать, то оно должно профинансировать местное самоуправление "полным рублем". Задача сложнейшая, потому что она связана с отраслевыми законами, работой ведомств, министерств, существенным изменением законодательной базы. Противников реформы более чем достаточно. Но если провести ее грамотно - многие ведомства будут просто не нужны.

Участие в работе Госсовета принимал и Полномочный представитель Президента РФ в УрФО П.М. Латышев. Он, как и большинство губернаторов, разделят позицию С.С. Собянина. По его мнению, законопроекты должны решить ряд принципиальных моментов: рационально разграничить полномочия и предметы ведения между органами государственной и местной власти, а структурное совершенствование и территориальная организация местного самоуправления, совершенствование межбюджетных отношений и обеспечение местных бюджетов доходными источниками, привлечение населения к участию в осуществлении местного самоуправления позволят повысить эффективность органов местного самоуправления, ответственность, а значит, поднять уровень доверия к органам власти со стороны граждан.

Президиум Госсовета вновь собрался в ноябре , чтобы рассмотреть предложения по внесению поправок к законопроекту: "Поступило много предложений от регионов, министерств и ведомств. Их сотни. Они касаются и общих подходов, и конкретных позиций, - сказал С.С. Собянин. - В частности, согласованы варианты, по которым органы государственной власти будут работать не по указке министерств и ведомств, а на основании законодательных актов или постановлений Правительства, все остальные вопросы они будут решать самостоятельно, в рамках конкретных полномочий. Сегодня обсуждаются вопросы недропользования, и мы настояли, чтобы была запись о том, что в собственности субъектов находятся только общераспространенные полезные ископаемые. Все отходит на федеральный уровень. Этот вопрос договорились рассмотреть в отдельном специальном законе. Будут уточнены разделы, затрагивающие работу коммунальной сферы, сельского хозяйства, социальной помощи".

В.В. Путин настаивает, чтобы закон о местном самоуправлении был внесен в Государственную Думу еще до конца 2002 года. У губернатора Тюменской области такая уверенность есть: "Все зависит от того, насколько оперативно сработает Правительство. Оно в основном поддерживает эту концепцию законов. Те поправки, которые они вносят - не принципиальны".

Вступление в силу нового закона о местном самоуправлении потребует внесения масштабных изменений и в ряд других документов. В следующем году планируется разработать новые подходы в бюджетном и налоговом кодексах, значит будут вноситься соответствующие изменения в профильные законы. Речь идет о законах, касающихся лесопользования, недропользования, водопользования и т. д., а также и других, затрагивающих взаимоотношения субъектов Федерации и государственных структур. Если такая подготовительная работа будет закончена в течение следующего года, то с 2004 года мы начнем жить по-новому и, возможно, в государстве нового типа.


Материал к печати подготовил А. Баранов

  • Территория власти


Яндекс.Метрика