Договор и приказ

Осинцев Д.В.

Принимая во внимание, что договоры, заключаемые для реализации публичных функций, - реальность, что существуют соглашения о разграничении компетенции, контракты с государственными служащими, договоры о взаимодействии органов исполнительной власти между собой и с другими субъектами и т.д., необходимо признать, что государственная деятельность не всегда властная и требует согласования интересов различных субъектов.
Договор заключается с целью определения взаимных прав и обязанностей его участников, следовательно, при его помощи задается содержание правового состояния и поведения сторон: будет оно активным или пассивным, инициативным или вынужденным, - а также средств юридического воздействия, оснований и условий их реализации. Таким образом, договор, наряду с приказом, является самостоятельным методом правового воздействия.


 Д.В. Осинцев
 

Широкое использование правообеспечительных мер, направленных на государственное содействие личности, применение гибких программных механизмов решения государственных задач оказали значительное влияние на способы и средства реализации функций государственной администрации, изменив характер воздействия и обоснованно предоставив исполнительной власти возможность проведения политики согласования интересов при решении стратегических задач.

Признание юридической несовместимости, невозможности субсидиарного применения норм различной отраслевой принадлежности породило постулат об использовании в фундаментальных отраслях, гражданском и административном праве приемлемых исключительно для каждой из них средств правового воздействия: договора1 и административного акта (а по существу - административного приказа)2. В последнее время специалистами в области административного права достаточно активно разрабатывается теория административного договора3, в связи с чем возникает практическая неопределенность: целесообразно ли осуществлять политику соглашений, поиска компромиссных позиций при юридической дозволенности действовать в одностороннем порядке, когда имеется возможность использовать прямые, императивные, приказные методы воздействия на сложившиеся отношения?

Однако, принимая во внимание, что договоры, заключаемые для реализации публичных функций, - реальность, что существуют соглашения о разграничении компетенции, контракты с государственными служащими, договоры о взаимодействии органов исполнительной власти между собой и с другими субъектами и т.д., необходимо признать, что государственная деятельность не всегда властная и требует согласования интересов различных субъектов.

Договор заключается с целью определения взаимных прав и обязанностей его участников, следовательно, при его помощи задается содержание правового состояния и поведения сторон: будет оно активным или пассивным, инициативным или вынужденным, - а также средств юридического воздействия, оснований и условий их реализации. Таким образом, договор, наряду с приказом, является самостоятельным методом правового воздействия.

Договорный метод регулирования отношений применяется в различных отраслях права. Так, ст. 73 Конституции РФ позволяет широко использовать договорные отношения при разграничении предметов ведения и государственных полномочий в федеративных отношениях. Нормы Трудового кодекса РФ определяют договорные отношения между работниками и работодателями. Соглашениями определяются экологические отношения4, заключаются налоговые и финансовые договоры5 и т.д.

Распорядительные методы также встречаются в любых отраслевых отношениях: налогоплательщик обязан исполнить законные требования налоговых органов, акционер - решения органов управления акционерным обществом, работник - приказ администрации организации, должник - требования кредитора, любое лицо - обращенный к нему акт суда и т.д. Существует утверждение, что в приведенных случаях распорядительные указания субъектов приказами формально не являются, а лишь отражают их право требовать определенного поведения от иных лиц6. Однако М. Штирнер указывал, что приказом является любое объявление воли: "…даже если бы я сам дал себе закон, то это все же было бы лишь моим приказанием"7.

Очевидно, что возникает теоретическая проблема в установлении пределов применения договорных и приказных методов регулирования и руководства.

Формальное равенство в праве собственности вызывает случайные способы взаимодействия субъектов в отношении отчужденных, внешних для них вещей8. Безусловно, в рамках частноправовых отношений, основанных на реализации абстрактных исключительных прав, где личности противостоят друг другу как равные, вещное правовое взаимодействие невозможно иначе как на основе договора. Вместе с тем, не любой договор обладает указанными признаками. О. Шпенглер, характеризуя сложившееся правовое состояние современной цивилизации, отмечал: "Слово "собственность" отягощено в нашем мышлении античным статичным определением и потому во всех случаях фальсифицирует динамический характер нашего жизненного стиля. ... Античное право было правом тел, наше же право - это право функций"9.

Изменение юридического режима, связанного с имущественными договорными отношениями, отражается, в частности, в ст. 426 ГК РФ, регулирующей публичные договоры. Функционирование реализующих их субъектов является институтом административного права и способом государственного регулирования экономики. Нормы ГК РФ определяют только существенные условия договоров, не устанавливая функциональные и правосубъектные предпосылки их заключения.

Административное понуждение к заключению названных договоров необходимо в публичных интересах - для стабильного и постоянного предложения услуг потребителям и другим заинтересованным лицам. Традиционные способы защиты гражданских прав при неисполнении обязательств по публичным договорам не дают эффективного механизма охраны законных интересов субъектов, так как обращение в суд - слишком длительная процедура, не подкрепленная механизмами исполнения судебных решений.

Положения о договорах, объединенные в гражданском законодательстве в ассоциации норм, регулируют соглашения частного потребления и публичного предложения товаров (работ, услуг). Поведение, связанное с заключением, исполнением, прекращением действия последнего вида договоров, должно регулироваться нормами публичных отраслей права.

Трудовой договор также является публичным договором, где единичный субъект-работодатель обязан принять выполнение работ потенциально неограниченным кругом лиц, оплатить их, а также выполнить некоторые иные условия, определенные законодательством РФ о труде.

Наконец, существуют соглашения по макроэкономическим вопросам для реализации публичных экономических интересов, создающие вторичный уровень регулирования наряду с действующими нормативными правовыми актами.

В целях проведения согласованной экономической политики МПС России, Минтопэнерго России, Роскомметаллургии, государственным предприятием "Росуголь", РАО "ЕЭС России" было подписано Генеральное соглашение о совместных скоординированных действиях по созданию условий для устойчивого функционирования предприятий этих отраслей. Для стабилизации положения на железнодорожном транспорте 12 июля 1997 г. было заключено Генеральное соглашение между МПС России и Администрацией Кемеровской области, направленное на решение проблем угледобывающих регионов10. Подобным образом поступило Правительство РФ в июле 1999 г. для нормализации отношений на рынке нефтепродуктов, заключив картельное соглашение с их производителями. В последнее время развивается такая своеобразная форма соглашений, как совместные заявления Банка России и Правительства РФ об экономической политике.

Приведенные имущественные соглашения носят публично-правовой характер. При этом даже независимость субъектов, свободное определение условий договоров не позволяют распространить на них нормы гражданского законодательства. Такие соглашения создают модели, стандарты, определяют правосубъектные предпосылки любых отраслевых отношений. Не касаясь конкретных имущественных связей между персонифицированными субъектами, подобные договоры создают юридическую основу экономического поведения всех без исключения лиц, общества и государства. Они - единственно возможная реакция на вызвавшую их экономическую ситуацию, не связанная четкими предписаниями правовых норм и не предполагающая запрограммированное участие представителей государственной власти.

Уникальность подобных соглашений в том, что для их заключения нет строго обозначенных юридических фактов. Действительно, структурная, денежно-кредитная, валютная политика могут быть реализованы как заключением соглашений, так и путем использования в одностороннем порядке Банком России вверенных ему механизмов. Экономическая ситуация представляет своеобразный юридический факт - действие-событие, где вызванные совместной деятельностью отдельных субъектов геоэкономические составляющие диктуют условия сосуществования и регулирования поведения.

В этих соглашениях нет управомочивающих условий, ибо они связаны с добровольным принятием на себя обязательств, в силу которых субъекты должны действовать ради всеобщего блага, и не вправе требовать определенного поведения от других лиц. Конкретные меры ответственности в рассматриваемых случаях установить сложно, однако в случае неисполнения соглашений возникает дисбаланс правового состояния, который вызывает негативные последствия для всех лиц и может повлечь за собой введение жестких режимов регулирования публичной активности со стороны государства - например, защитных мер во внешней торговле11, дополнительных запретов и ограничений на внутреннем рынке и т.д.

Вместе с тем, формальные требования, предъявляемые к таким договорам, могут быть определены, и поэтому представляется необходимым принять федеральный закон, определяющий основные положения применения договора в регулировании различных отраслевых отношений.

Право собственности не может оставаться институтом частного права, где оно определяет только титулы принадлежности вещи. Среди них (вещей) есть такие, "которые изначально не принадлежали никому в силу естественных причин, и по причине их особой общественной природы невозможно изъять из сферы общественного пользования, они не обладают свойством предметно-индивидуальной присваиваимости и юридического обособления"12. Такое имущество, именуемое имуществом общественного достояния13, вызывает различие оснований и условий его приобретения.

Во-первых, заключаются договоры, регулируемые нормами гражданского и финансового права, где государство выступает организационно-обособленным субъектом. При этом выполняются функции обычного материально-технического обеспечения или пополнения казны, а также решения сегментарных макроэкономических задач. Режим каждого отдельного договора последней подгруппы - гражданско-правовой, но в совокупности они служат достижению публичных целей. Речь идет о договорах льготного кредитования отдельных производителей, отраслей хозяйственной деятельности, регионов14.

Близкими к ним по содержанию являются договоры, связанные с формированием инфраструктуры власти. К их числу можно отнести договоры о размещении объектов, занимаемых представителями публичной власти. Например, между ГТК России, Правительством Москвы и Администрацией Московской области заключено соглашение о совместных мерах по упорядочению размещения таможенных складов и складов временного хранения, совершенствованию технологий таможенного и складского обслуживания в Московском регионе.

Во-вторых, заключаются договоры, где отношения, их предваряющие и следующие из их реализации, способы и формы исполнения договорных обязательств регулируются в административном порядке. Примером может служить Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ15, где установлено, что для заключения государственного контракта по исполнению задания на производство вооружения, военной техники и т.д. необходимо наличие государственного оборонного заказа, лицензий, квот, деклараций безопасности, сертификатов и т.д. На этапе передачи имущества произведенные материальные объекты приобретают не экономическую, а оборонную ценность. Например, это имеет место в Соглашении между Минсвязи России и ФСБ России по вопросу внедрения технических средств системы оперативно-розыскных мероприятий на сетях электросвязи России от 20/22 января 1997 г.

Догматическая оппозиционность таких методов правового воздействия, как распоряжение и соглашение, наличие диспозитивных элементов в процессе принятия отдельных административных актов позволили нормативно определить их юридическую природу как договорную16. В частности, такое положение имеет место в отношении специальных разрешений (лицензий), которые определяют многие договорные связи, но сами договором не являются, поскольку:

- лицензионно-разрешительные отношения не всегда имущественные;

- диспозитивность имеет место только при обращении за выдачей лицензии;

- лицензионные требования и условия устанавливаются для защиты публичных интересов и могут изменяться по инициативе властного субъекта, часто без согласования с лицензиатом;

- санкции за незаконное приобретение статуса субъекта разрешительной системы, неисполнение установленных лицензионных требований и условий часто носят не имущественный (восстановительный), а правоограничительный характер.

Лицензирование призвано подтвердить особые качества субъектов-исполнителей деятельности, выбрать из числа возможных лишь одного субъекта, обладающего уникальными для данного единичного объекта природопользования навыками. Лицензия является необходимым, а административный акт-поручение, принимаемый впоследствии в отношении лицензиата, - достаточным основанием для получения в пользование экологического объекта.

В этой связи можно определить дополнительные признаки публичного договора: обязательность его заключения с определенным субъектом связана с тем, что последний профессионально и на постоянной основе осуществляет деятельность, в которой нуждается потребитель, не имеющий возможности самостоятельно удовлетворить данные потребности.

И. Кант выделял так называемое вещно-личное право, представляющее собой право владения внешним предметом как вещью и пользования им как лицом17. Редуцированное изложение предложенной практической концепции И. Канта в нормах Семейного кодекса РФ (ст. 151, 152), где предусмотрена возможность заключения договора на передачу ребенка в приемную семью между органами опеки и попечительства и приемными родителями, на наш взгляд, отражает безнравственную позицию власти, где ребенок выступает как "предмет договора" (non-sense!), а имущественные и организационные условия его передачи складываются между органами опеки и попечительства и приемными родителями.

Требования, установленные для приемных родителей, должны быть связаны с обеспечением ими необходимого воспитания и образования, предоставлением надлежащих условий содержания ребенка. Несомненно, должна быть дана оценка их предыдущего поведения, морально-нравственные устои и т.д. Органами опеки и попечительства в этом случае должен быть принят разрешительно-поручительный административный акт, но никак не договор.

В монополизированных государством сферах, как и в рассмотренных случаях, должен присутствовать акт-поручение, дающий индивидуальный правовой статус лицу, которое предварительно подтвердило свою квалификацию в рамках лицензионных правоотношений.

Так, административное правоотношение в рамках режима квотирования (количественного или стоимостного ограничения в государственных интересах отдельных видов деятельности) заключается не в передаче конкретных вещей или установлении обязательств перед государством по их поставке. Вводится требование невозможности совершения операций с большим (меньшим) количеством предметов. Квота договором быть не может, так как не регулирует порядок передачи обособленных объектов, государство лишь определяет правовой режим их обращения.

Никакого согласования воль сторон при совершении названных актов нет. Согласие субъекта, в отношении которого состоится разрешение, - только выражение его воли, из которого не следует обязанность органа исполнительной власти совершить административный акт18.

Помимо договоров имущественного характера, существуют функциональные структуроформирующие договоры, которые преимущественно регулируются нормами публичного права. В таких договорах главное - объединение субъектов для совместной реализации некоторых функций и достижения целей созданного объединения. Если договоры имущественного характера служат правореализации, то структуроформирующие договоры дают юридическое основание, легализуют появление нового субъекта права.

Глава 4 ГК РФ довольно подробно регулирует договорные и внедоговорные отношения, направленные на создание юридических лиц, а также определяет правовые последствия их государственной регистрации (ст. 23 ГК РФ).

Заключение договора об образовании субъекта предпринимательской деятельности и его последующая государственная регистрация связаны не только с фиксацией факта существования лица, обладающего таким статусом, но и с приобретением специальной правоспособности: гражданской (подтверждается наличие определенного имущества, обеспечивающего выполнение будущих обязательств19, возлагается обязанность заключения публичных договоров, изменяются основания ответственности - ст. 401 ГК РФ), финансовой (изменяются виды налогов и сборов), административной (прежде всего, предъявляются дополнительные административные стандарты, правила ведения хозяйственной деятельности, изменяются виды ответственности за их нарушение и т.д.).

Независимо от наличия или отсутствия государственной регистрации, сложившиеся отношения для вступивших в них частных лиц являются договорными. Этот договор носит функциональный характер независимо от того, коммерческие либо некоммерческие цели будет преследовать организация, приобретет ли она статус юридического лица или будет лишь в силу достигнутого соглашения выполнять установленные функции (что имеет место в договоре простого товарищества - гл. 55 ГК РФ), стационарным или временным будет такое объединение.

Внедрение античного принципа права как регулятора имущественных отношений позволило практически полностью включить положения о структуроформирующих договорах в ГК РФ, хотя цели, для которых они заключаются, часто направлены на удовлетворение политических, культурных, национальных, религиозных и других интересов граждан.

Кроме того, существуют объединения, решающие макроэкономические, геополитические и иные жизненно важные задачи. Не случайно в Указе Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"20 определено полноправное участие в деятельности Правительства РФ лиц, избранных руководителями Межрегиональных ассоциаций "Центральная Россия", "Сибирское соглашение" и экономического взаимодействия субъектов РФ Дальнего Востока и Забайкалья, Ассоциаций экономического взаимодействия территорий Северо-Запада РФ, Центрально-Черноземного региона РФ, Уральского региона РФ, Ассоциации "Большая Волга", Ассоциации социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа.

Неужели создание объединений, обладающих значительным экономическим и политическим могуществом, влияющих на решения Правительства РФ, должно регламентироваться лишь нормами гражданского законодательства, без использования публично-правовых методов воздействия? Конечно, созданное ГК РФ и федеральным законом "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ юридическое "нивелирование" социальных функций субъектов частного и публичного права недопустимо.

Автономность подобных организаций и представителей государственной администрации послужила основанием для построения их отношений на договорной основе. Заключены соглашения между МВД России и Ассоциацией российских банков о взаимодействии в области банковской безопасности, между Госкомвузом России, Российским союзом молодежи и Ассоциацией студенческих организаций о постоянном деловом сотрудничестве, между Минздравом России и региональными медицинскими ассоциациями субъектов РФ о совместной деятельности по дальнейшему развитию и реформированию здравоохранения, между МВЭС России и Ассоциацией внешнеэкономических организаций России о сотрудничестве и взаимодействии, Между ГТК России и Национальной ассоциацией таможенных брокеров (поверенных) о сотрудничестве и др.

Так как соглашения заключены для реализации функций исполнительной власти, их юридическая природа является административно-правовой. Договорный метод регулирования при этом не эффективен, ибо часто в соглашениях определяются только сферы функционирования и задачи взаимодействующих субъектов, а методы и способы их достижения названы в качестве правосубъектных манифестаций. Отсутствуют юридические гарантии исполнения обязательств и в любой момент стороны могут от них отказаться. Таким образом, судьбы миллионов, жизненно важные интересы общества и государства подвержены произволу чиновников и корпораций, преследующих свои особые цели, в условиях неразвитого механизма государственного принуждения.

Экономическое развитие требует создания программно-целевых структур, призванных решать актуальные экономические задачи. Естественно, это - государственная задача, но исключительно за счет государственного сектора экономики ее решить невозможно, поэтому избран гибкий способ объединения государственных и негосударственных структур - создание финансово-промышленных групп. Порядок создания финансово-промышленных групп достаточно сложен, но замена существующих процедур только "заявительской системой невозможна, если исходить из того, что регистрация ФПГ является юридическим фактом, влекущим определенные благоприятные последствия для создаваемой группы"21, от которых зависит во многом развитие различных отраслей хозяйственной деятельности и экономическое положение государства.

Легальное определение финансово-промышленной группы оказалось не вполне удачным22, породив мнение, что "закон не отходит от ранее определенных форм организации финансово-промышленных групп: через собственность (материнская и дочерние компании) либо добровольное объединение капиталов"23. Эти внешние факторы не могут передавать особенности функционирования данного субъекта публичного права.

Указанное объединение служит организационной формой выполнения приоритетных задач государственной экономической политики: инвестиций в отдельные сферы экономики, внедрения результатов НИОКР, повышения экспортного потенциала отечественных предприятий и т.д.24, в силу чего условия договора о создании финансово-промышленной группы становятся административными требованиями.

Исполнительная власть наиболее активна в заключении различного рода договоров, так как суды практически не участвуют в заключении договоров, ибо это не входит в функцию правосудия, а заключение договоров с участием законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления - отражение недостатков конституционно-правовой практики.

С одной стороны, нормативные договоры, заключенные законодательными (представительными) органами государственной власти, - результаты политических компромиссов и бессилия центральной государственной власти. Когда присвоение экономического, информационного, символического, юридического капитала и капитала физического принуждения было завершено правящими группировками отдельных регионов России, потребовалась его элементарная легитимация, путем заключения договоров с федеральной властью о разграничении предметов ведения и государственных полномочий. Эти договоры - символ самоуспокоения власти, ибо изменение политической ситуации отрицает их юридическое значение и достаточно формального ритуала для прекращения действия подобных соглашений. Достаточно в этом отношении вспомнить постановление Верховного Совета РСФСФ "О денонсации Договора об образовании СССР" от 12 декабря 1991 г., которое лишь декларировало сложившуюся политическую ситуацию. Последующая отмена этого постановления Государственной Думой Федерального Собрания РФ ничего изменить не могла25.

С другой стороны, наличие таких договоров - дань моде, определение формальных источников легальности последующих действий, когда в силу выгодного толкования текста договора возможно присвоение дополнительных полномочий, наращивание государственно-политической группировкой юридического капитала.

Договоры, заключаемые представителями исполнительной власти, направлены на реализацию ряда функций: устранение пробелов в правовом регулировании, структуроформирование и программно-целевое воздействие для решения совместных задач представителями государственной администрации, имеющими различные функции.

Большинство договоров нормативного характера связаны с разграничением компетенции между органами исполнительной власти26. Традиционной является практика заключения межведомственных соглашений и принятия административных актов по проведению совместных мероприятий и операций. Например, заключены соглашения между МПР России и Минсельхозпродом России о совместной деятельности по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, между Рострудинспекцией и Госгортехнадзором России о согласованных действиях в сфере охраны труда и производственной безопасности27. О фактическом взаимодействии объявили Госналогслужба России и ФСНП России28. Подобное регулирование носит субсидиарный характер, а заключенное соглашение обладает теми же недостатками, что и договоры исполнительной власти с административно-политическими корпорациями. Оптимальным методом регулирования в этом случае было бы принятие акта о компетенции органов исполнительной власти.

Вместе с тем требует более широкого распространения опыт заключения соглашений и административных актов межведомственных правоохранительных органов, так как элементы режимов регулирования деятельности с подведомственными им объектами не могут быть разделены и достаточно динамичны, а функции органов исполнительной власти статичны и специализированны. Подобные соглашения о сотрудничестве заключены между ГКАП России и ГТК России, между Госналогслужбой России и Госкомстатом России, между ГТК России и Госналогслужбой России. Для решения сходных задач приняты межведомственные административные акты МВД России, Госналогслужбой России, ФСНП России29; Роскомторгом, Госналогслужбой России, ГТК России, МВД России, ДНП России30; Генеральной прокуратурой РФ, МВД России, ФСБ России, ФСНП России31 и др.

Зачастую межведомственными договорами и административными актами, заключаемым и принимаемым по смежным вопросам, регулируются тождественные формы взаимодействия. Так, совместным приказом МВД России, Минбезопасности России, Минфина России и Банка России была образована Межведомственная комиссия РФ по вопросам сотрудничества банков и правоохранительных органов32. Все задачи по содержанию тождественны тем, что определены в соглашении между МВД России и Ассоциацией российских банков о взаимодействии в области банковской безопасности от 29 декабря 1995 г. Таким образом создана структура, дублирующая уже имеющиеся у правоохранительных органов функции.

По всей видимости, межведомственный договор и административный акт должны обладать единым содержанием - отражать технологию, процедурно-процессуальные аспекты взаимодействия представителей исполнительной власти и иных субъектов, выполняющих ее функции. Так, ГТК России были приняты совместно с Госкомоборонпромом России Инструкция об особенностях таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ в качестве безвозмездной технической помощи33, совместно с МПС России - временная технология перевозки грузов под таможенным контролем34. МВЭС России совместно с Роскомметаллургии утвердили Порядок лицензирования поставок некоторых изделий из стали на экспорт35.

Все названное - межведомственные административные акты, но в этих ситуациях, когда процессуальные функции единого управленческого цикла вверены различным органам исполнительной власти, возможно заключение договора, создающего пространственно-временную и субъектно-объектную конкретизацию применения управленческих технологий, ибо совместные акты только дают стандарты регулирования отношений.

Договорный способ структуроформирования, по всей видимости, практически не должен широко применяться, ибо существуют ситуации, абсолютно отрицающие возможность его использования, например, в случае решения стратегических задач, а также при создании программно-целевых структур, занятых ликвидацией чрезвычайных и иных аномальных ситуаций36.

Вступление в договорные отношения всегда связано с наличием предварительных абсолютных правоотношений между их потенциальными участниками. Заключение договора есть реализация правосубъектных прав равных по правовому статусу субъектов.

Отдача приказа, распоряжения, иного требования - безусловный результат реализации субъективных прав в относительных правоотношениях, когда договор уже заключен, субъект совершил действия и (или) обратился для удостоверения некоторых юридических фактов и состояний либо приобретения государственной поддержки и содействия в реализации прав и законных интересов, легализации приобретаемого статуса или признания законности совершения некоторых действий, получил разрешение, обратился за защитой нарушенного права.

Кроме приведенных случаев, приказы возможны при несоблюдении запрета о ненарушении чужого права (при возмещении вреда, устранении нарушений исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, уплате налоговых санкций и т.п.), а также при уклонении от исполнения обязанности вступить в договорные отношения, принятии акта юрисдикционного органа.

Традиционно административный акт понимался как средство одностороннего управленческого воздействия37 (приказ). Однако в таком порядке принимаются, во-первых, нормативные административные акты, во-вторых, акты, направленные на поддержание требований введенных режимов и удостоверенных правовых состояний (контрольные, распорядительные и т.п.), и, в-третьих, связанные с применением мер обеспечения режимных требований. При помощи таких административных актов в большинстве случаев задаются только поведенческие стандарты, без учета субъективных характеристик. Лишь в случае распространения режимов с обезличением субъектов, данные акты могут приниматься без согласования с подвластными лицами. Остальные административные акты в одностороннем порядке состояться не могут.

Существует группа административных актов о предоставлении или признании специального правового статуса (обязанностей и прав): соответственно конститутивные и декларативные38. Эти акты могут состояться в защиту публичных интересов (например, специальные разрешения служат предотвращению негативных последствий от неквалифицированного ведения отдельных видов профессиональной деятельности) или принимаются в целях обеспечения интересов отдельных лиц. Содержание последних в том, что при наличии определенных юридических фактов властные субъекты после обращения заинтересованного лица обязаны вынести акт о признании правового статуса и обеспечить его реализацию, предоставляя организационную, материальную и иные виды помощи (речь идет об актах, признающих субъектами административного попечительства, и т.п.).

Эти акты отражают применение косвенных регулирующих методов административно-правового воздействия и связаны с "определением общей политики в отношении соответствующей отрасли управления"39, "установлении общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий"40.

Для них характерно:

а) осуществление государственного воздействия представителями государственной администрации, а также специально уполномоченными профессионально компетентными структурами (например, проведение экспертиз при сертификации поручается аккредитованным научным организациям);

б) их назначением является установление стандартов и конкретных параметров будущего поведения субъектов;

в) в индивидуальных правовых связях используется удостоверение различных фактов и состояния, регистрация, правопризнание, предоставление специальных разрешений, актов-поручений, правонаделение;

г) цель введения и применения - предупреждение различных негативных факторов;

д) применяемые способы и средства регулирования устанавливают правила через воздействие на общие параметры поведения, задавая только программу той или иной деятельности, инициатива участия в этих отношениях в большинстве случаев принадлежит заинтересованному лицу.

Разнообразие методов административной деятельности и связанных с ними актов, думается, не позволяет использовать бинарно оппозиционные понятия договора и приказа для безусловного отнесения тех или иных отношений к гражданско- или административно-правовым, а также к вторично образованным на их основе иным отраслевым отношениям. Не представляется также возможным определить их в качестве основоположений частного и публичного права, ибо феноменологический анализ реализации рассматриваемых методов подтверждает возможность использования договора наряду с приказом и другими актами государственных органов в публичных отношениях, и, наоборот, - возможность использования приказа во всех относительных, в том числе деликтных, частноправовых отношениях.

Договор и приказ являются универсальными методами правового воздействия, использование которых допускается в зависимости от функционального равенства или неравенства субъектов, а также мотивации их поведения.

Если правовое состояние основано на признании абстрактного формального равенства лиц (собственников, обладателей исключительных прав, политических и экономических объединений, государств и т.д.), то их взаимодействие возможно только на договорной основе.

Если правовое состояние основано на установлении конкретных материальных различий функций (начальника и подчиненного, инспектора и контролируемого, работника и работодателя, должника и кредитора и т.д.), выполняемых субъектами в чужих интересах, то адекватным методом правового регулирования является приказ.


1 Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М.: Юридическая литература, 1984. С. 94.

2 Методы и формы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1977. С. 17.

3 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Теис, 1994. С. 197-202; Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С.72-84; Демин А.В. Административные договоры. Автореферат дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996 г; Овсянко Д.М. Административное право. М.: ЮристЪ, 1997. С. 115.

4 Ст. 11 Федерального закона "О недрах" от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ, 1995. № 10. Ст. 823. Ст.ст. 46, 53-61,91 Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471. Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" от 30 декабря 1995 г." № 225-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18. Ст.ст. 31, 32, 35-42 Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ. // Российская газета. 1997. 4 февраля. № 23.

5 Ст.ст. 65-68 Налогового кодекса РФ.

6 Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С.118.

7 Штирнер М. Единственный и его собственность. Харьков: Основа, 1994. С. 182.

8 "Договор предполагает, что вступающие в него признают друг друга лицами и собственниками ... Собственность, чья сторона наличного бытия или внешности не есть больше только вещь, а содержит в себе момент некоей (и, следовательно, другой) воли, осуществляется посредством договора как процесса ... Так как обе договаривающиеся стороны относятся друг к другу как непосредственные самостоятельные лица, то договор исходит а) из произвола; в) тождественная воля, вступающая в наличное бытие посредством договора, есть лишь им положенная, есть тем самым лишь общая ... с) предметом договора является единичная внешняя вещь, ибо только подобная вещь подчинена их голому произволу отчуждать ее." // Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 128, 129.

9 Шпенглер О. Закат Европы. М.: Мысль, 1998. Т. 2. С. 86.

10 Российская газета. 1998. 7 марта. № 9.

11 О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами: Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1798.

12 Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. № 6. С. 23.

13 В ГК РФ о нем говорится лишь с позиции присвоенности материальных благ как об объектах государственной собственности.

14 О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности: Федеральный закон от 20 июня 1996 г. №81-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. ЗЗЗ. Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации: Федеральный закон от 19 июня 1996 г. № 78-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3030. Договор об использовании бюджетных средств, предназначенных для обеспечения гарантий, при льготном кредитовании крестьянских (фермерских) хозяйств. Заключен между Минфином России, Минсельхозпродом России, Фондом "Российский фермер" и АККОР, Россельхозбанком 30 ноября 1992 г. №№ 9-2-13, 01-16/812,19001/97.

15 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 61.

16 Белых В.С. Гражданско-правовое обеспечение качества продукции, работ, услуг. Дисс. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1994. С. 185.

17 "Из того, что родители личности, следует также, что, хотя детей никогда нельзя рассматривать как собственность родителей, они все же принадлежат к их мое и твое (потому, что, подобно вещам, они находятся во владении родителей и могут быть против их собственной воли возвращены из владения любого (лица) во владение родителей)." // Кант И. Метафизика нравов. Спб.: Наука, 1995. С. 325, 329.

18 Власов В.В., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. С.113.

19 Ст. 26 Федерального закона "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1996 г. № 208-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст.1. Глава 3 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.

20 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

21 Торкановский Е. Финансово-промышленные группы: перспективы и проблемы // Хозяйство и право. 1996. № 5. С.31.

22 Финансово-промышленной группой является совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо полностью или частично объединивших свои материальные и нематериальные активы (система участия) на основе договора о создании финансово-промышленной группы в целях технологической или экономической интеграции для реализации инвестиционных и иных проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширения рынков сбыта товаров и услуг, повышения эффективности производства, создания новых рабочих мест - Ст. 2 Федерального закона "О финансово-промышленных группах" от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4697.

23 Рожков М. О законе РФ о финансово-промышленных группах // Финансовая газета. 1996. № 1.

24 Программа содействия формированию финансово-промышленных групп. Утверждена постановлением Правительства РФ от 16 января 1995 г. № 48. // Российская газета. 1995. 4 февраля.

25 Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О денонсации Договора об образовании СССР": Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 марта 1996 г. № 156-11Д // СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1274.

26 Примером может служить Соглашение о взаимодействии и разграничении компетенции и полномочий по вопросам лицензирования строительной деятельности между Госстроем России и Госгортехнадзором России от 17 мая 1993 г.

27 Безопасность труда в промышленности. 1996. № 3. Ст. 59.

28 Об организации совместных проверок правильности применения контрольно-кассовых машин: Письмо ДНП России и Госналогслужбы России от 22/24 июля 1995 г. №№ВГ-6-07/403; СА-1589.

29 Порядок совместных действий при проведении проверок соблюдения Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" //Приказ МВД России Госналогслужбы России, ФСНП России от 03/04/11 ноября 1997 г. №№ 1/13929; НК-3551;БЕ-6-16/780.

30 Письмо Роскомторга, Госналогслужбы России, ГТК России, МВД России, ДНП России от 28 августа 1995 г. №1-144/32-19; ПВ-6-14/462; 01-13/12371; 1/4055; ВЯ-1877 "О согласованных действиях по осуществлению контроля за соблюдением порядка реализации алкогольной продукции и табачных изделий, подлежащих маркировке акцизными и специальными марками".

31 О совместных следственно-оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп: Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, ФСНП России от 22 мая 1995 г. №№ 32/199/73/278.

32 Приказ МВД России, Минбезопасности России, Минфина России и Банка России от 8 июля 1993 г.№327/270/61/02-117.

33 Приказ ГТК России и Госкомоборонпрома России от 30/11 ноября 1994 г., № 01-20/13691; ГВ-20/4506 // Экономика и жизнь. 1994. № 52.

34 Приказ ГПС и МПС России от 16/20 сентября 1996 г.

35 Утвержден приказом МВЭС России и Роскомметаллургии от 28/24 февраля 1995 г. // БНА РФ. 1995. № 6.

36 Об утверждении Положения о Межведомственной экспертной комиссии по космосу: Постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 535, Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по делам Арктики и Антарктики: Постановление Правительства РФ от 22 февраля 1993 г. № 158 // САПИП РФ. 1993. № 49. Ст. 4766. Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по защите государственных интересов, прав потребителей и отечественных производителей в сфере производства и реализации алкогольной продукции: Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 915, О Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства РФ от 20 февраля 1995 г. № 164 // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 158.

37 Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972. С. ЗЗ.

38 Аппарат управления социалистического государства. М.: Юридическая литература, 1976. Том 2. Ст. 60.

39 Методы и формы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1978. С. 21.

40 Алехин А.Н., Козлов Ю.М., Кармолицкнй А.А. Административное право Российской Федерации. М.: Теис, 1995. Ч. 2. С. 7.

  • Управление


Яндекс.Метрика