Социальная защита государственных служащих (Россия – Казахстан)

Солодов В.Г.

Создавшийся существенный разрыв в уровне жизни предпринимателей и служащих в рыночных структурах, с одной стороны, и большинства чиновников - с другой, явился основанием для суждений о слабой защищенности государственных служащих. Необходимы меры по повышению заработной платы госслужащих, по крайней мере, - возможность ее индексации. В Республике Казахстан, согласно новой системе, значительно повышена роль оклада административных государственных служащих, что привносит ясность и простоту в систему оплаты труда. В то же время, в системе оплаты труда сохранено влияние выслуги лет как средства стимулирования карьерного роста административных госслужащих.


 В.Г. Солодов
 

Понятие "социальная защищенность человека" отражает многообразие связей человека и общества, благодаря которым осуществляется жизнедеятельность граждан, раскрытие и использование их способностей. Однако такой подход возник сравнительно недавно. В период существования командно-административной системы социальная защита понималась узко и реализовывалась в рамках централизованной государственной системы социального обеспечения инвалидов, пенсионеров и пр. Социальная защита в обществе осуществлялась путем перераспределения прибавочного продукта и распределения общественных фондов потребления. Проблема социальной защиты государственной и партийно-хозяйственной номенклатуры вообще не поднималась, так как эта категория была наиболее социально защищена и с точки зрения престижности профессии, и с точки зрения удовлетворения основных жизненных потребностей. Номенклатура имела не только достаточно высокую оплату труда, но и доступ к другим материальным и нематериальным благам: лучшему медицинскому обслуживанию, источникам товаров повседневного спроса, комфортным жилищным условиям и т.п.

В настоящее время, когда значительная часть населения ведет нищенское существование, когда среднедушевой доход семьи стал ниже уровня удовлетворения элементарных физиологических потребностей, возникла острая необходимость предотвратить снижение уровня жизни малообеспеченных, нетрудоспособных членов общества и семей с детьми, как наиболее социально уязвимых групп населения. Но так как уровень оплаты труда все более отстает от уровня цен, все большее количество товаров повседневного спроса становится малодоступным, а то и вовсе недоступным не только для нетрудоспособных, но и для значительной части трудоспособных граждан. В связи с этим возникает проблема защиты стабильности рабочих мест как основного источника обеспечения средств существования и создание условий для активного включения населения в социально полезную деятельность.

Таким образом, эффективная система социальной защиты населения должна быть направлена не только на непосредственную защиту отдельных категорий граждан, но и на максимальное развитие экономики, стимулирование трудовых усилий каждого трудоспособного члена общества, создание условий, в которых он хотел и мог бы заработать. Ведь именно труд дает достаточные средства для действенной социальной защиты.

Судьба демократических реформ, укрепление их социальной базы тесно связаны с развитием института государственной службы. Ведь именно опираясь на него, государство сможет обеспечить экономическое и социальное благополучие всего населения. Для успешного решения таких задач, считают зарубежные аналитики, необходимы высококвалифицированные специалисты государственной службы, политически нейтральные, защищенные законом, действующие во имя интересов общества, беспристрастные, честные, открытые, умеющие общаться и использовать информацию, а также эффективно и результативно руководить. Вместе с тем, констатируют эти авторы, такие цели труднодостижимы из-за нестабильности положения чиновников.

Создавшийся существенный разрыв в уровне жизни предпринимателей и служащих в рыночных структурах, с одной стороны, и большинства чиновников - с другой, явился основанием для суждений о слабой защищенности государственных служащих. Необходимы меры по повышению заработной платы госслужащих, по крайней мере, - возможность ее индексации. В Республике Казахстан, согласно новой системе, значительно повышена роль оклада административных государственных служащих, что привносит ясность и простоту в систему оплаты труда. В то же время, в системе оплаты труда сохранено влияние выслуги лет как средства стимулирования карьерного роста административных госслужащих. В предложенной системе предусматривается возможность премирования государственных служащих без ограничения размера премий. Новая система оплаты основана на коэффициентах с базовым коэффициентом равным единице. В целях защиты заработной платы от инфляции, размер базового коэффициента будет устанавливаться Правительством по мере необходимости.

Но было бы неправильно подходить к социальной защите государственных служащих аналогично социальной защите всего населения. Социальная защита уязвимых слоев населения рассматривается с точки зрения удовлетворения первичных потребностей (по А. Маслоу), а социальная защита государственных служащих - не только первичных, но и вторичных, более существенных потребностей. Они работают не просто на зарплату, а во имя того, чтобы служить наивысшим национальным интересам. Деньги, престиж, комфорт для таких людей - не главное. И таких работников немало, что подтверждают данные исследований.

Социальная защита государственных служащих должна не ограничиваться их материальным обеспечением, но учитывать их психологию, самоуважение и признание со стороны коллег, начальства, общества в целом. И в этой связи возникает первоочередная проблема создания положительного, делового имиджа государственной службы на основе правдивой и оперативной информации.

Необходимо отметить, что одной из причин отрицательного отношения населения к государственной службе была и остается проблема льгот и привилегий. Привилегии являются объективной необходимостью любой управленческой структуры в любом обществе. Заявления о желании их ликвидировать есть или демагогия, или непонимание основ управления. В то же время именно привилегии вызывают, как это мы уже подчеркивали, негативные оценки в общественном мнении государственной службы. Опыт демократически развитых зарубежных стран показывает, что этого достаточно легко избежать. Для этого нужно, во-первых, чтобы все привилегии были законодательно оформлены. Во-вторых, они должны быть известны всем. И, в-третьих, должен быть действенным и гласным контроль за соблюдением законодательства о привилегиях.

При соблюдении этих условий их негативное влияние на нравственную оценку государственных служащих значительно снижается.

Принципиальное различие социальной защиты государственных служащих и социальной защиты других трудоспособных граждан обусловлено в том числе и тем, что занятый в различных гражданских структурах (даже выполняющий неквалифицированный труд) гражданин работает "на себя", в то время как государственный служащий не только продает свой труд, но и, исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя волю государства, а не свою собственную. При этом, в отличие от других граждан, ограничиваются не только его конституционные права, но и другие личные права и свободы. Такие ограничения прав и свобод во имя интересов общества требуют социальной компенсации. Коль государство ограничивает своих служащих, то оно должно заботиться о них, и забота эта должна быть подлинной и многогранной.

Все вышесказанное позволяет нам сделать вывод о том, что социальная защита государственных служащих должна включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности; во-вторых, на реализацию социальных ожиданий работника, которые легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного лица.

Одним из серьезных ограничений для государственных служащих является запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Понятно, что низкая заработная плата государственных служащих будет способствовать оттоку квалифицированных кадров из системы государственной службы, а также совершению государственными служащими противоправных действий и коррупции.

К сожалению, существующая на государственной службе система должностных окладов в большей степени соответствует не экономическим, а административно-командным методам управления. Рост заработной платы государственного служащего зависит только от перемещения по служебной лестнице, так как нормативно определены оклады, пределы премирования и должностных добавок, основания для единовременных поощрений. Такая организация выплаты окладов расслабляет, расхолаживает и, уж конечно, не заинтересовывает работников в высокопроизводительном труде. Более того, она не соответствует принципу распределения по труду в его классическом понимании, поскольку допускает равное вознаграждение за неравный труд.

В Германии вопросы оплаты труда чиновников регулируются законом. Оклады устанавливаются в зависимости от места и срока службы. Во Франции размер оплаты труда государственного служащего устанавливается в зависимости от наличия диплома, удостоверяющего определенную степень квалификации, так как вся система тарифных ставок приведена к дипломам и свидетельствам, предъявляемым в момент зачисления на государственную службу. В Англии, Соединенных Штатах, Франции минимальная заработная плата первого разряда устанавливается в соответствии со средним уровнем оплаты труда в частном секторе.

В связи с этим, по нашему мнению, изменение существующей модели оплаты труда государственных служащих с учетом зарубежного опыта будет являться одной из мер их социальной защиты.

Другим социально значимым ограничением является абсолютный запрет государственным служащим на участие в забастовках, в том числе в забастовках с целью защиты своих профессиональных прав. Компенсацией ограничения на участие в забастовках могло бы стать создание примирительных (согласительных) процедур и органов (или комиссий), в компетенцию которых входило бы рассмотрение жалоб государственных служащих по вопросам установления оплаты труда, по результатам аттестации, квалификационных экзаменов, конкурсов, разрешение служебных конфликтов и тому подобное. Финансирование деятельности указанных комиссий должно осуществляться из средств государственного бюджета.

Следует сказать еще об одном значимом ограничении, которое реализует принцип политического нейтралитета государственных служащих (или, иначе говоря, принцип внепартийности государственной службы), - это запрет на использование служебного положения в интересах политических партий. Компенсацией этого ограничения является создание института государственных должностей государственной службы категории "В", то есть штата государственных служащих, находящихся на государственной службе постоянно, вне зависимости от смены политического руководства.

Компенсационные меры социальной защиты должны быть направлены не только на установление надбавок за напряженность работы, но и на льготы в медицинском обслуживании, установление дополнительных отпусков, государственное страхование, льготное обслуживание и т.д.

По нашему мнению, социальная защита государственного служащего, предоставляемые ему льготы должны возрастать по мере его вертикального роста, так как именно труд руководящего состава характеризуется повышенной сложностью и напряженностью; ответственностью не только за принимаемые решения, но и за решения и действия подчиненных; увеличением объема решаемых задач и т.д.

Как уже говорилось, социальные ожидания государственных служащих связаны с удовлетворением вторичных потребностей. И в этом плане, наряду с поднятием имиджа государственной службы, выделяется проблема профессионального и личностного роста государственных служащих. Причем явно прослеживаются две стороны этой проблемы:

1) карьера служебная (вертикальная), то есть повышение профессионального и должностного статуса, связанное с расстановкой кадров;

2) карьера профессиональная (горизонтальная), то есть профессионально-квалификационное развитие, связанное с самообразованием, обучением, желанием каждодневно делать все более сложную работу. Здесь важна система определения соответствия кандидата требованиям по должности, его профессиональная оценка. Например, в США обучение и повышение квалификации считается личным делом государственных служащих, но при этом существуют льготы для желающих получить специальное высшее образование или ученую степень - предоставление дополнительных отпусков и уменьшение налогообложения на сумму затрат на обучение (до 2 тыс. долларов).

Социальная защита государственных служащих включает в себя и нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности - это, прежде всего, работа по сближению индивидуальных (частных) интересов служащих с интересами службы, защита от неправомерных действий вышестоящих руководителей, обеспечение гигиены труда, решение бытовых проблем, как-то: создание нормальных условий труда, обеспечение хорошо отапливаемыми, освещенными, правильно спланированными помещениями, транспортом, связью, автоматизацией и научной организацией труда.

Важнейшим направлением реализации социальной защиты государственных служащих является законодательное закрепление защитных мер как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Крупной проблемой является отсутствие реальных механизмов формирования и использования кадрового резерва. В институте карьеры должны надежно и гармонично соединиться интересы государственного служащего как человека и личности, с одной стороны, и интересы общества и государства - с другой. Карьера может и должна стать способом выделения наиболее способных людей из всех слоев общества и использования их во благо общества.

Патронажная система отбора и продвижения кадров, когда конкурсный отбор необязателен, приводит к невозможности реализации конституционного права равного доступа на государственную службу. Действующее законодательство не обеспечивает социальную защиту, высокий престиж и привлекательность государственной службы.

Для того чтобы определить субъективное мнение госслужащих в государственных органах власти Республики Казахстан по вопросам их правового статуса и социальной защищенности, было использовано анкетирование. Анкетирование проводилось в городе Костанае в феврале - марте 2001 г. Тема анкетирования - "Правовой статус государственных служащих Республики Казахстан".

Разработанная автором анкета состояла из 20 вопросов социально-правового направления. С целью получения наиболее объективных результатов исследование проводилось в различных государственных органах и учреждениях города, среди госслужащих аппарата акима города, городской прокуратуры, городского управления образования и городского управления труда, занятости и социальной защиты населения. Всего было опрошено 160 государственных служащих, работающих на различных административных должностях и имеющих различный трудовой стаж работы в государственных структурах. Заполнение анкет производилось индивидуально и анонимно, что позволило избежать копирования ответов и обеспечить достаточную откровенность государственных служащих.

Результаты проведенного анкетирования среди государственных служащих позволили выявить следующие мотивации выбора работы в государственных структурах. Преобладающее количество служащих связывает этот выбор со стремлением быть полезным государству и обществу (53%) и занять достойное место в обществе (46%). Для многих служащих государственных органов по городу Костанаю приоритетное значение имеют такие ценности, как уважение людей (33%), творческий характер труда и самореализация способностей (26%) и репутация (25%). Следует отметить, что практически каждый четвертый из числа опрошенных государственных служащих (26%) стремится реализовать себя в управленческой сфере.

Проанализировано распределение опрашиваемых по такому критерию, как продолжительность трудового стажа на государственной службе:

до 1 года - 16 %;

от 1 года до 3 лет - 11 %;

от 3 до 5 лет - 21 %;

от 5 до 10 лет - 14 %;

от 10 до 15 лет - 15%;

свыше 15 лет - 23 % от общего количества опрошенных.

Выявлены диаметрально противоположные взгляды и мнения по мотивации выбора работы и на другие социально-правовые вопросы прохождения государственной службы. С этой целью все опрашиваемые были условно разделены на две группы: со стажем работы до 5 лет (48%) и более 5 лет (52%).

Указанная дифференциация позволила более углубленно провести анализ состоявшегося анкетирования и выявить ряд особенностей в ответах, а следовательно, и в восприятии сущности института государственной службы государственных служащих.

Следует остановиться на тех вопросах, по которым ответы госслужащих "со стажем" существенным образом отличаются от ответов "молодых" (см. табл. 1).

Считаю, что отмеченные отличия в ответах различных категорий государственных служащих связаны не только с возрастом опрашиваемых и опытом работы в государственных структурах. На общее понимание деятельности государственных органов как элементов единого государственного механизма не мог не повлиять и сложившийся менталитет тех управленцев, которые работали в государственных структурах бывшего Советского Союза.

Следует отметить и тот факт, что на некоторые вопросы обе категории анкетируемых представили одинаковые или практически одинаковые ответы.

1. На вопрос: "Соответствует ли заработная плата госслужащих принципу распределения по труду?" - положительно ответили 5%.

2. На вопрос: "Ограничены ли личные права и свободы государственных служащих?" - положительно ответили 51% и 49% соответственно.

3. На вопрос: "Нужны ли привилегии государственным служащим?" - 69% и 67% соответственно.

4. На вопрос: "В полной ли мере Вы реализуете свои способности на работе?" положительный ответ был получен лишь от 28,6% опрошенных. Причем только 10,8% участвовавших в опросе уверены, что если они будут работать больше и лучше, то их заработок увеличится.

Таким образом, проведенное анкетирование позволяет сделать следующие выводы:

- есть необходимость формирования и внедрения механизма повышения имиджа государственных служащих в жизни общества;

- уровень социальной защиты государственных служащих требует совершенствования и законодательного закрепления, в частности, по вопросам компенсационных мер ограничений госслужащих, размера заработной платы и ее дифференциации в зависимости от трудового вклада и результатов деятельности;

- для повышения эффективности государственной службы необходим четко отработанный механизм не только контроля за деятельностью государственных служащих, но и морально-материального стимулирования по результатам трудовой деятельности.

  • Зарубежный опыт


Яндекс.Метрика