Лоббизм: методы легального влияния

Киселев К.В.

Самая популярная и эффективная стратегия лоббирования - непосредственная, часто индивидуальная, работа с представителями власти. Формы такой работы многообразны. Многие из них закреплены в различных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность депутатов, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований. Среди наиболее известных, доступных бизнесу и эффективных можно назвать: разработку проектов нормативных правовых актов и организацию их обсуждения, консультирование представителей власти, в том числе организацию экспертиз принимаемых решений, предоставление информации и т.д. Каждая из перечисленных форм работы по лоббированию имеет свои достоинства, каждая для своей реализации требует особой стратегии...


 К.В. Киселев
 

Лоббизм - деятельность, имеющая целью легальное влияние на органы государственной власти и местного самоуправления, а также на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Другими словами, лоббирование осуществляется исключительно в рамках закона. Коррупция и иные противоправные формы влияния на процесс принятия решений указанными органами и лицами к лоббизму не имеют никакого отношения.

Другое дело, что лоббизм может иметь "теневой" характер, быть скрытым от глаз общественности. Лоббисты предпочитают не афишировать свою деятельность, и это вполне им удается в условиях отсутствия правовых норм, регулирующих вопросы открытости лоббизма, конфликта интересов и т.п.

Лоббистская деятельность может осуществляться под прикрытием иных видов влияния, сочетаться с рекламой, PR-овскими акциями. Например, во многих регионах Российской Федерации еще помнят "толлинговые войны" крупнейших производителей алюминия. Эти лоббистские сражения дополнялись многочисленными PR-овскими акциями. К аналогичным мерам сегодня прибегают производители пива, лоббирующие интересы, связанные с возможностью рекламировать свою продукцию. Наконец, масштабностью своей рекламной и PR-овской активности всех превзошли лоббисты - производители отечественной курятины. Борьба с импортом "ножек Буша" привела к тому, что продукция отечественного птицепрома стала в сознании россиян в один ряд с балетом и ядерными боеголовками.

Наконец, лоббистская деятельность может иметь сложные отношения с нравственностью. В 1987 г. сенатор Ллойд Бентсен решил организовать частный лоббистский клуб. Чтобы войти в этот клуб, лоббисты и директора комитетов политического действия должны были уплатить 10 000 долларов. Сенатор в свою очередь "соглашался" обедать с членами клуба, выслушивая их мнение по тем или иным вопросам. При этом сенатор обещал, что будет прислушиваться к членам клуба и полагаться на их финансовую поддержку. Все было в пределах правовых норм. Деньги шли на избирательную кампанию, а не лично в карман сенатору. Но нравственная сторона дела была явно не проработана. В результате критики со стороны СМИ клуб был распущен1.

Тем не менее, в любом случае лоббирование всегда осуществляется в легальных формах с помощью легальных методов.

В Российской Федерации официальное признание лоббизма еще только начинается2. При этом лоббистов в их легальном понимании уже достаточно. Оборот федеральных и региональных лоббистов и лоббистских фирм всех видов составляет несколько миллиардов долларов. Естественно, что, оперируя такими суммами, лоббисты практически мгновенно овладели всеми возможными, наработанными мировой практикой способами легального влияния на власть - тем более, что по существу их не так много.

Первая группа способов влияния связана с участием в избирательных кампаниях. Самый простой вариант - участие представителей групп интересов, различных заинтересованных организаций в выборах. Это может быть как личное участие менеджера (собственника) в выборах в качестве кандидата, так и участие его представителей. В первом случае есть свои плюсы и свои минусы. Плюсы понятны: понимание своих интересов, концентрация усилий на интересах своей компании, налаживание связей, имидж и т.п. Снимается также проблема лояльности кандидата интересам фирмы.

Минусы не столь очевидны, но часто они перевешивают все возможные плюсы.

В частности, менеджер (собственник) фирмы может быть втянут не в свой конфликт, когда ему придется выбирать из нескольких решений, каждое из которых не в интересах собственного бизнеса. Другими словами, менеджер (собственник) фирмы может оказаться втянутым не в свою игру и стать не игроком, а играемым. Не случайно, например, некоторые депутаты областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области в ситуации поляризации политических сил в этом органе государственной власти и думского кризиса весны - лета 2001 г. старались всеми правдами и неправдами не появляться на заседаниях. Любой выбор был не в их пользу.

Еще одна из проблем личного участия в выборах - значительная вероятность применения технологий понижения рейтинга или, как говорят, "черных технологий". Урон как личному имиджу, так и репутации фирмы может быть нанесен непоправимый. И даже в случае победы на выборах, участвуя в работе какого-либо представительного органа, лидер фирмы постоянно рискует "подпортить" имидж своему бизнесу. Не случайно в последнее время владельцы и менеджеры крупнейших холдингов федерального значения предпочитают не участвовать в избирательных кампаниях, но получать доступ к эффективным федеральным лоббистским механизмам в Совете Федерации, проходя через более "мягкие" процедуры отбора в региональных легислатурах или структурах региональной исполнительной власти.

Именно в силу указанных причин, в последние годы реализуется также тенденция к увеличению среди участников выборов лиц, представляющих бизнес, но не являющихся его первыми лицами. Участие в выборах представителей, а не первых лиц бизнеса, позволяет также менее конфликтно решить вопрос консолидации усилий, например, средних фирм на выборах.

Рассмотрим абстрактную ситуацию. Предположим, что стоимость избирательной кампании - 10000 условных единиц. Для средней фирмы это практически максимальная планка вклада. Таким образом, при участии в выборах самостоятельно эта фирма может "вести" одного кандидата в одном округе. При консолидации финансовых усилий пяти средних фирм и создании единого финансового пула (50 000 условных единиц) они могут выставить пять кандидатов в пяти округах. Понятно, что шансы пяти выше, чем шансы одного. Более того, шансы средней фирмы получить своего кандидата в последнем случае кратно повышаются. При этом фирма тратит на выборы те же 10000 единиц. Конечно, успешность этой стратегии зависит от возможностей и умения согласовывать интересы и кандидатуры3.

Второй вариант участия организованных групп интересов в выборах - финансирование избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений. В этом случае инвесторы сталкиваются с тремя основными проблемами.

Первая - предвыборное вымогательство под угрозой административных санкций со стороны влиятельных кандидатов, представляющих на выборах основные властные группировки. В этом случае варианты поведения руководства фирмы зависят исключительно от ситуации. Универсальных правил отстаивания своих интересов здесь не существует. Автор сталкивался с такой ситуацией лишь в одном случае, который принес хоть какие-нибудь дивиденды фирме, глава которой, зная о грозящем вымогательстве, сыграл на опережение. Заранее и "добровольно" он пришел к влиятельному кандидату, предложил финансовую помощь в размере, ненамного превышающем известную таксу предвыборных поборов, и был, что называется, выслушан и понят, а его вопросы впоследствии решались проще и легче, чем у других.

Вторая проблема - кого поддержать? Если есть фаворит или иной субъект, от которого зависит будущее инвестора (например, глава муниципального образования), то выбор понятен. Если же силы, влиятельность участников избирательной гонки примерно равны, как равна и зависимость инвестора от них, то оптимальный вариант - поддержать финансово всех. Желательно, чтобы размер и условия внесения этих взносов, а иногда и сам факт избирательного спонсорства остались вне поля зрения соперников и общественности. Дело в том, что у нас еще не привыкли к политической всеядности бизнеса и часто требуют от него политической лояльности. На наш взгляд, в действительно либеральном и демократическом обществе сама постановка вопроса о политической лояльности бизнеса звучит как бред. Поддержка всех и вся на выборах не есть политическая беспринципность. Бизнес в этом случае просто диверсифицирует свой пакет инвестиций в лоббизм, что вполне естественно. Такая практика принята не только в России, но и во всем мире. Например, в США у различных фирм, лоббирующих свои интересы через политику, есть свои предпочтения, но каждой из двух основных партий что-то все же достается. Распределение политических вложений между демократами и республиканцами 70 процентов на 30 (или наоборот), 60 на 40 и даже примерно 50 на 50 является обычным делом, хотя встречаются случаи, когда бизнес имеет только одного политического клиента.

Приведем несколько примеров. British American Tobacco - крупнейший лоббист, по данным 1998 г., предпочитает республиканцев - 88% политических инвестиций, отдавая демократам всего 12%. Занимающая 31 место в списке крупнейших лоббистов IBM Corp. распределила свои взносы примерно поровну: 52% получили демократы, 43% - республиканцы (остаток получили иные кандидаты). А вот седьмая в списке лоббистов Business Roundtable выбрала стратегию поддержки одной партии - 100% получили республиканцы. Если анализировать ситуацию по секторам, то она аналогична. Например, фирмы, занимающиеся бизнесом в сфере коммуникаций и электроники, распределяли в 1998 г. средства между партиями примерно поровну: 49% получили демократы, 50 - республиканцы. Есть и другие примеры. Лоббисты интересов труда, профсоюзы 92% отдали демократам и лишь 8 - республиканцам4.

Третья проблема - обеспечение "контролируемости" (лояльности) победившего политика. Другими словами, далеко не всегда победивший и поддержанный кандидат выполняет обещанное политическому инвестору, забывая о финансировании. У победителя всегда могут найтись новые инвесторы, более привлекательные, чем те, кто финансировал победу. Интересы победителя и электорального инвестора могут разойтись.

Ситуации здесь бывают самые различные. Например, из этой же "серии": выход депутатов, прошедших по спискам конкретных избирательных объединений в Областную Думу Законодательного Собрания Свердловской области, из фракций, представляющих эти объединения. Причем, среди "пострадавших" объединений к середине 2001 г. оказались соперники: и "Преображение Урала", и "Наш дом - наш город".

Универсальных способов обеспечения лояльности не существует, как нет юридических механизмов привязки депутатов, глав местного самоуправления, иных выборных должностных лиц к каким-либо интересам. Более того, в РФ законодательно закреплена норма недопустимости императивного мандата для депутатов всех уровней. Поэтому основные способы обеспечения "контролируемости" сводятся либо к формированию механизма финансово-организационной зависимости победителя, либо связаны с личностными факторами (прежде всего, нравственными). Для групп интересов, особенно слабых и средних по своим финансовым возможностям, трудно создать действенный механизм зависимости как для депутатов представительных органов местного самоуправления в крупном городе, так и для представительных органов государственной власти субъекта РФ. Еще сложнее в крупном городе "посадить" на финансово-организационную "иглу" главу местного самоуправления. Поэтому оптимально сочетать некоторую финансовую подпитку мероприятий, проводимых победившим депутатом (главой местного самоуправления), с налаживанием личных, неформальных отношений.

В том случае, когда никаких структурированных политических механизмов влияния у руководства средней фирмы на власть не существует, одним из возможных способов воздействия является мобилизация общественного мнения в пользу принятия необходимого решения. Способы мобилизации общественного мнения известны достаточно хорошо. К ним, в частности, относятся:

- организация кампаний в СМИ;

- организация массовых акций (митингов, демонстраций, пикетов и т.п.);

- организация шумных судебных процессов;

- инспирирование массовых обращений к власти по соответствующему поводу (в том числе, с первоначальным сбором подписей).

Организация кампаний в СМИ - наиболее доступный и, в большинстве случаев, достаточный способ решения вопроса о влиянии на власть. Многие PR-службы фирм при решении задач продвижения интересов как раз и ограничиваются организацией публикаций материалов в различных изданиях. При таком способе продвижения интересов всегда приходится решать одну принципиальную проблему: составление эффективного плана размещения конкретных публикаций. Другими словами, каждый материал должен быть максимально значим для адресата, которому он предназначен. Например, если адресат - мэр Екатеринбурга, то публикация статей в однозначно альтернативных ему изданиях - дело в большинстве случаев бесперспективное с точки зрения влияния. Важен в этом смысле уровень (местный, региональный, федеральный) издания, интенсивность кампании и т.д.

Организация массовых акций еще два-три года назад была наиболее эффективным средством давления. Сегодня все привыкли к такой форме демократического волеизъявления. При организации такого рода акций нужно помнить простое правило, позволяющее существенно экономить организационные ресурсы: важен не масштаб акции, а интенсивность ее освещения в СМИ. Автору известны случаи в 1998-1999 гг., когда массовые акции специально приурочивались ко времени рассмотрения комитетом областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области определенных законопроектов, а также к заседанию самой Думы. И в этих случаях "мнение народа" было услышано депутатами.

Аналогичное правило действует и в отношении организации судебных процессов. Для них тем более важно внимание СМИ. Можно даже сказать, что в этом случае важен не результат, а формулирование проблемы, ставшей предметом судебного разбирательства. При этом в условиях практически тотальной зависимости бизнеса от власти желательно, чтобы инициатором процесса был не сам бизнес, не конкретная фирма. Фирма скорее должна решать проблему, которую ставит инициатор процесса, а не порождать эту проблему для власти.

Инспирирование массовых обращений - самый простой вариант влияния на представительную власть, тогда как власть исполнительная может и не заметить этой кампании. Петиции, жалобы, предложения от избирателей, адресованные лично депутатам, те едва ли оставят без внимания. Представитель администрации Никсона в конгрессе Том Корологос, описывая методы влияния на конгрессменов и прогнозируя ответ одного из них, как-то сказал: "Сейчас он спросит - покажите мне 10 тысяч писем из моего округа и я буду "за"5.

Наконец, самая популярная и эффективная стратегия лоббирования - непосредственная, часто индивидуальная, работа с представителями власти. Формы такой работы многообразны. Многие из них закреплены в различных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность депутатов, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований. Среди наиболее известных, доступных бизнесу и эффективных можно назвать:

- разработку проектов нормативных правовых актов и организацию их обсуждения;

- консультирование представителей власти, в том числе организация экспертиз принимаемых решений;

- предоставление информации;

- участие в работе органов государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований и их структурных подразделений;

- участие в работе консультативных (совещательных) органов, в рабочих группах по выработке решений;

- участие в парламентских слушаниях;

- помощь в организации мероприятий, проводимых представительными или исполнительными органами власти и местного самоуправления и т.д.

 
 

Каждая из перечисленных форм работы по лоббированию имеет свои достоинства, каждая для своей реализации требует особой стратегии. Например, разработка проектов нормативных правовых актов предполагает в ряде случае проведение определенной работы по включению наименования правового акта с соответствующей тематикой в план работ соответствующего органа, а участие в работе рабочей группы по выработке интересующего решения предполагает проведение работы по попаданию в эту рабочую группу и т.д. Однако все эти многообразные формы работы основаны на одном - на личном контакте с представителями власти, ответственными за принятие решений. В зависимости от характера личных контактов, их можно разделить на формальные и неформальные. Неформальные контакты часто предполагают наличие неформальных связей лоббистов и лиц, принимающих решения (дружеские, семейные, земляческие и т.п.). Такие связи разветвлены и настолько прочны, что заставляют иногда принимать решения, которые просто вызывают недоумение.

Однако в отличие от бытующего мнения, что к депутатам и чиновникам достучаться невозможно, действительная ситуация выглядит по-иному. Большинство региональных и местных депутатов вполне охотно идут на контакты и сотрудничество с представителями бизнеса. Мнение же о закрытости депутатов связано с тем, что стремятся попасть к ним на прием главным образом и прежде всего лица, чьи проблемы решить практически невозможно (или очень трудно) и которые стали профессиональными жалобщиками. Что же касается контактов с бизнесом, то большинство депутатов регионального и местного уровня (исключая директорат, предпринимателей и представителей сообществ), по нашим наблюдениям, явно испытывают дефицит такого рода связей, которые приносят и деньги, и информацию, и статус.

Любопытная в этом отношении сложилась ситуация в Свердловской области. Депутаты, избираемые по одномандатным округам (Екатеринбургская городская Дума, Палата Представителей Законодательного Собрания Свердловской области), в большинстве своем закрыты для общения с лоббистами, поскольку изначально представляют сложившиеся группы, имеют собственные средства и собственный бизнес. С другой стороны, депутаты областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, избираемые по партийным спискам и часто не имеющие собственного бизнеса, более открыты для лоббистских контактов с представителями бизнеса, несмотря на кажущуюся изначальную партийную ангажированность.

Иначе обстоит дело с представителями исполнительной власти. Они всегда включены в иерархию и потому зависимы в принятии решений в гораздо большей степени, чем депутаты. Поэтому одна из проблем лоббиста - определение уровня компетентности чиновника, его способности решить тот или иной вопрос. Так, рядовое чиновничество редко когда способно решить более или менее принципиальный вопрос. Его сила в личных связях и умении ускорить или задержать продвижение бумаг. Лоббирование начинается с чиновников среднего звена, возглавляющих отделы, управления, или различного рода советников, помощников первых лиц. Как правило, они уже имеют возможность для принятия самостоятельных решений, способны решить и решают вопросы, интересующие группы интересов.

Организация контактов с вышеперечисленными лицами требует предварительной наработки связей, наличия рекомендаций и предполагает овладение определенными навыками бюрократического общения и нормами бюрократического этикета. Основная проблема лоббирования через исполнительную власть сегодня понятна - большая часть среднего чиновничества активно демонстрируют такое явление, как встроенный лоббизм. Чиновники среднего уровня изначально ориентированы на совершенно определенные интересы. Известны случаи, когда в структуре исполнительной власти появлялись целые лоббистские подразделения. На наш взгляд, лоббистские функции по отношению к крупнейшим ФПГ выполняет в Свердловской области, например, такое отраслевое министерство, как министерство металлургии.

Решение проблемы встроенного лоббизма в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления в большинстве случаев не под силу средним и слабым группам интересов. Сталкиваясь с этой проблемой, они могут выбрать один из двух возможных сценариев деятельности: конфликтный и мирный.

В первом случае, основное оружие средних фирм - публичная засветка тесных отношений власти и бизнеса через оппозиционные власти СМИ с целью дискредитации конкурентов, встроенных лоббистов и их взаимных отношений. Во втором, группам интересов остается только демонстрировать свою лояльность, уступать и договариваться на максимально приемлемых для себя условиях уже не с самим чиновником, а с его "хозяином".

Итак, личная заинтересованность и личные договоренности, неформальные контакты и неформальные отношения сегодня решают практически все. И все же значительные секторы экономики остаются открытыми для формализованного лоббирования. Другое дело, что большинство групп интересов, организаций пока даже не ставят вопрос о легальном продвижении своих интересов и предпочитает решать свои вопросы более простым, традиционным и от этого не менее эффективным способом: используя механизм коррупции.

Обобщая сказанное, можно предложить общий перечень основных направлений и способов лоббирования, отраженный в таблице (см.). В общем, способы влияния на чиновника ничем не отличаются от способов влияния на любого человека и хорошо известны. В арсенале лоббиста: организация обедов, предоставление билетов на различные мероприятия, обеспечение транспортом и т.п. Единственная "трудность" - законодательство о государственной и муниципальной службе, несколько ограничивающее чиновника в его контактах.


1 Скидмор Макс Дж., Трипп Маршалл Картер. Американская система государственного управления. М., 1993, С.125.

2 См. например: Проект Федерального закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" // Государство и право, 1998, №1; Киселев К.В. Лоббизм: проблемы правового регулирования // "ЧиновникЪ": Информационно-аналитический вестник Уральской академии государственной службы, №3(9), октябрь 2000 г.; Лепехин А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования. Полис. 1998, №4; Любимов А.П. Проблемы правового формирования лоббизма // Государство и право, 1999, №7; Малько А.В. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995, №4; Смирнов В.В., Зотов С.В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право. 1996, №1, и др.

3 Заметим, что указанная стратегия была разработана и достаточно эффективно опробована в Екатеринбурге на выборах в Екатеринбургскую городскую Думу в электоральном сезоне 2000-2001 гг. одной из самых эффективных в Российской Федерации консалтерских фирм.

4 См.: http://www.opensecrets.org

5 См.: http://www.nlvp.ru/text/publications

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика