Исполнительное производство в системе административной юрисдикции

Кузнецов В.Ф.

Исполнительное производство в доктринальном, нормотворческом и правоприменительном аспектах следует понимать как относящееся к сфере действия органов исполнительной власти, т.е. к административной юрисдикции. Вывод об отнесении исполнительного производства к сфере исполнительной власти влечет за собой серьезные последствия и определяет тем самым в концептуальном плане правовую политику в данной сфере и взаимоотношения с властью судебной.


 В.Ф. Кузнецов
 

В юридической литературе исполнительную власть справедливо отождествляют с административной властью. Как подчеркивает Д.Н. Бахрах, исполнительная власть - это административная власть в условиях правового государства, демократического, организованного общества1.

В ст. 1 Федерального конституционного закона РФ "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. сказано, что Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации2.

Указом Президента РФ от 17 мая 2000г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти"3 утверждена структура Правительства, в составе которого указано Министерство юстиции Российской Федерации. Следовательно, Министерство юстиции РФ входит в систему исполнительной власти.

Согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации4 "Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является центральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере юстиции. Министерство юстиции Российской Федерации, его органы, учреждения и организации образуют систему Министерства (п. 2 Положения о Министерстве юстиции).

К числу основных задач и функций Министерства относятся: "организация работы по исполнению решений, определений и постановлений судов по гражданским делам, приговоров, определений и постановлений судов по уголовным делам в части имущественных взысканий, а также постановлений других органов, исполнение которых возложено на судебных исполнителей"5.

В соответствии с Концепцией реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации, утвержденной Правительством РФ 7 октября 1996 г.6, в разделе шестом "Обеспечение судебной деятельности" предполагалось наделить Министерство юстиции РФ полномочиями, перечисленными выше, а в целях повышения эффективности исполнительного производства, с учетом современных требований, предполагается создать в системе Министерства юстиции институт государственных исполнителей (судебных приставов). Новая система исполнения судебных решений, говорится в Концепции, позволит освободить судебную власть от не свойственных ей распорядительных функций, наделить государственного исполнителя (судебного пристава) правами, необходимыми для принудительного исполнения решений судов и иных органов. Эти предложения были реализованы в федеральных законах "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве".

Анализ действующего законодательства показывает, что органы принудительного исполнения, главное место среди которых занимает служба судебных приставов, необходимо отнести к исполнительной власти. Сам закон "Об исполнительном производстве" говорит о том, что служба судебных приставов исполняет законодательство.

В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положений подп. 7 п. 1 ст. 7, п. 1 ст. 77 и п. 1 ст. 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез "Изыхский"" от 30 июля 2001 г.7, отмечается, что, согласно пп. 1 и 2 ст. 3 Федерального закона "Об исполнительном производстве", служба судебных приставов, на которую возлагается принудительное исполнение судебных актов и актов других органов в Российской Федерации, входит в систему Министерства юстиции РФ, а федеральный законодатель вправе наделять органы исполнительной власти и их должностных лиц полномочием принимать в порядке административной юрисдикции решения о взысканиях штрафного характера.

В.В. Ярков верно замечает, что если рассматривать исполнительное производство как составную часть гражданского и арбитражного процессов, то этим можно объяснить до сих пор сохраняющееся наличие ряда существенных гарантий прав должника в стадии исполнения. Если же исполнение - суть административная процедура, то тогда главной его целью является обеспечение реализации положений соответствующих судебного и несудебного актов без соблюдения тех гарантий, которые свойственны судебной процессуальной форме8.

Многие правоведы относят стадию исполнения к правосудию9. Ряд ученых российской правовой науки XIX - начала XX вв. полагали, что исполнительное производство носит внепроцессуальный характер, так как оно бесспорно по своей сущности, или характеризовали его как "полицейское право"10. Суд разрешает спор в ходе состязательного процесса, и исполнение в этом смысле не охватывается понятием судебной власти. Поэтому вполне правомерна постановка вопроса о целесообразности рассмотрения норм исполнительного законодательства в качестве комплексной отрасли, имеющей определенную юридическую целостность и специфику11, либо о полностью внепроцессуальном характере исполнительного производства как совокупности целой системы определенных производств по исполнению конкретных юрисдикционных актов, относящихся к сфере ведения органов исполнительной власти12.

В пользу самостоятельного и внепроцессуального характера исполнительного производства говорит наличие многих специфических черт и принципиальных положений, в частности - правовое положение субъектов, характер их деятельности и норм, регулирующих ее.

Во-первых, исполнительное производство не состязательно по своему характеру: здесь другие принципы, права и обязанности его участников. Судебным либо иным актом уже установлены права и обязанности сторон, ограничен выбор вариантов поведения для должника, который обязан исполнить соответствующее решение, а исполнительное производство в основном устанавливает правила специальной юридической правореализационной деятельности для обязанных субъектов. Нормы исполнительного производства определяют в основном однозначные варианты поведения должников.

Диспозитивность характерна только для действий взыскателя и заключается в его праве возбудить или не возбудить исполнительное производство, в возможности выбора (когда этот выбор есть) правовых средств воздействия на должника при каких-либо сбоях процесса исполнения, в праве отказаться от взыскания, заключить мировое соглашение. Выбор вариантов поведения для должника практически ограничен, поскольку он обязан исполнить акт - исполнительный документ. Должник только может выбрать в пределах, определенных законом, более удобный для себя вариант реализации решения, т.е. своего поведения. При этом он вправе сделать выбор до определенного момента, пока не вступает в действие механизм принудительного исполнения. Здесь свобода выбора поведения еще более ограничена.

То же самое можно сказать и о большинстве других принципов исполнительного производства, определяющих самостоятельный правовой режим данной правовой сферы.

Во-вторых, следует исходить из сложности предмета правового регулирования исполнительного законодательства. Практически принудительное исполнение не является единым производством, а выступает в качестве целой системы определенных производств по исполнению конкретных юрисдикционных актов. Дифференциация исполнительных процедур происходит по целому ряду критериев: в зависимости от вида реализуемого акта, обязанного субъекта (физические лица, коммерческие и некоммерческие организации, органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, иностранные юридические и физические лица), характера действий, которые должны быть совершены должником, системы юридических действий, характерных для конкретного вида исполнения.

В-третьих, иной характер носят стадии исполнительного производства. Возбуждение исполнительного производства определяется в основном волей заинтересованных лиц. Что касается остального процесса исполнения, то он не связан с установлением большого количества юридических фактов, однако необходимость факто-установительной деятельности возникает при решении практически всех вопросов реализации актов гражданской юрисдикции - от возбуждения исполнительного производства до фактического осуществления обязанными субъектами действий, прекращающих собой исполнительный процесс.

Таким образом, более верно характеризовать исполнительное производство как юридическую деятельность, происходящую вне рамок судебного процесса, вне рамок судебной власти и требующую целостного правового регулирования. Исполнительное производство в доктринальном, нормотворческом и правоприменительном аспектах следует понимать как относящееся к сфере действия органов исполнительной власти, т.е. к административной юрисдикции. Вывод об отнесении исполнительного производства к сфере исполнительной власти влечет за собой серьезные последствия и определяет тем самым в концептуальном плане правовую политику в данной сфере и взаимоотношения с властью судебной.

Задача судов заключается в разрешении правового конфликта и вынесении судебного акта, а также контроле за процессом исполнительного производства при подаче жалоб одним из его участников. Тем самым с судов сняты непосредственные обязанности по обеспечению исполнения принятых ими судебных актов и других исполнительных документов, в связи с чем целесообразно исключить из ГПК раздел V. Многие положения данного раздела регулируются Законом "Об исполнительном производстве" и не нуждаются в дополнительной детализации.

Возможно обоснование значительного снижения уровня гарантий интересов должника в исполнительном производстве, ужесточение мер административно-правового и уголовно-правового характера за неисполнение исполнительных документов, ведь спор уже разрешен судом либо иным юрисдикционным органом, поэтому речь должна идти только о механизме быстрого и эффективного исполнения нормативных предписаний, выраженных во вступившем в законную силу правоприменительном акте. Этим определяется характер построения и организационного взаимодействия системы органов исполнения и многое другое, о чем речь пойдет далее.

В свое время Л.С. Самсонова указывала, что административный порядок реализации правовых норм может обеспечить более быстрое восстановление нарушенных прав, так как суд предварительно выяснил все спорные вопросы и необходимо привести в действие разработанную им программу13.

Аналогичным образом можно говорить об исполнении актов применения права административными органами.

Однако не следует полагать, что при изложенном подходе органы судебной власти полностью устраняются от процесса исполнения. Влияние органов судебной власти на процесс исполнения будет осуществляться в тех пределах, которые присущи взаимоотношениям органов судебной и исполнительной власти вообще, а именно - в виде предварительного или последующего судебного контроля за действиями и решениями участников исполнительного производства.

Воздействие органов судебной власти на исполнительное производство может быть сведено, в основном, к следующему:

во-первых, в компетенцию суда входит разрешение вопросов об обеспечении иска как гарантии будущего исполнения его решения;

во-вторых, судебные приставы-исполнители, равно как и судебные исполнители, исполняют ту часть решения, которая называется резолютивной, она впоследствии переносится в исполнительный лист. Именно от правильности и точности формулировки судом резолютивной части порой зависит в немалой степени быстрота и результативность исполнительных действий;

в-третьих, в компетенции суда или судьи общей юрисдикции либо арбитражного суда осталось решение ряда существенных вопросов исполнительного производства - например, выдача исполнительного листа, восстановление пропущенного срока предъявления исполнительного документа к взысканию, разъяснение судебного акта для целей его исполнения, отсрочка или рассрочка исполнения, изменение способа и порядка исполнения и целый ряд других вопросов в соответствии с Федеральным законом "Об исполнительном производстве", ГПК и АПК;

в-четвертых, суд осуществляет контроль за действиями судебного пристава-исполнителя. Жалобы заинтересованных лиц на его действия и постановления подаются в суд или арбитражный суд в зависимости от вида исполнительного документа.

По мнению В.В. Яркова, исполнительное законодательство является комплексным правовым образованием, которое соединяет в себе нормы различной отраслевой принадлежности, что в конечном счете и определяет компетенцию соответствующего органа государственной власти14. Прежде всего органы исполнения входят в систему федеральных органов исполнительной власти, и в этом плане организация их деятельности регулируется Российской Федерацией (п. "г" ст. 71 Конституции РФ). Нормы о судебном контроле за деятельностью судебных приставов-исполнителей, порядке выдачи исполнительных листов судами, повороте исполнения - это часть процессуального законодательства. Нормы о порядке проведения торгов - часть гражданского законодательства, и они относятся, соответственно, к федеральному законодательству.

Ряд норм об организации процесса исполнения носит административно-процессуальный характер, и в этом смысле их можно отнести к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Например, будет правомерным установление законом субъекта РФ административной ответственности за неисполнение решения конституционного (уставного) суда данного субъекта. Однако преимущественно и в основном исполнительное законодательство относится к сфере ведения Российской Федерации, что вполне оправданно как практически, так и теоретически: акт органа гражданской юрисдикции может быть исполнен в любой точке территории России, в связи с чем необходим единый стандарт деятельности органов исполнения и исполнительных процедур. Такое толкование исполнительного законодательства в судебной практике дает возможность исключить возникновение споров о компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

В теории административного права для характеристики сущности административной подведомственности применяется правило подведомственности. По мнению Д.Н. Бахраха, подведомственность - это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов - носителей властных полномочий. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в разные правовые акты, начиная с Конституции и заканчивая должностными инструкциями.

Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы определяют подведомственность таможенного дела, недр и др., распределяют компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами.

Очень важна административная подведомственность - распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти весьма велик, в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информационных систем, людских ресурсов.

Если анализировать законодательство об исполнительном производстве, то отчетливо видно, что нормы исполнительного производства ближе стоят к административному производству. Это показывает реформа административного права: формируются новые подотрасли и правовые общности, в частности, полицейское право, образовательное право, строительное право, социальное право, служебное право15.

В учебниках по административному праву судебные приставы характеризуются как государственная военизированная служба16, а в административно-юрисдикционном процессе обособлено исполнительное производство17.

Ю.Н. Власов делает вывод, что федеральные законы "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" исходят из того, что принудительное исполнение судебных и иных решений должно выступать прерогативой и обязанностью не судебной, а исполнительной власти, что исполнительное производство не является частью судопроизводства, а представляет собой самостоятельный правовой институт. С этим следует согласиться.


1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М.: Норма-Инфра, 2000. С. 12.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

3 См.: Российская газета. 2000. 20 мая.

4 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 48. Ст. 4650.

5 Положение о Министерстве юстиции РФ. П. 6.

6 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 42. Ст. 480.

7 См.: Российская газета. 2001. 8 авг.

8 См.: Ярков В.В. Реализация актов органов гражданской юрисдикции. С. 203.

9 См., например: Козлов А.Ф. Суд первой инстанции как субъект советского гражданского процессуального права: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1970. С. 22-23; Курс советского гражданского процессуального права. М.: Наука, 1981. Т. 2. С. 322; Цихоцкий А.В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. С. 202.

10 См., например: Михайлов М.М. Русское гражданское судопроизводство в историческом его развитии от Уложения 1649 года до издания Свода законов. СПб., 1856. С. 11-12; Гордон В.М. Понятие процесса в науке гражданского судопроизводства. Ярославль, 1901. С. 18; Гольмстен А.Х. Юридическая квалификация гражданского процесса. Казань, 1916. С. 12,13.

11 См.: Юков М.К. Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство // Проблемы совершенствования ГПК РСФСР. Свердловск, 1975. С. 94-97.

12 См.: Ярков В.В. Проблемы реализации судебных актов. С. 80, 81; Он же. Концепция реформы принудительного исполнения в сфере гражданской юрисдикции. С. 36-38.

13 См.: Самсонова Л.С. Принудительное исполнение как самостоятельный этап правоприменительного процесса / В кн. Государство и право в системе социального управления. Свердловск: ЮурГУ, 1981. С. 15.

14 См.: Ярков В.В. Проблемы реализации судебных актов. С. 211.

15 См.: Стариков Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. № 5. С. 12-21; Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность // Государство и право. 1995. № 6. С. 75; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 111; О некоторых актуальных проблемах административного права: (По материалам "Лазаревских чтений") // Государство и право. 1997. № 6. С. 22.

16 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 230.

17Там же. С. 308.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика