Современное Российское чиновничество: динамика и основные тенденции развития

Попов В.Г. , Хохряков Б.С.

Практика подтверждает, что нужно менять подходы к формированию и подготовке резерва кадров, повышать его действенность за счет более тщательного отбора. Нужно всерьез заняться и комплексной подготовкой к назначению на должность с применением научных подходов и современных кадровых технологий.
Необходимо найти механизмы пополнения состава резерва кадров на государственные и муниципальные должности за счет высокопрофессиональных руководителей и специалистов, работающих в коммерческих структурах, но готовых перейти в систему государственной власти или местного самоуправления. Такая категория профессионалов имеется.


 В.Г. Попов
 

По данным Госкомстата РФ общая численность работников федеральных и региональных органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации составляла на начало 1999 г. 1 млн. 102 тыс. 790 человек. Сегодня она еще более возросла.

Много это или мало в современных условиях? Говорит ли это о безудержном разбухании бюрократического аппарата или отражает реальные потребности общества? Соответствует ли динамика численности государственных и муниципальных служащих нынешним задачам и функциям их деятельности? Ибо критерий функционального содержания работы государственной и муниципальной службы представляется наиболее важным в формировании ее структур, штатной численности и комплектовании специалистами.

На данный момент не разработана научно обоснованная методология и методика определения оптимальной структуры государственных органов, численности государственного аппарата и результативности его работы. Все преобразования в этой области осуществляются стихийно.

 Б.С. Хохряков
 

Обратимся к некоторым статистическим данным, характеризующим общую динамику количества государственных служащих. Как видно из таблицы 1, с каждым годом общая численность чиновников растет, и только в 1998 г. и на начало 1999 г. она немного сократилась. Такая же тенденция наблюдается и на региональном уровне. В то же время на федеральном уровне наблюдается обратная картина: в 1995 г. численность немного увеличилась, а потом начала сокращаться. Можно сделать вывод, что численность государственных служащих растет за счет увеличения штата в регионах. Все эти количественные изменения объясняются, прежде всего, радикальным переустройством структуры государственной власти.

Не меньший интерес представляют данные Госкомстата об изменении количественного состава государственных и муниципальных служащих в органах различных ветвей власти. В таблице 2 приведены данные о количественном составе государственных служащих по ветвям власти.

1994-1996 гг. - это период, когда процесс разделения властей стал приобретать новое качественное состояние. В связи с активным формированием представительных структур государственной власти на всех уровнях и необходимостью упрочнения основы жизнедеятельности общества, численность персонала служащих органов законодательной власти, судебной власти и прокуратуры объективно возрастает. Как видно из табл. 2, наиболее значительно увеличился удельный вес служащих, занятых в аппарате органов законодательной власти.

 Таблица 1
 

Увеличение количественного состава исполнительной власти произошло в основном за счет Государственной налоговой службы, Министерства финансов, Федеральной службы занятости и некоторых других, что было продиктовано реальным изменением акцентов в государственном регулировании различных сфер и областей.

Рассматривая эту тенденцию, не следует выпускать из вида другой аспект. В настоящее время идет активный процесс перераспределения функций и полномочий от федеральных органов власти и управления к региональным. Эти и ряд других данных наводят на мысль о том, что в связи с тенденцией переноса тяжести ответственности государства за решение таких жизненно важных вопросов, как поддержка производственной и предпринимательской деятельности, социальная защита населения, сохранение и развитие интеллектуальных ресурсов и общественного развития и т.д., с федеральных органов государственной власти на региональные было бы логичным ожидать уменьшения штатов первых в пользу вторых. Действительность же не подтверждает этого (см. табл. 3 и 4).

Как мы видим в таблицах 3 и 4 (на примере Свердловской обл.), количество государственных служащих на федеральном уровне тоже растет, хотя и не так интенсивно как на региональном уровне.

 Таблица 2
 

Аналогичные процессы наблюдаются в другом крупном в социально-экономическом отношении регионе Уральского федерального округа - Ханты-Мансийском автономном округе. По данным текущего делопроизводства Управления по кадровой политике Администрации Губернатора ХМАО, в период с 1991 по 2001 гг. численность работников государственного управления увеличилась на 1362 чел.

Это обосновано тем, что округ стал, согласно Конституции РФ 1993 г., равноправным субъектом РФ, стал обладать социально-экономической и политической самостоятельностью. У автономного округа появились дополнительные полномочия, он стал осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Все это привело к созданию новых отделов, управлений, комитетов, департаментов, и, следовательно, к увеличению штатной численности.

Таким образом, трансформация российского социума закономерно сопровождается динамичным развитием бюрократии. При этом наблюдается увеличение ее численности, перераспределение в составе исполнительной и законодательной ветвей государственной власти.

В советский период в значительной степени доминировал формальный подход к оценке кадров. Специалисты в этой области занимались в основном личными делами и соответствующими инструкциями. В результате абсолютизации анкетных характеристик упускались из виду качества, составляющие реальный квалификационный потенциал работника. В силу субъективизма и протекционизма кадровые службы не были заинтересованы в научном обосновании методов оценки персонала.

 Таблицы 3, 4
 

Важной составляющей в социологической оценке формирования и развития современных российских государственных и муниципальных служащих, существенно дополняющей исследование их качественных и количественных особенностей, является анализ социально-профессиональных характеристик персонала органов власти.


ПОЛ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

В таблице 5 показано процентное соотношение мужчин и женщин, занятых на государственной службе. Из нее видно, что женщин в органах государственной службы заметно больше. В то же время, чем выше ранг администрации и должностной номенклатуры, тем больше в штатах мужчин и меньше женщин. В результате, на уровне первых лиц мужчины обладают превосходством.

Преобладание в целом среди государственных и муниципальных служащих женщин в социологическом опросе, проведенном нами в Уральском федеральном округе (2002-2003 гг., квотная выборка, специалисты и руководители органов власти), также совершенно очевидно (см. диаграмму 1).

 Таблица 5
 

На диаграмме 1 видно, что феминизированность состава государственных и муниципальных чиновников усиливается на Севере по сравнению с иными регионами. Эта характеристика подтверждается и другими данными. Тем самым социальная ориентация и профессиональная культура чиновников оказываются тесно связанными с "женским" восприятием и оценкой процессов, происходящих во внешней и внутренней среде государственного и муниципального управления.


ВОЗРАСТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Возрастные группы чиновников можно условно выделить следующим образом:

до 30 лет - молодые чиновники;

30-49 лет - средние по возрасту чиновники;

50-59 лет - старшие по возрасту чиновники;

60 лет и старше - пожилые чиновники.

Таблице 6 отражает процентное распределение кадрового потенциала государственной службы по возрастным группам. Из табл. 6 видно, что в органах государственной и муниципальной службы, на всех ее уровнях преобладает возрастная группа от 30 до 49 лет. В среднем, только 20 % государственных служащих - это молодые люди до 30 лет.

На диаграмме 2 показано изменение численности чиновников в процентах от числа опрошенных при переходе от одной возрастной группы к другой. На ней отчетливо видно, что кардинальных различий в соотношении возрастных групп на Севере и на "большой земле" нет. Тем не менее чиновники-"северяне" выглядят несколько моложе.

Статистика возрастной структуры кадрового корпуса федеральных органов исполнительной власти свидетельствует, что преобладают работники в возрасте до 49 лет - 81%, а в возрасте от 50 лет и старше - 19%. В ХМАО основной костяк госслужащих данного регионального органа исполнительной власти составляют работники 26-50-летнего возраста.

 Таблица 6
 


СТАЖ РАБОТЫ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

В таблице 7 приведены данные о стаже работы на государственной и муниципальной службе. Как видно из таблице 7, показатели 2, 3 и 4 колонок сильно друг от друга не отличаются. В то же время численность сотрудников государственной службы со стажем работы до 5 лет немного больше. Однако на федеральном уровне доминируют сотрудники со стажем свыше 20 лет.

С учетом возраста, трудовой стаж в группе северных государственных и муниципальных чиновников в целом несколько меньше, чем на "большой земле". Существенных различий в группах чиновников по стажу трудовой деятельности на Севере и на "большой земле" не обнаружено.

Для исследования важно, с какого времени чиновники работают в органах власти, насколько они опытны, профессионально адаптированы, в какой степени они испытали на себе так называемый "административно-командный" стиль управления конца 70-х - первой половины 80-х годов, периода "перестройки", 90-х годов прошлого века. Видна общая тенденция - рост численности чиновников, пришедших в органы власти в середине 90-х годов. На Севере таких чиновников больше, чем на "большой земле" (соотношение в %% от числа опрошенных, соответственно 53 : 43). Такой же вывод можно сделать в отношении совсем недавно - два года назад - пришедших чиновников. На Севере их оказалось 22%, а на "большой земле" - 16 % от числа опрошенных.

Обратно пропорциональная тенденция обнаруживается при анализе социологических данных в обеих группах государственных и муниципальных служащих, пришедших в органы власти в годы "перестройки" и в более ранний период. Оказывается, что на "большой земле" в это время приходит 39 % ныне работающих чиновников, на Севере сегодня остается таких чиновников 23 % от числа опрошенных.

При этом любопытной выглядит на диаграмме общая тенденция в обеих группах чиновников: тех, кто поступил работать в органы власти в 1984-1987 гг., значительно меньше, в сравнении с другими периодами. По-видимому, в данной группе, пережившей острую идеологическую конфронтацию, оказалось больше разочаровавшихся в возможностях органов власти.

С целью определения способа приема на работу реципиентам был задан вопрос: "Каким образом вы были приняты на ныне занимаемую должность?"

 Таблица 7
 

Вот как распределились "голоса" среди опрошенных (в %%):

Чиновники-"северяне":

Нет ответа 5

Непосредственно по приглашению

руководителя органа власти 44

Прошли конкурс на вакантную должность 12

Перешли из резерва на эту должность 16

По рекомендации знакомых, друзей 16

Другое 7

Чиновники c "сбольшой земли":

Нет ответа 5

Непосредственно по приглашению

руководителя органа власти 46

Прошли конкурс на вакантную должность 13

Перешли из резерва на эту должность 13

По рекомендации знакомых, друзей 16

Другое 7

Из полученных данных можно сделать вполне определенный вывод: почти для половины опрошенных чиновников (среди "северян" - 44%, среди чиновников "большой земли" - 46%) прием на работу в органы власти - это результат исключительно воли одного человека, одного из руководителей этих органов. Если связать в единое целое эти данные с "протекцией" друзей и знакомых, то доля чиновников, прием которых в органы местного самоуправления в огромной степени зависел от субъективных, интуитивных способов и приемов подбора персонала, составит почти две трети.

Более объективный характер носит подбор кадров в органы власти из "резерва" и по конкурсу на вакантную должность. Общая численность наших реципиентов в группах чиновников-"северян" и чиновников c "большой земли", предпочитающих такие способы подбора кадров и приема на работу в органы местного самоуправления, составляет почти по 30%. Это при том, что знают о собственном включении в "резерв кадров", к примеру, среди "северян" только 12% от числа опрошенных в группе, на "большой земле" - 15%. Каждый четвертый в группе опрошенных совершенно четко дал отрицательный ответ. Остальные - около двух третей опрошенных - затруднились с ответом, либо вообще уклонились от него.

С учетом, того, что подавляющее большинство - 84% от числа опрошенных государственных и муниципальных служащих - имели опыт работы до перехода в органы власти, важно выяснить характер (профиль) предшествующего места работы. В пятерку наиболее часто упоминаемых сфер предшествующей работы попадают следующие:

1) промышленное производство;

2) образование, наука;

3) строительство;

4) торговля, общественное питание;

5) правоохранительные органы.

В последние годы в органы власти стало попадать больше бывших военнослужащих, работников правоохранительных органов. Не секрет, что здесь в немалой степени сказывается влияние характера предшествующего места работы определенной части муниципальных чиновников - прежде всего руководящего состава, особенно Главы Администрации муниципального образования. Поэтому в различных муниципальных образованиях чиновники весьма по-разному дифференцированы по предшествующему месту работы. При этом важно отметить, что подавляющее большинство чиновников никогда не занимались коммерческой деятельностью.

Вместе с тем, очевидно, что профессиональная структура населения в целом влияет на "производственно-технический профиль" состава чиновников. Это подтверждается анализом данных об уровне и характере их профессионального образования.


ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

В табл. 8 приведены показатели, отражающие уровень образования служащих государственных и муниципальных органов.

 Таблица 8
 

Наиболее широко представлены в составе управленческого персонала специалисты с высшим образованием (технического, экономического, медицинского, гуманитарного, юридического профиля). Большинство кадрового состава государственной службы имеет высшее образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Отсюда невысокий процент окончивших специальные учебные заведения по подготовке кадров управления. Правда, в последнее время ситуация начинает понемногу меняться. На государственную службу стали приходить молодые специалисты, окончившие такие заведения. Государственные и муниципальные служащие заочно обучаются в учебных заведениях по подготовке кадров управления.

Аналогичные данные можно проанализировать по Ханты-Мансийскому автономному округу. Здесь на 01.01.02 среди государственных служащих структурных подразделений Администрации Губернатора и Правительства Ханты-Мансийского автономного округа имеют два высших образования - 9%, одно высшее образование - 76%, из них более 30% - в области технических наук. В качестве базового профессионального образования специальность "Государственное и муниципальное управление" имеют 4% (в основном руководители). Менее 1% от общего числа чиновников имеют ученую степень. В 2001 г. прошли переподготовку или подготовку в соответствии с ныне установленными квалификационными требованиями 12% муниципальных служащих автономного округа.

На диаграмме 3 можно обнаружить, что при всех различиях в приоритетах чиновников образование по специальности "Государственное и муниципальное управление" для них не является типичным: у "северян" всего 4%, а на "большой земле" - 6% ответивших указали на наличие у них такой специальности. Такой же вывод можно сделать в целом в отношении управленческих, гуманитарных и общественно-политических специальностей.

На "большой земле" преобладают чиновники с техническим и естественнонаучным образованием - 28%, с экономическим - 17% от числа ответивших. У "северян" с техническим и естественнонаучным образованием - 16% из числа ответивших, а главным для них становится экономическое образование - 37%.

Определенное значение имеют педагогическое и юридическое образование. При этом в тройку самых необходимых специальностей для чиновника наши реципиенты включили следующие виды профильного образования, набравшие примерно равное число "голосов" (в %% от числа ответивших):

 Диаграмма 3
 

1. Экономическое образование 28;

2. Юридическое 22;

3. Государственное и муниципальное управление 20.

Как давно получили государственные и муниципальные служащие свое основное образование? На диаграмме 4 можно проследить насколько отличаются группы чиновников на "большой земле" и на Севере по времени получения своего образования.

Как видно на диаграмме 4, основное образование чиновники в значительной своей части получили почти двадцать лет назад - в 1983 г. и в более ранние годы: "северяне" - каждый третий ответивший, чиновники "большой земли" - 45% от числа ответивших. Среди первых больше тех, кто получил образование за последние пять лет - каждый третий ответивший, среди вторых, наоборот, таких чиновников значительно меньше - всего 16% от числа ответивших.

Анализируя эти данные, можно сделать вывод: ввиду особых квалификационных требований к госслужащим, замещающим государственные должности во вновь создаваемых органах, некоторое преимущество получается у тех кадров, которые относительно недавно получили необходимое профессиональное образование госслужащего, включающее много новых дисциплин, не преподававшихся еще каких-нибудь лет пятнадцать назад. Именно критерий профессиональной подготовленности является решающим при подборе кадров в "новые" органы государственного и муниципального управления.

Синтезируя социально-профессиональные характеристики государственного служащего, попробуем определить два основных социальных портрета современного российского чиновника.

 Диаграмма 4
 

Первый портрет - это мужчина с высшим образованием, в возрасте от 35 до 55 лет, со стажем работы около 10 лет (руководящие должности районного или областного уровня), или в возрасте от 25 до 35 лет, со стажем работы до 5 лет (не руководящие должности на любом уровне).

Второй портрет - это женщина либо с высшим, либо со средним профессиональным образованием, в возрасте от 30 до 45 лет со стажем работы от 5-15 до 25 лет (должности начальников отделов в районных администрациях либо не руководящие должности более высокого ранга).

Социально-профессиональные характеристики кадрового состава чиновничества говорят о следующем. Преобладание работников старшей возрастной группы с большим стажем работы в органах государственного управления. Преобладание работников с непрофильным образованием. Преобладание мужчин на руководящих должностях и женщин в низовом звене управленческого персонала. Незначительная доля молодежи, молодых специалистов и лиц, окончивших непосредственно перед поступлением на должность профильные вузы.

В советских условиях государственные органы были, по преимуществу, органами прямого государственного управления народным хозяйством и социальной сферой. Собственно, работники этих органов должны были, в первую очередь, быть специалистами в определенных сферах деятельности нижестоящих предприятий и организаций (инженерно-технической, производственной, экономической и т.п.) и лишь потом - работниками государственного управления. В условиях правового государства от работников исполнительной власти требуются не столько глубокие знания технологии и организации работы подведомственных объектов, сколько умение видеть их поведение и последствия их деятельности в правовых и финансово-экономических формах и предпринимать соответствующие воздействия.

Скорее всего, наличие именно этой проблемы не позволяет использовать простой путь устранения причин, препятствующих тому, чтобы государство располагало достаточным количеством профессионально подготовленных специалистов.

Очевидно, что важнейшим условием реформирования государственной и муниципальной службы является наличие в распоряжении государства достаточного количества лиц, обладающих профессиональными, гражданскими и моральными качествами, необходимыми для выполнения всего комплекса функций, возлагаемых обществом на государственный аппарат. При среднем стаже работы в аппаратах органов власти порядка 10-15 лет это означает, что ежегодно в них принимается около 100 тыс. человек.

Кроме того, результаты проведения аттестаций государственных служащих разных уровней показывают, что 20-25% аттестуемых не соответствуют предъявляемым требованиям, это говорит о том что значительное количество чиновников нуждается либо в замене, либо в довольно серьезной дополнительной подготовке.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика