Экономические и финансовые основы функционирования местного самоуправления

Собянин С.С.

Проблемы местного самоуправления - это проблемы населения, проблемы жителей страны и каждого из нас. Мы все живем в конкретном городе, поселке, в конкретном доме, а значит, в конкретном муниципальном образовании. Мы все получаем услуги, оказываемые муниципальными учреждениями, - тепло, воду, свет, мы ездим по муниципальным дорогам, наши дети учатся в муниципальных школах; от того, каково качество этих услуг, зависит и качество нашей жизни.
Десять лет местное самоуправление действует в России постсоветского периода. Пришло время подвести некий итог этой деятельности. Задача состоит не столько в оценке работы органов местного самоуправления - такую оценку они получают каждый день от своих жителей, избирателей, - а в том, чтобы понять, насколько эффективна существующая модель местного самоуправления во взаимодействии с другими уровнями публичной власти.


 С.С. Собянин
 

Немногим более десяти лет назад органы местного самоуправления были частью властной вертикали и по сути жили на жесткой смете расходов, свободный остаток средств был просто ничтожным. Но при этом государство старалось, что называется, платить по счетам - исполнять им же принятые решения. В 1991-92 годах ситуация стала принципиально меняться. У местного самоуправления появились собственные доходные источники и как следствие - бюджетная самостоятельность. Это плюс. С другой стороны, принимались социально значимые законы и программы, предполагающие серьезные затраты из региональных и местных бюджетов.

Формирование доходных источников местного самоуправления шло параллельно и независимо от формирования расходных нормативов. Причем, второй процесс шел гораздо быстрее, чем первый. В увеличение расходных статей вложились все - и федеральные, и региональные, и местные власти. Порой это напоминало некое соревнование: кто добрее, кто "социальнее", кто гуманнее. С увеличением доходов бюджета картина была менее оптимистичная.

Помимо этого, доходы бюджетов складывались далеко не всегда равномерно - и в силу низких цен на рынке энергоносителей, и по причине падения производства, и в связи с выплатой больших долгов, и так далее. Расходные же нормативы были постоянные, с явной тенденцией к росту. Результатом стало тройное превышение законодательно установленных только на федеральном уровне расходов на социальные программы над годовым федеральным бюджетом. Результатом этого стали серьезные негативные структурные изменения бюджетов всех уровней, в первую очередь - местных. В большинстве своем это дефицитные бюджеты "проедания", в которых статьи развития близки к нулю.

Зададимся вопросом, как выглядела эта система на конкретных примерах. Основные вопросы, закрепленные действующим законодательством за местным самоуправлением, - это коммунальное хозяйство и благоустройство, дошкольное и школьное образование, значительная часть здравоохранения и так далее. Они общеизвестны. Без всякого сомнения, органы местного самоуправления проводят колоссальную работу, дабы эти отрасли функционировали должным образом, и то, что им удалось их сохранить, поддержать их жизнеспособность в столь непростой период, в значительной степени их заслуга. Тем не менее, оставались и проблемы.


Например, проблемы жилищно-коммунального хозяйства. Общеизвестно, что износ жилфонда и инженерных коммуникаций составляет от 30 до 100 процентов. Отсюда - рост числа аварий. Финансирование комплекса ЖКХ - это отдельная проблема с множеством составляющих. Например, льготы отдельных групп населения и их оплата.

Все это приводит к обстановке взаимной безответственности - претензии предъявлять некому. Разрушается экономическая основа жилищно-коммунальных предприятий. Наблюдается полное отсутствие стимулов к эффективной работе.

Местная же власть, в соответствии с той же логикой, принимает свои решения по заниженным тарифам. Сложная ситуация с нормативами платежей населения. На федеральном уровне устанавливается норматив в 90 % и в соответствии с ним обсчитываются трансферты для субъектов и, соответственно - для органов местного самоуправления. В то же время органы местного самоуправления принимают нормативы, как правило, гораздо ниже - до 40-50 %, и если у местного самоуправления нет собственных дополнительных источников, разница в десятки миллиардов рублей оборачивается убытками предприятий коммунального хозяйства. Трудно ожидать от такой системы улучшения качества услуг населению. При таких экономических условиях остается удивляться, как вообще ЖКХ еще живо. Я не останавливаюсь на организационных вопросах реформирования ЖКХ, энергосбережения - об этом говорилось достаточно.

Какой вывод? Вывод простой и очевидный: мы должны получать столько услуг, сколько оплачиваем, неважно из чьего кармана - населения, государства, муниципалитета. Как это сделать? Если государство принимает решение об установлении той или иной льготы, она должна быть до копейки оплачена из государственного бюджета, причем, вначале должны поступить деньги на счета предприятия, затем - оказана услуга, - иной порядок нужно исключить. Вечером деньги - утром стулья. То же самое касается решений муниципалитетов. Установил норматив оплаты населением 60% - соответственно, 40% оплатил из местного бюджета. Не оплатил - предприятие выставило счет населению, а население уже выставит счет тем, кого оно избирает.

Быть добрыми за чужой счет нехорошо, а порой и преступно. Имея нестабильную доходную базу, невозможно иметь стабильную расходную часть. К этому, наверное, надо стремиться, но в сегодняшних реальных условиях, к сожалению, это невозможно. Законодательно менять льготы на федеральном уровне - учитывать местную специфику, выстраивать адресную систему, формы и способы оплаты льгот невозможно, поэтому необходимо на федеральном уровне определить минимальный перечень льготных категорий, которые будут финансироваться из федерального бюджета. Установление остальных льготных категорий, их виды и формы предоставления надо отдать на откуп региональным и местным властям с соответствующим объемом доходов.

Отдельно должен стоять вопрос о погашении накопленных долгов и восстановлении разрушенного ЖКХ. Одному местному самоуправлению с этим не справиться.

Отдельно стоит вопрос контроля и ответственности. Мы по праву гордимся нашей системой школьного и дошкольного образования. Гордимся не только качеством образования, но и тем, что доля затрат на него ежегодно растет, и сегодня она вышла на первое место в большинстве местных бюджетов. Это замечательно. Но далеко не всегда рубль, вложенный в образование, приносит должную отдачу. Причем, как тратить и на что, определяют в большей степени не органы местного самоуправления, а федеральные органы власти, причем, это делается порой не взирая на то, а потянет ли местный бюджет такие затраты, не надорвётся ли. Решения принимаются и на уровне Думы и на уровне Правительства, и на уровне министерства. Никого не хочу винить, все решения принимаются из самых благих побуждений. Установлена система оплаты труда для педагогических работников - пресловутая тарифная сетка, жестко привязанная к часовой оплате.

В результате разница в заработной плате учителей в одной школе отличается порой в разы, но это полбеды. Такая система является мощным стимулом к увеличению количества часов и увеличению классов. В результате увеличиваются до неимоверного, гипертрофированного уровня объёмы учебных планов. Нагрузка на старшеклассника составляет 68 часов в неделю - для сравнения: по КЗОТу продолжительность рабочей недели 40 часов. Я не говорю о росте заболеваний опорно-двигательной системы и пр. Затраты на образование выросли соответственно. С 1994 года наполняемость класс-комплектов была уменьшена с 42 человек до 25. Местное самоуправление при этом никто не спросил, но затраты на школьное и дошкольное образование возросли соответственно. Не забыты и льготы для учителей. Фактический объём ведомственных льгот, в основном, для сельской местности, превышает в два раза объём льгот для немощных ветеранов. Может, это и необходимо. Но мне кажется, это должны решить сами сельчане - кому и сколько льгот оплачивать. Результатом этих благих намерений стало то, что значительная часть школ находится в плачевном состоянии, не обеспечена учебными пособиями и оборудованием, а выплата заработной платы превращается во всероссийскую политическую акцию.

Дошкольное образование бесплатное и доступное - такова норма Конституции, образование, но не содержание детей в дошкольных учреждениях. Мы же пользуемся нормой постановления Верховного Совета от 1992 года, обязывающего органы местного самоуправления обеспечить практически бесплатное для всех - для сирых и убогих и для миллионеров - практически бесплатное содержание детей в ДДУ независимо от их ведомственной принадлежности, в том числе и частных. Любые попытки ввести какую-либо разумную систему оплаты пресекаются судом и прокуратурой. В результате оплата родителей за содержание детей составляет около 5% от фактических затрат. 95% оплачивается из муниципальной казны. Вследствие этого сеть дошкольных учреждений сокращается, дошкольное образование перестает быть общедоступным, муниципалитеты терпят колоссальные, никем не восполняемые убытки. Требуется четко определиться, чьи полномочия устанавливать подобные нормы и кто несет ответственность за их финансирование. Если Федерация - то она должна оплачивать до копейки услуги, оказываемые этими учреждениями, да и сами учреждения собственно тогда должны быть государственными, а не муниципальными. Как это сделано в системе профессионального образования.


Если это муниципалитеты, то им необходимо передать и соответствующие доходные и расходные полномочия. В проекте закона предлагается некий компромиссный вариант, предполагающий закрепление за государством вопросов стандартов, качества образования и установления на региональном уровне нормативов затрат на зарплату работникам образования и обеспечение учебного процесса.

Органы местного самоуправления осуществляют материально-техническое обеспечение учреждений школьного и дошкольного образования. Такой подход должен формировать, как на уровне субъектов, так и на уровне муниципальных образований, стимулы к оптимизации школьной сети, более рациональному и эффективному расходованию направляемых в сферу образования значительных средств.

Ситуация в муниципальном здравоохранении не менее проблемная. Местное самоуправление ответственно не за предоставление населению определенных медицинских услуг, а за содержание муниципальных учреждений. Затраты формируются, исходя из сети учреждений. Как результат этого - с начала 90-х гг. количество врачебного персонала стало в два раза больше. Государственные стандарты бесплатной медицинской помощи не соответствуют реальной экономической ситуации.

Примеры можно продолжать, но нет необходимости. Очевидно, что необходимо остановить порочную практику передачи обязанностей, установление нормативов, предполагающих затраты одного уровня публичной власти - другому, не подкрепляя эти решения соответствующими ресурсами.

Каким образом этого добиться? Для этого потребуются революционные решения в отношениях между различными уровнями публичной власти. Во-первых, необходимо за каждым из них четко прописать собственные полномочия, которые будут финансироваться из собственного бюджета, в том числе и из местного самоуправления. Во-вторых, определить соответствующий этим полномочиям необходимый объем финансов, исходя из реальных возможностей страны. Повторюсь - реальных возможностей, а не мифических социальных стандартов. Выработать механизм передачи этих финансов на соответствующий уровень публичной власти. Ввести механизм, учитывающий объективные особенности и максимально уменьшающий субъективные решения. В новом проекте закона о местном самоуправлении эти задачи в основном реализованы.

Ключевое положение этого проекта, на которое хотелось бы обратить ваше внимание, заложено в п. 4 ст. 18, который гласит: "Федеральные законы, законы субъектов РФ по вопросам местного значения не могут содержать положений, предопределяющих объем расходов из местных бюджетов, необходимый для решения вопросов местного значения, а также порядок и способы осуществления указанных расходов". Такое же положение есть и в проекте закона относительно субъектов РФ.

Если же возникло желание порулить, будь добр, внеси изменения в данный закон и в никакой другой, измени функции местного самоуправления и передай соответствующие источники финансирования. Наделение органов местного самоуправления госполномочиями допускается только законами, финансирование госполномочий осуществляется только через механизм субвенций (прямым счетом).

Наиболее важная и непростая задача - просчитать финансовый объем необходимый для исполнения всего комплекса полномочий того или иного уровня публичной власти. Собственно в этих подходах и заключается главное, суть предлагаемого законопроекта.

Распределения полномочий максимально учитывают сложившуюся практику распределения функций. Что касается предлагаемой структурной реорганизации, то в современной практике сложилось несколько видов территориальной организации местного самоуправления - городская, районная и так называемая "поселенческая". Опыт последних лет выявил ряд недостатков районной и поселенческой моделей.


Поселенческая, предполагающая создание множества мелких муниципальных образований, затрудняет решение всего круга вопросов местного значения, не имеет достаточной финансовой и экономической базы, не обеспечивает комплексного развития территории, не способствует оптимизации сети муниципальных учреждений, эффективному использованию ограниченных бюджетных ресурсов. Отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти - центров принятия решений. Повсеместно в целях координации деятельности сельских муниципалитетов создаются надстройки в виде районного государственного звена, являющегося подразделением исполнительной власти субъекта. Данные подразделения не имеют никаких полномочий по решению вопросов местного значения, не имеют собственных бюджетов.

Районная модель, самая распространенная, лишена этих недостатков. Но в свою очередь в связи с отсутствием муниципальных образований в достаточно крупных населенных пунктах, в том числе и городах районного значения, отдаляет местную власть от населения, затрудняет самостоятельное решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения отдельных поселений.

Разновариантность местного самоуправления в значительной степени затрудняет установление единых подходов к определению расходных и доходных полномочий, когда и небольшой поселок и миллионный город имеют одинаковые полномочия.

В проекте закона предполагается закрепить двухуровневую модель, включающую в себя два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район. Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения на том уровне, на котором присутствуют необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. На уровне поселения предлагается сосредоточить полномочия, связанные с ЖКХ, благоустройством, застройкой поселков; на уровне районов предлагается осуществлять функции, связанные с образованием, здравоохранением, охраной общественного порядка и прочее; предполагается возможность передачи полномочий и соответствующих ресурсов с одного уровня на другой.

Более того, предполагается два варианта предложенной модели. При первом: представительный орган района формируется из представителей поселений, соответственно и бюджет района формируется за счет отчислений поселений на выполнение межмуниципальных функций. Второй вариант предполагает формирование представительного органа района непосредственно населением и соответственно бюджет района имеет собственные доходные источники. Причем, на переходный период право определять, по какому способу формировать районную модель и в каких границах, передается на уровень субъектов.

Распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города представляется нецелесообразным. На их базе предполагается создать третий тип муниципального образования - городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района. Далее в проекте закона более четко прописывается возможность назначения главы администрации. В связи с тем, что глава администрации выполняет не только муниципальные, но и государственные функции, в процедуре назначения участвуют и представители органов государственной власти субъекта.

На предложенную концепцию поступили как положительные, так и отрицательные отклики от субъектов Федерации. Осуществление политических, экономических, законодательных мер в соответствии с этой системой приоритетов позволит существенно продвинуться в направлении выстраивания гармоничной, эффективной, соответствующей современным требованиям системы взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации.

И еще о проекте новой редакции закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления". Основные положения данного проекта совпадают с позицией, которая здесь изложена. Проект закона предполагает решение значительной части проблем, стоящих перед местным самоуправлением, и дает понимание подходов по реформированию отношений между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти в целом. Необходимость принятия такого закона очевидна, более того, проволочки в принятии законодательного решения повлекут за собой дальнейшую деградацию муниципального хозяйства, неэффективное расходование государственных и муниципальных ресурсов.

Отзывы на концепцию и проект закона представили большинство субъектов РФ. Большая их часть поддерживает предложенный вариант решения проблем местного самоуправления. Наибольшую дискуссию вызывают проблемы, связанные с введением двухуровневой модели местного самоуправления. Необходимо обратить внимание членов госсовета на то, что предложенный проект закона предполагает достаточно большую вариативность этой модели, различные способы формирования представительного органа района и соответственно различные способы формирования бюджета районного звена местного самоуправления, проект предоставляет возможность практически неограниченно передавать полномочия с одного уровня муниципального самоуправления на другой.

Все это говорит о достаточно гибком и компромиссном решении проблемы. Учтены предложения о необходимости четкого разделения доходных источников между муниципалитетами и районами. Учтено право субъектов определять границы районов в соответствии со сложившейся инфраструктурой.

Совершенно правильное предложение высказывается рядом субъектов РФ о необходимости одновременно с реализацией положений проекта закона принятие поправок в законодательные акты, регулирующие бюджетно-финансовую сферу, прежде всего - в Бюджетный и Налоговый кодексы.


Несмотря на то, что в проекте предложены серьезные механизмы контроля со стороны государства, они представляются недостаточными. Большая часть предметов ведения, закрепленных законом за местным самоуправлением, являются частью важнейших, конституционных обязанностей государства. Право граждан на доступность и бесплатность дошкольного и школьного образования, на возможность медицинского обслуживания, право на социальную помощь, право на безопасность, обязанность по обеспечению этих прав в значительной степени возложена государством на органы местного самоуправления - соответственно государство не может, не имеет права самоустраниться от самого непосредственного контроля за исполнением данных функций, не может не иметь действенных и эффективных методов обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан.

Отсутствие таких рычагов - это не демократия, это вседозволенность, и без колоссальных накопленных долгов предприятий коммунального хозяйства /по оценке Госстроя, кредиторская задолженность составляет более 280 млрд руб/, громадному, до 90% износу инженерных коммуникаций, органы местного самоуправления зачастую не в состоянии обеспечить население элементарными жизненно необходимыми услугами, такими, как обеспечение теплом, светом, водой. В условиях северной страны речь, безусловно, идет об обеспечении безопасности жизни и здоровья граждан. Несмотря на принимаемые программы вывода жилищно-коммунального хозяйства из кризиса, совершенно очевидно, что у государства нет достаточных ресурсов, чтобы одномоменто решить эту задачу. А это означает, что перебои в функционировании муниципального коммунального хозяйства будут продолжаться, а значит, объективно будет требоваться вмешательство государства, объективно требуется в ряде случаев кризисное управление муниципальным хозяйством.

Однако в предлагаемом проекте закона возможно временное изъятие отдельных функций муниципальных образований только в случае стихийных бедствий - деятельность же человека сплошь и рядом приводит к последствиям не менее пагубным, чем обвалы и оползни. Исходя из вышеизложенного, совершенно очевидно, что в проекте закона должны быть более четко прописаны механизмы государственного контроля за реализацией функций местного самоуправления по обеспечению важнейших конституционных прав граждан и механизмы временного изъятия этих функций в случае их грубого неисполнения в результате действий либо бездействия органов местного самоуправления.

Несмотря на то, что государство передает органам местного самоуправления исполнение значительной части государственных функций и громадный объем финансовых и материальных ресурсов, тем не менее государство, по сути, самоустраняется от контроля за использованием как финансов, так и собственности местного самоуправления, трактуя это как вмешательство в дела местного самоуправления. Это очень спорный и явно преждевременный тезис. Государство должно иметь право контролировать эффективное использование не только субвенций, но и дотаций передаваемым органам местного самоуправления - для чего требуется свободный доступ государственных контрольных органов к местным бюджетам.

В проекте учтены предложения об учете особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения. Предполагается принятие дополнительных законодательных актов, прописывающих особенности закрытых административных образований и приграничных территорий.

В целом в проекте учтены десятки серьезных предложений, поступивших в рабочую группу Госсовета от субъектов РФ, органов местного самоуправления, ученых, министерств и ведомств. Ряд предложений учесть в проекте закона не представляется возможным в силу их противоречия действующей Конституции РФ.


СОВЕЩАНИЕ В ТЮМЕНИ ПО ВОПРОСАМ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ УРФО

6 марта 2003 года в Тюмени состоялось совещание по вопросам социально-экономического развития Уральского федерального округа, провел которое Президент РФ В.В. Путин.

С отчетом о социально-экономическом развитии округа выступил Полномочный представитель президента РФ в УрФО П. Латышев. В совещании приняли участие губернаторы регионов, входящих в Уральский федеральный округ, министр промышленности, науки и технологий И. Клебанов, министр России по атомной энергии А. Румянцев, первый заместитель министра финансов России С. Вязалов, заместитель министра экономического развития и торговли М. Циканов, а также депутаты Государственной Думы от Уральского региона. Участники совещания посетили ряд тюменских промышленных предприятий.

В. Путин вместе с губернатором Тюменской области С. Собяниным побывал в Тобольске, осмотрел исторические достопримечательности, после чего встретился в музее с тобольскими женщинами. В. Путин поздравил российских женщин с весенним праздником 8 Марта, особо отметив необходимость активизации их роли в управлении страной. По его мнению, в России женщины играют основную функцию в семье. Однако еще весьма незначительное количество женщин участвует в процессе принятия государственных решений. "В государственном управлении у нас более 50% женщин. Но, несмотря на это, только 7% находятся на таком статусном уровне, с которого начинается принятие важных управленческих решений", - сообщил Президент. Он указал также на невысокий процент женщин-законодателей в России. В Госдуме, в частности, лишь 7,3% парламентариев - женщины, в Совете Федерации их меньше 7%, a "в одной трети законодательных собраний субъектов Федерации женщин совсем нет", - отметил глава государства.

Между тем "законодательные органы власти начинают работать эффективно и эффективно решать вопросы социальной защиты населения, если там работает не менее 20% женщин", привел Путин мнение экспертов. Президент выразил готовность "содействовать процессу привлечения российских женщин к управлению государством, считая это важной гуманитарной составляющей. Мы не сможем эффективно функционировать в мировом хозяйстве, если не будем частью европейского гуманитарного пространства", - сказал Президент.


Президент России В.В. Путин:

- В доходах населения разных территорий наблюдается большой разрыв. В экономически слабых регионах потребительские расходы растут, как ни странно, существенно быстрее, чем денежные доходы граждан. Общеизвестно, что Уральский округ - это энергетическая кладовая России, на его долю приходится свыше 90% общероссийской добычи газа и более 65% добычи нефти Прямо скажем, что за счет ТЭКа Тюмени во многом был достигнут экономический рост по стране в целом. Можно спорить о том, хорошо это или плохо зависеть от нефти и газа, но в данном случае спор довольно абстрактный, смысла не имеющий. Сейчас наша основная задача - это учиться эффективно направлять доходы от эксплуатации природных ресурсов в развитие других отраслей народного хозяйства. Для Урала это, в частности, будет означать и подъем таких отраслей, как машиностроение и металлообработка. /.../

В прошлом году в округе были отмечены весьма позитивные изменения в части выхода на рынки наукоемкой, конкурентоспособной продукции. Рост объемов промышленного производства в округе превысил общероссийские показатели. Если у нас по России в целом только 5,2%, то в округе - 6%. В условиях продолжающегося дефицита внутренних инвестиций в округе идет поиск решений, обеспечивающих собственные капиталовложения и в перерабатывающую отрасль. При этом увеличение внутренних инвестиций сопровождается здесь и ростом иностранных вложений - за год на 41%.

Однако для дальнейшей успешной интеграции отраслей и экономического взаимодействия территорий округа должны быть созданы соответствующие условия. И, в первую очередь, современная инфраструктура развития межрегионального рынка. /.../

Отдельно остановлюсь на проблеме, которая на первый взгляд не связана с обсуждаемым сегодня вопросом. Речь о местном самоуправлении и разграничении полномочий. Я уверен, что в таком сложном округе, как Уральский, и в такой сложной области, как Тюменская, наверняка, будут и вопросы подобного рода. Давайте обсудим.

Вы знаете, соответствующие законы прошли первое чтение в Думе. Новое законодательство вызывает разные мнения и разную реакцию. Не буду сейчас подробно касаться сути этих дискуссий, но хотел бы услышать ваше мнение по этим проблемам, а также конкретные соображения по эффективному выстраиванию отношений между всеми уровнями власти в территориях округа.


(Из вступительного слова Президента РФ В. Путина на совещании о перспективах развития Уральского федерального округа. Тюмень, 6 марта 2003 г.)

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика