О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Кокотов А.Н.


 А.Н. Кокотов
 

I. ДОСТОИНСТВА

Названный проект имеет ряд несомненных достоинств. Среди них:

1) определенная конкретизация финансовой основы местного самоуправления. Правда, названная конкретизация не даст эффекта без ее подкрепления, во-первых, принципиальным определением финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства (что тут взять за основу: собственные муниципальные налоги, межбюджетное регулирование и т.д.), во-вторых, четким разграничением в рамках гражданского, административного, земельного и т.п. законодательства объектов публичной собственности разного уровня;

2) приближение муниципальной власти к населению за счет укрепления поселенческого уровня местного самоуправления. Правда, на практике ряд субъектов Федерации осуществлял и осуществляет именно эту территориальную схему. Итог - стремление многих из них, их муниципальных образований отказаться от данной схемы и выйти на укрупнение муниципальных образований на районном уровне. Главная причина - финансово-экономическая и материальная несостоятельность мелких территорий в условиях мобилизационно-догоняющей экономики;

3) некоторая детализация муниципальных полномочий и попытка дифференцировать правовой статус муниципальных образований разного типа, уровня и места расположения;

4) допущение, пусть и минимальное, выбора населением разных моделей организации местной власти. Необходимо дальнейшее развитие такого подхода, предполагающего законодательное закрепление нескольких моделей организации муниципальной власти, из которых население вправе свободно выбрать ту или иную модель, в том числе изменяя ее в известных пределах. Федерация может решить задачу развернутого вариантного регулирования сама. Она может делегировать данное полномочие и субъектам Федерации. Но без этого подлинной самостоятельности местного населения в выборе моделей самоуправления не достичь. Безусловно, представление населению возможности выбора модели местного самоуправления из нескольких заранее законодательно установленных имеет свои недостатки. Однако это лучше, чем навязывание одной, двух схем огромной стране, лишь прикрытое декларацией о праве населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления;

5) развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса ОТОС.


II. НЕДОСТАТКИ

1. Статус проекта. Разработчики предлагают не новую, пусть и масштабную, редакцию действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 г., а совершенно новый закон с таким же названием. Подход разработчиков - не мягкое преемство старого и нового законов, а "вышибание клина клином". (Кстати, когда вышибают клин клином, то остается клин.)

При этом действующий ФЗ от 28.08.95 г. должен прекратить свое действие с 1 января 2005 г., тогда как новый закон в соответствии с п. 1 ст. 83 проекта вступает в силу с 1 января 2005 г. только при выполнении определенных условий. Это внесение вытекающих из данного закона изменений в бюджетное, налоговое законодательство не позднее 1 января 2005 г. Как следствие, реально возникновение правового вакуума, когда старый закон утратит силу, а новый в силу в полном объеме не вступит.

В связи с изложенным возникает и другой вопрос. Что должно служить директивной основой внесения названных в п. 1 ст. 83 проекта изменений в бюджетное, налоговое законодательство, обусловливающих полное вступление в силу нашего закона? Текст принятого, но не вступившего в силу закона?!

2. Исходная цель проекта. Это кардинальная перестройка территориальных основ местного самоуправления. Вписывается ли такой подход в общую историческую логику развития законодательства о местном самоуправлении?


Указанная логика такова:

- советское законодательство строилось как законодательство о статусе местных органов власти разного уровня;

- переход к новой модели заключался в выделении в качестве первичного объекта регулирования вместо местных органов власти низовых территорий. Как результат, деградация правового регулирования статуса, в том числе компетенции, органов местной власти. Сильная сторона нового подхода - продуцирование компетенции муниципальных территорий, аккумулирующих интересы и волю первичного субъекта самоуправления - населения. Период с начала 90-х годов XX века по настоящее время - это этап складывания в субъектах Федерации территориальных основ местного самоуправления, формирования и стабилизации статуса муниципальных образований, уточнения того, что законодатель именует сегодня вопросами местного значения;

- казалось бы, следующий шаг в развитии отечественного местного самоуправления после стабилизации его территориальных основ - это детализация статуса и компетенции органов местного самоуправления. Это соединение сильных сторон современной и советской моделей законодательного регулирования местной жизни. Вместо этого разработчики предлагают начать заново перестраивать территориальные основы местного самоуправления. Очевидно, что в известном смысле это возвращение к началу 90-х годов прошлого века. Задача детализации статуса органов местного самоуправления, разграничения и согласования компетенции разных органов местного самоуправления, органов местного самоуправления и государственных органов, к которой мы вплотную сегодня подошли, вновь откладывается.

Откладывается, поскольку ее выход на первый план предполагает стабилизацию формы правления на местах, а она невозможна без стабильной территориальной схемы местного самоуправления. Объективная логика законодательного развития такова: законодательство о политико-территориальных формах самоуправления - законодательство о политико-организационных формах самоуправления - тонкая настройка компетенционных схем.

Итак, предлагаемая реформа в законодательно-историческом контексте регулирования местного самоуправления таит в себе элемент контрпродуктивности.


3. Территориальная модель самоуправления. В настоящее время ряд субъектов Федерации в качестве базовой территориальной единицы для себя избрали район (приравненные к нему звенья), другие - поселения. Настоящий проект абсолютизирует двухуровневую территориальную модель самоуправления, заставляя субъекты Федерации, местное население иметь оба эти уровня (ст.ст. 10, 11 проекта, др.).

Такой подход противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой в силу конституционных установлений субъекты Федерации вправе в своих первичных территориальных единицах учреждать местное государственное управление (постановления КС РФ по "Удмуртскому делу", по "Курскому делу").

Конечно, субъект Федерации, стремящийся к учреждению местного государственного управления, после того, как муниципальные образования окончательно займут его районный уровень, может учредить новую систему своих первичных территориальных единиц, поглощающих муниципальные районы и городские округа. Но это будет искусственная схема, в рамках которой вряд ли можно создать полноценную систему местного государственного управления.

Кроме того, п. 4 ст. 13 проекта предусматривает возможность объединения двух и более муниципальных районов в одно новое муниципальное образование. При этом в проекте отсутствуют четкие критерии определения максимальных размеров территории муниципальных районов. Подп. 10 п. 1 ст. 11 проекта гласит, что границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Вряд ли указанная норма позволит оптимизировать территориальные пределы местного самоуправления. На ее основе можно создавать муниципальные образования, охватывающие если не большую, то значительную часть территории некоторых субъектов Федерации. Но это не что иное, как доведение идеи местного самоуправления до абсурда.

П. 5 ст. 12 проекта противоречит и другим положениям проекта (п. 1 ст. 12) и нормам Конституции РФ (ст. 3, гл. 8).

Возможно ли совершенствование предлагаемого в проекте подхода? Разумеется. Прежде всего - путем лишения заложенной в проекте модели территориального устройства местного самоуправления статуса абсолютной. Применительно к субъектам Федерации, в которых действует поселенческая модель, данный закон мог бы действовать в части учреждения муниципальных районов, городских округов. Применительно к субъектам Федерации, в которых базовой единицей местного самоуправления является район, необходимость укрепления поселенческих начал местного самоуправления могла бы реализоваться не за счет учреждения в поселениях самостоятельных муниципальных образований. Здесь можно идти вперед путем развития сети так называемых внутримуниципальных образований (аналог предусматриваемых современным законодательством внутригородских муниципальных образований), а также создания муниципальным образованием - районом своих органов в отдельных поселениях района. Кстати, это направление своим следующим этапом как раз и имеет создание полноценной системы поселенческих муниципальных образований, причем не заново и на пустом месте, а на подготовленной организационно-материальной основе.


4. Проект и Европейская хартия местного самоуправления. Ряд положений проекта расходятся с положениями Хартии. Так, ст. 3 Хартии устанавливает, что Советы или Собрания (то есть представительные органы местного самоуправления) могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Таким образом, согласно Хартии учреждение исполнительных органов местного самоуправления, тем более в статусе самостоятельных, не обязательно. Данной модели соответствует и советская схема, соединяющая воедино представительные и исполнительные органы, принятие и исполнение решений. Ст. 6 Хартии устанавливает, что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Однако в п. 2 ст. 34 проекта ФЗ установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

5. Проект и другие Федеральные законы. Настоящий проект в ряде случаев вторгается в сферу регулирования других федеральных законов. Так, ст. 22 проекта определяет условия и порядок проведения местных референдумов, хотя это сфера регулирования ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и прав граждан на участие в референдуме в Российской Федерации". Закрепление института местного референдума в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо, но не в режиме установления условий и порядка проведения местных референдумов.

6. Финансово-экономическое обоснование. Приложенное к проекту финансово-экономическое обоснование, как представляется, серьезно искажает размеры затрат на осуществление предлагаемой в проекте модели местного самоуправления. Суть проекта - полная перестройка всего и вся. Поэтому Государственной Думе следует поступить в данном случае нетрадиционно - обсудить с регионами предметно не только сам проект, но и финансово-экономическое обоснование к нему. В частности, попросить субъекты дать свое видение предстоящих расходов из региональных и муниципальных бюджетов на проведение реформы.


ЧЕГО НЕТ В ПРОЕКТЕ

Главная целевая установка проекта - разграничение полномочий разных уровней власти. Она направлена на уточнение принципа разделения власти в его вертикальном и горизонтальном измерениях. Но разделение власти покоится не только на четком разграничении предметов ведения и полномочий, но и на организационно-правовых способах согласования деятельности разных властей. Необходимо выделение общих дел и задач Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. В рамках этих вопросов важно не столько разделение полномочий, сколько объединение усилий, координация действий, совместное планирование. Принцип невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти нельзя абсолютизировать.

Согласование действий федеральных, региональных, местных властей требует также совершенствования статуса региональных и муниципальных органов общей компетенции в части функций координации и контроля. В советское время данные органы были вправе координировать и контролировать на своей территории деятельность всех органов и организаций, в том числе вышестоящего подчинения, по насущным вопросам местной жизни (экология, благоустройство, транспорт, занятость, бытовое обслуживание населения). В настоящее время такие возможности в отношении вышестоящих органов и организаций проблематичны. Не потому ли, кстати, граждане, чтобы оплачивать те же жилищно-коммунальные услуги, вынуждены сегодня обращаться в разные инстанции по разным адресам. А кто заставит организации, поставляющие газ, электричество, тепло, сообща обернуться к людям?

Акцент в осуществлении принципа разделения власти на разграничении функций, полномочий, ответственности, организационных структур привел к резкому росту аппарата публичной власти. Федерация, не доверяя органам власти субъектов Федерации, местному самоуправлению по всем вопросам своего ведения, учреждает на местах собственные органы. То же делают субъекты Федерации на территории муниципальных образований.

В результате близкие функции осуществляют разные органы. Принцип жесткого отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти привел к тому, что на местные органы можно возлагать лишь отдельные государственные полномочия. Как следствие, множество местных государственных полномочий, традиционно ранее исполнявшихся местными органами, "повисли в воздухе". Видимо, здесь стоит оживить опыт функционирования органов двойного подчинения советского времени. Понятно, что простое восстановление прежних схем невозможно. Но гибкие формы двойного подчинения, делегирования широкого набора полномочий сверху вниз и наоборот требуют расширенного использования.

Необходимо установление единых федеральных основ статуса федеральных, региональных, муниципальных органов власти, что вытекает из п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. В настоящее время органы власти разного уровня зачастую действуют по разным правилам и процедурам даже там, где это неоправданно.

Представляется, что необходимо установление единых федеральных основ статуса федеральных, региональных и муниципальных депутатов, правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, представительных и исполнительных органов федеральной, региональной, муниципальной власти.

Очевидно, что статус депутатов, актов, органов разного уровня должен иметь и свои особенности. Но эти особенности должны покоиться на едином правовом фундаменте. Не обязательно единые основы статуса тех же депутатов закреплять в одном федеральном законе. Но в случае регулирования статуса депутатов в разных актах данные акты (части актов) должны быть заключены в единую систему, приниматься (изменяться) в пакете или при разновременном их принятии согласовываться между собой.

Крайне важно принятие федерального закона, закрепляющего систему и детальный правовой статус нормативных правовых актов федерального уровня, а также общие рамки системы и статуса региональных и муниципальных нормативных правовых актов. В анализируемом проекте должны быть даны базовые основания такого способа регулирования.

  • Местное самоуправление


Яндекс.Метрика