«Игра на своем поле»: публичное и частное право

Яковлев В.Ф.

 В. Ф. Яковлев
 

Вениамин Федорович Яковлев - Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель Совета исследовательского центра частного права при Президенте Российской Федерации, заведующий кафедрой гражданского права Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, с октября 1999 года возглавляет Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Заслуженный юрист России.

Родился: 12 февраля 1932 года в г. Петухово Курганской области.

Образование: высшее, юридическое. Окончил с отличием Свердловский юридический институт.

Ученая степень: доктор юридических наук, профессор.

Трудовой путь: По окончании института с 1953-го по 1956 г. - работа в юридической школе города Якутска. В 1956-60 гг. - работа в Прокуратуре Якутской АССР. Затем около 30 лет посвятил научной, преподавательской и руководящей работе в Свердловском юридическом институте, где заведовал кафедрой гражданского права, занимал должность проректора. С 1987-го по 1989 г. был директором Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства в г. Москве. В 1989-1990 гг. - министр юстиции СССР. В начале 1991 г. был назначен Председателем Высшего Арбитражного Суда СССР, в январе 1992 г. - Председателем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Возглавил работу по созданию, а затем по организационному, правовому и кадровому обеспечению системы арбитражных судов Российской Федерации.

Научная деятельность: На протяжении многих лет специализируется на крупных исследованиях в области гражданского права и хозяйственного законодательства. Занимался общей теорией права.

Автор более 150 научных работ, многие из которых имеют большое практическое значение для решения задач правового обеспечения экономических реформ в России. Являлся одним из разработчиков концепции Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, а также нового Гражданского кодекса Российской Федерации, законов о собственности, о кооперации. Большое внимание в научной работе было уделено разработке вопросов, посвященных гражданско-правовому регулированию общественных отношений, внедрению гражданского права как формы отношений собственности и товаро-денежного оборота. Практическую реализацию большей части этих научных наработок удалось осуществить во время руководства Всесоюзным научно-исследовательским институтом советского законодательства, а также Министерством юстиции СССР.

Принимал непосредственное и последовательное участие в реализации новых идей правового государства по созданию механизма правового регулирования общественных отношений. Возглавлял работу по формированию системы экономических судов в СССР. Руководил процессом создания арбитражной судебной системы России. Проводит разработку правовых основ судоустройства и судопроизводства в новых государственных и экономических условиях. Вносит заметный вклад в практику применения нового законодательства России на современном этапе.

Награды: Орден "За заслуги перед Отечеством" III степени, две медали.


- Вениамин Федорович, Вы были министром юстиции СССР, а теперь - Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Какая должность, на Ваш взгляд, сложнее?

- Я думаю, что на этот вопрос довольно трудно ответить, потому что разные сложности и там и там.

- И разное время?

- Да. Я был министром юстиции Советского Союза и тогда для меня были две основные сложности. Первое - у министра юстиции очень широкий диапазон юридической работы. Он, в принципе, соприкасается со всеми направлениями юридического мышления и юридической работы, включая новые законопроекты. Это первая сложность. А вторая заключалась в том, что я был министром юстиции в очень трудное время, когда нарастал парад суверенитетов бывших союзных республик, и дело шло к стремительному ослаблению Советского Союза. Но мы никак не предвидели, что Советский Союз вовсе прекратит свое существование. И поэтому моя работа в министерстве юстиции была в то время, в частности, направлена на то, чтобы каким-то образом эти процессы направить в правовое русло, которое бы не было гибельным для того сообщества, каким являлся Советский Союз. Так что это было архитрудное время.

Но, к сожалению, Советский Союз все-таки прекратил свое существование, и после этого я перешел на судебную работу. Мы создали тогда первый коммерческий суд - это был Высший арбитражный суд СССР. И меня назначили первым председателем суда. А после окончательного распада Союза ССР меня пригласили на работу в Минюст России, и мы создали систему арбитражных судов. В том числе - Высший Арбитражный Суд РФ.

Здесь сложности другие. Но здесь я чувствую себя уверенно, как специалист в области гражданского права, коммерческого правосудия. Здесь мне как бы проще - это моя работа. Но возникает масса сложностей, потому что перестройка экономики, переход от государственной экономики к экономике частной - это все легло на наши плечи. Нам пришлось рассматривать споры, конфликты, в том числе по приватизации.

- Споры времен демократии?

- Да, конечно. Сложности здесь уже другого характера, они связаны с общими изменениями жизни в государстве на переходном этапе.


- Вениамин Федорович, какая самая главная сложность в Вашей работе сейчас? Меняется законодательство, изменяются взаимоотношения в обществе. У нас несколько неправильно расставлены акценты. Сместились грани бедных - богатых. Раньше мы все были счастливы, сейчас появилось больше несчастливых людей. Вы как арбитр должны разводить людские беды. Бесспорно, это не может не вызывать недовольства, поскольку связано с лишениями, а собственность - это очень болевой, скажем так, нервный вопрос. Иногда для человека это буквально дилемма: быть или не быть?

- Раньше мы все были одинаковые, не ощущали своей бедности. Хотя мы были не очень богаты, но не были и очень бедными. Сейчас, конечно, идет интенсивное социальное расслоение на очень богатых и очень бедных, средних. Это, мне кажется, один из постоянных источников социальной напряженности, постоянных раздумий и беспокойства. Разумеется, нас это очень тревожит и беспокоит. Волнует, хотя бы потому, что и в суды общей юрисдикции, и в арбитражные суды обращаются люди очень разные. Это люди с колоссальными возможностями - в том числе по привлечению самых лучших адвокатов. И, наоборот, люди, у которых почти нет никакой возможности защищаться, потому что нет денег на адвокатов. А наша главная задача состоит в том, чтобы обеспечить по возможности все-таки равную защиту. Это не так просто осуществить на практике.

Нашим коллегам, судьям за границей, работать намного легче, потому что они находятся под надежной защитой закона и государства. Там категорически запрещается какое-либо воздействие на суды. И суды могут свободно работать и выносить решения в соответствии с Конституцией и законом.

Конечно, это создает комфортные условия для деятельности судей и судов. У нас, к сожалению, такого комфорта нет. Почему? Потому что, видимо, и представления членов нашего общества, и уровень культуры, и сложности переходного периода, о чем я уже говорил, приводят к тому, что пытаются воздействовать на суды в своих интересах. Кто - давлением на суд через власти, кто - давлением на суд через деньги, кто - давлением через угрозы или через средства массовой информации, организуя пиаровскую кампанию во время рассмотрения какого-нибудь громкого дела. Поэтому мы работаем в довольно трудных условиях.

Но все же условия меняются в лучшую сторону, если сравнить обстановку начала 90-х годов и 2000-х. В суды приходит больше дел, вырос поток людей, увеличилось количество заявлений, объем работы постоянно возрастает. Но зато мы определенно знаем, что уменьшилось число криминальных разборок вокруг тех споров, которые нам приходится рассматривать. Предприниматели все чаще используют цивилизованные, судебные методы решения споров, а не разборки, стрельбу и прочее. Хотя на сто процентов я это не исключаю. И это создает, конечно, определенное напряжение в нашей работе.

Но тем не менее обстановка для правосудия сегодня более цивилизованная и более благоприятная. Меньше криминала, давления. Может быть, мы научились в какой-то степени ему противостоять, его нейтрализовать…

- Вениамин Федорович, Вы самыми крепкими и неразрывными узами уже давно связаны с Академией госслужбы, наверное, знакомы со многими поколениями студентов и преподавателями?

- Да, и очень этим горжусь. В Академии государственной службы при Президенте РФ есть три юридических кафедры. Одна из них - это кафедра правового обеспечения рыночной экономики. Это кафедра, которая имеет самый высокий конкурс, в том числе и в аспирантуру. При этой кафедре есть ученый совет по защите кандидатских и докторских диссертаций. Естественно, там проходят обучение в основном государственные служащие всех министерств и ведомств, в том числе и с периферии. И на базе этой же Академии вот уже десять лет идет повышение квалификации судей арбитражных судов РФ. Это наше базовое учреждение.


- У Вас бесценный опыт ученого, юриста, судьи, руководителя-практика высшего государственного звена власти. По нынешним временам - это большая редкость: столько разносторонних знаний в одном лице госслужащего. Вы читаете лекции? Стремитесь как-то передать свои знания, достижения? Ваш интеллектуальный багаж - достояние России…

- Времени для того, чтобы читать лекции студентам, откровенно говоря, у меня нет. Но какие-то преподавательские, лекционные, наставнические элементы в моей повседневной работе обязательно присутствуют. Во-первых, в Академии государственной службы при Президенте РФ мы постоянно обучаем наших судей, в том числе молодых. И проводим с ними занятия. Я - в том числе. У нас за год через академию проходит 500-600 судей со всей России. Во-вторых, там же в Академии госслужбы меня привлекают читать лекции для других категорий служащих. В-третьих, мы создали Академию правосудия, в рамках которой сейчас ведем подготовку кандидатов на должности судей из числа помощников. Молодые кадры сейчас пока работают помощниками судей в наших судах, но по существу готовятся к будущей работе в качестве судей.

Далее, при Президенте России есть исследовательский центр частного права, который был создан по инициативе профессора Алексеева. Причем, он был первым председателем совета этого центра. Сейчас профессор Алексеев живет и работает в Екатеринбурге, а мне приходится продолжать его дело. На общественных началах приходится быть председателем Совета этого исследовательского центра. И там у нас есть небольшая школа частного права, в которой я ежегодно читаю небольшой курс лекций. Здесь, в Екатеринбурге, тоже есть, так сказать, наше подразделение - Уральское отделение центра частного права и Уральская школа частного права. Иногда и здесь, если это удается, во время приездов я читаю лекции. Сейчас, к примеру, меня пригласили на "Дни науки в Уральской государственной юридической академии", на Всероссийскую конференцию…

- "Публичное и частное право: процессуальные формы их взаимодействия", которым было посвящено ваше выступление, очень шумно обсуждались. Вопросы сыпались, как из рога изобилия. Но, кажется, некий компромисс уже заложен заранее - в самом названии?

- В конечном счете все мы, я думаю, призваны служить интересам общества, интересам людей, может быть, не забывая о своих собственных интересах, но, помня о том, что действительно есть интересы общие в нашей стране. Может быть, мы не должны никогда забывать о высоких целях нашей деятельности, нашей службы. Это относится, конечно, к правосудию, к вопросам эффективности правосудия, то есть эффективности судебной защиты прав и интересов граждан нашей страны.

Но когда мы говорим о взаимодействии, о соотношении материального и процессуального права, то речь идет не только об эффективности правосудия, но также и об эффективности действия права вообще. Ведь реализация норм материального права в огромной степени зависит от совершенства процессуальных норм в применении материального права.

Следовательно, мы ведем речь об эффективности действия нашей правовой системы в целом. Сегодня действительно одна из самых актуальных (и в теоретическом, и в практическом плане) проблем - проблема соотношения и взаимодействия материального и процессуального права. Почему это важно? Потому что в области материального права приняты важнейшие кодификационные акты. Наше процессуальное законодательство явно отставало от развития правовой системы в целом, но, наконец-то, в последнее время, в последние годы это отставание было в значительной степени преодолено. Принято несколько важнейших процессуальных актов. Это не только три кодекса.

- Хотя, конечно, прежде всего, это три кодекса - Уголовно-процессуальный кодекс, Гражданско-процессуальный кодекс, Арбитражно-процессуальный кодекс?

- Да, это так, но не будем забывать и о таких важных процессуальных актах, как Кодекс об административных правонарушениях (он в значительной степени процессуальный) и новый закон о банкротстве. Этот закон также в значительной степени относится к процессуальному праву, хотя, конечно, содержит в себе нормы гражданского права.


- Итак, процессуальное законодательство получило очень интенсивное развитие?..

- И это создает совершенно новую правовую ситуацию, которую надо осмыслить с точки зрения того, завершена ли работа в этой сфере, насколько эффективно она проведена. Следовательно, насколько эффективно работает наше правосудие и вообще наша официальная правоприменительная система. И здесь ключевой вопрос - это как раз вопрос соответствия материального права процессуальному.

- Наша Конституция указывает на то, что в стране осуществляется четыре вида правосудия: конституционное правосудие, гражданское, административное и уголовное. Эти виды правосудия отличаются по каким-то основам, каким-то признакам?

- Я думаю, что они отличаются даже не по судам, которые осуществляют эти виды судопроизводства, а именно по характеру дел и споров, которые рассматриваются в рамках этих четырех видов судопроизводства. И очевидно, что прежде всего эти четыре вида судопроизводства определяются тем, нормы какого материального права применяются в рамках этих видов судопроизводства: конституционное право или гражданское право в широком смысле слова с примыкающими отраслями к гражданскому праву, или административное право, или уголовное право.

Но, разумеется, эти виды судопроизводства отличаются не только терминолиальным материальным правом, но и процессуальными формами тоже. Здесь судопроизводство представляет собой определенное единство формы и содержания: содержания в виде материального права и формы в виде процессуального права.

- Глубинными корнями в разграничении и судопроизводства, и материального права, и процессуальных форм является наиболее крупное деление в праве - на публичное и частное?

- Думаю, что те признаки, по которым разграничиваются эти два основных подразделения в праве, оказывают решающее воздействие на вид судопроизводства и на вид процессуальных форм. Сфера применения и само публичное и частное право отличаются, прежде всего, характером регулируемых отношений и участниками, субъектами этих отношений. Если в отношениях, регулируемых частным правом, не участвует государство, а участвуют лица, являющиеся носителями частных прав и интересов, то в публично-правовых отношениях, регулируемых публичных правом, обязательно участие такого особого субъекта, каким является государство.

Это накладывает свой отпечаток на все остальные элементы и отношения их правового регулирования. Если с помощью публичного права утверждаются и защищаются публичные интересы, то с помощью частного права, напротив, частные права. Если публично-правовое регулирование строится на началах централизации, здесь абсолютно преобладают императивные предписания, то, напротив, в частном праве преобладают диспозитивные начала, диспозитивные нормы. Договор является важнейшим регулятором этих отношений. Если публично-правовое отношение строится на началах власти и подчинения, то есть субординации субъектов, то частно-правовое отношение построено на началах координации, на началах правовой автономии субъектов.

Я думаю, что все эти положения характеризуют не только материальное право, но они должны решающим образом влиять и на использование процессуальной формы при применении материального права.

Разумеется, процессуальной форме независимо от того, применяются ли нормы публичного или частного права, присущи какие-то общие моменты, общие элементы, общие характеристики. И такие общие моменты закреплены в виде исходных принципов в нашей Конституции. Скажем, принцип состязательности относится ко всем видам судопроизводства. Вместе с тем наблюдается довольно значительная дифференциация процессуальных форм. Причем обнаруживается она в очень существенных элементах.

Во-первых, таких, как инициатива возбуждения того или иного дела. Во-вторых, с точки зрения того, обладают ли участники процессуальных отношений правом распорядительной функции и кто конкретно обладает таким правом распорядительной функции. В-третьих, существенное различие наблюдается применительно к роли суда. Суд может быть более активным или менее активным.

Совершенно ясно, что суд в любом судопроизводстве выступает организатором процесса, и тем не менее роль суда, скажем, в уголовном, гражданском, административном судопроизводстве различна. Если в уголовном судопроизводстве бремя доказывания лежит на обвиняющей стороне, которая обязана доказать все признаки состава преступления для того, чтобы лицо могло быть признано виновным и привлечено к ответственности, то в гражданском судопроизводстве, напротив, бремя доказывания лежит на противоположной стороне. По-разному исполняются судебные решения. Да и характер решений в значительной степени различен. Различен, потому что разные дела: либо это дела по привлечению к уголовной ответственности, либо это дела по обеспечению исполнения публичных обязанностей (например, налоговых), либо это дела по защите частных прав и интересов в сфере отношений собственности и гражданского оборота.


- Достаточно ли дифференцирован наш процесс, достаточно ли дифференцированы формы судопроизводства?

- Я думаю, что существующей дифференциации совершенно недостаточно. Я оставляю в стороне конституционное судопроизводство. Во-первых, потому что здесь много абсолютно неисследованного в теории.

Во-вторых, я не считаю себя специалистом в области этого вида судопроизводства. Если же взять все другие виды судопроизводства, то дифференциация в материальном праве, по-моему, была выражена многообразно и отчетливо, а вот дифференциации процессуальных форм явно не хватало. По существу у нас было две формы судопроизводства: гражданское и уголовное. Административного судопроизводства как по-настоящему обособленной формы судопроизводства у нас фактически не было. И для осуществления административного судопроизводства в значительной степени применялись нормы гражданского судопроизводства, что, по-видимому, не способствовало достижению задач и вообще высокой степени эффективности административного судопроизводства.

В мире сложились, по крайней мере, три формы судопроизводства: гражданское, административное и уголовное. Однако обычно в развитых правовых системах дифференциация процессуальных форм этими тремя формами не ограничивается.

Известно, например, что в Германии существует шесть судебных систем с развитыми процессуальными формами, особенностями: конституционное судопроизводство в сочетании с Конституционным судом; суды общей юрисдикции: уголовные и общегражданские во главе с Верховным судом; административное судопроизводство, финансовое судопроизводство; трудовое судопроизводство; социальное судопроизводство. Это не только отдельные судебные системы, но это органы, имеющие значительные процессуальные особенности. Здесь, с одной стороны, существуют две наиболее отличающиеся друг от друга формы судопроизводства - гражданское и уголовное.

С другой стороны, есть административное судопроизводство, находящееся как бы между ними. И, наконец, существует еще более углубленная дифференциация. Скажем, в рамках административного судопроизводства имеется дальнейшая дифференциация по разрешению специальных дел в области судопроизводства. Таких, как финансовые, налоговые и социальные споры. В сфере гражданского судопроизводства тоже наблюдаются некоторые дифференциации, потому что трудовые споры разрешаются по формам, несколько отличающимся от гражданского судопроизводства. Если в гражданском судопроизводстве преобладают начала состязательности и роль суда сведена до минимума, то в области трудового судопроизводства роль суда уже значительно больше и состязательность здесь имеет определенные ограничения.

- Почему?

- Потому что, как правило, в трудовых спорах участвуют правовые субъекты, находящиеся в весьма разном положении, то есть экономически сильные субъекты, экономически слабые субъекты и т.д. И это находит свое отражение в формах судопроизводства.

Я думаю, что сейчас для нашей судебной системы наиболее актуальная задача - это задача формирования административного судопроизводства, административно-процессуальной формы. По сути административное судопроизводство осуществляется в нашей стране уже длительное время, по крайней мере, с конца 80-х годов, а в арбитражных судах - с начала 90-х годов. Для того чтобы эффективно осуществлялось административное судопроизводство, нужно несколько факторов.

Во-первых, требуется, чтобы это судопроизводство было. То есть чтобы у граждан, предпринимателей была возможность обжалования незаконных, ущемляющих права и интересы граждан и предпринимателей актов государства. Такое судопроизводство в Конституции обозначено и оно реально существует. Во-вторых, необходимо соответствующее устройственное обеспечение административного судопроизводства. Я думаю, что в значительной степени и эта задача решена. По крайней мере, в арбитражных судах с 1995 г. созданы и довольно эффективно функционируют административные коллегии и административные составы с дальнейшей дифференциацией: налоговые составы и т.д. В-третьих, требуется, разумеется, известная специализация судей для высококвалифицированного решения этих дел. И такая специализация судей в системе арбитражных судов сложилась.


А вот что касается процедур особых судов административного судопроизводства, то, пожалуй, это наиболее отсталый участок нашего судопроизводства. Именно эта задача должна сейчас решаться. Почему? Потому что когда в 1992 г. арбитражные суды только начинали работать, административные споры составляли 1,5 % от общего объема дел. Сейчас по итогам 2002 г. административные споры - это уже около половины всех дел, споров, рассматриваемых и разрешаемых арбитражными судами. Следовательно, задача создания, формирования административного процесса - это настоятельная потребность времени, настоятельная потребность жизни.

- Сейчас были приняты два новых кодекса - Гражданско-процессуальный и Арбитражно-процессуальный…

- И они построены по половинчатым моделям. Гражданско-процессуальный кодекс оставляет за пределами своего содержания регулирование и рассмотрение административных споров. В основном, по-видимому, исходя из того, что должен быть разработан и принят отдельный Административный процессуальный кодекс. Арбитражно-процессуальный кодекс построен несколько иначе. В Арбитражно-процессуальном кодексе появился довольно значительный третий раздел, который посвящен как раз особенностям рассмотрения и разрешения споров, связанных с применением административного и иного законодательства.

- Это плохо или хорошо?

- Одни считают, что плохо, другие считают, что это хорошо. Я думаю, что надо посмотреть, что будет работать лучше. Дело в том, что здесь весь вопрос в соотношении общего и особенного.


Административное судопроизводство в значительной степени осуществляется по тем же правилам и формам, что и гражданское судопроизводство, то есть между ними много общего.

Но, с другой стороны, конечно, должны быть и достаточно существенные особенности. Вот эти особенности могут быть выделены в отдельный процессуальный акт. Но тогда в этом процессуальном акте, в Административном процессуальном кодексе придется повторять многое из того, что содержится в Гражданско-процессуальном кодексе. Это неизбежно. Или можно использовать ту модель, которую мы использовали в новом Арбитражно-процессуальном кодексе. Мы исходили из того, что есть общие положения, относящиеся и к гражданскому, и к административному судопроизводству. И таким образом, разделив, мы обозначили лишь особенности административного судопроизводства.

В чем же эти особенности в наибольшей степени себя проявляли? Это нашло отражение в третьем разделе Арбитражно-процессуального кодекса. Ну, во-первых, конечно, в административном судопроизводстве роль суда в значительной степени повышается. Это объясняется тем, что в этом судопроизводстве одна из сторон - это во всех случаях государство или иные публичные образования. Совершенно ясно, что здесь стороны занимают фактически далеко не одинаковое положение. И, очевидно, что более активная роль суда должна в какой-то степени выравнивать это неравное положение, чтобы обеспечить надлежащее соотношение, надлежащую защиту как публичных, так и частных интересов.

Второй момент - это бремя доказывания. Я уже немножко об этом говорил.

В нашем третьем разделе Арбитражно-процессуального кодекса совершенно по иному указано то, что бремя доказывания в административных спорах лежит на соответствующих публично-правовых образованиях, на государственных органах. Они обязаны доказать как законность своего акта, оспариваемого гражданином или предпринимателем, так и наличие фактических обстоятельств для принятия этого административного акта. Ну, а что касается лица, обращающегося за защитой, очевидно, главное, что он должен доказать - это то, что данный акт, по крайней мере, применительно к арбитражному судопроизводству, нарушает его законные права и интересы.

Следующее отличие - это порядок вынесения судебного решения и вступление его в силу. Здесь обеспечивается и ускоренное рассмотрение дел для того, чтобы обеспечить надлежащую защиту частных прав и интересов в публично-правовой среде, и, как правило, немедленное исполнение решений.

- Насколько наше административное судопроизводство вообще построено правильно? Имеется в виду и Гражданско-процессуальный кодекс, и Арбитражно-процессуальный кодекс, и Кодекс об административных правонарушениях.

- Надо сказать, что Россия все-таки имела в своей истории некоторый опыт административного судопроизводства. В дореволюционной России хотя и в не развитом виде, но административное судопроизводство существовало. Поэтому не случайно первый и второй департаменты Сената действовали как раз в области административного судопроизводства. Особенно энергичное и интенсивное развитие административное судопроизводство получило за короткий промежуток времени действия Временного правительства. Тогда были приняты акты, которые могли бы послужить базой образования весьма эффективно действующего административного судопроизводства в России.

Это было по существу судоустройство и судопроизводство в области административной юстиции, находящейся на уровне самых лучших европейских и мировых стандартов. Но, к сожалению, она действительно у нас не применилась и не была должным образом реализована, просуществовав очень недолго. Октябрьская революция вместе с революционно-правовой судебной системой смела эти решения, чрезвычайно прогрессивные для того времени.


Сейчас нам приходится заново создавать систему публично-правового, административно-правового правосудия. И мы должны были здесь ответить на несколько крупных вопросов. Мы на них ответили. Встает вопрос, насколько удачно ответили.

Здесь есть две большие проблемы. Первая проблема - это инициатива возбуждения административно-правовых споров, иначе говоря, кто обращается в суд. Возможны два варианта: обращаются государственные органы - обращается гражданин или предприниматель. Мировой опыт, опыт и Европы, и Соединенных Штатов Америки свидетельствует о том, что там, где административное судопроизводство уже тщательно отработано и развито, господствует вторая модель. Когда административное судопроизводство возбуждается по инициативе гражданина, предпринимателя, того лица, которое считает, что государство допускает принятием акта или совершением определенных публично-правовых действий нарушение его прав и интересов.

У нас смешанная модель. В одних случаях с заявлением в суд обращаются гражданин или предприниматель, а в других - государственные органы. При этом мы не заметили, что административное судопроизводство, вообще говоря, имеет глубокую внутреннюю дифференциацию, потому что разрешаются различные требования.

В одном случае рассматриваются требования о привлечении к ответственности, о возложении на гражданина, на предпринимателя определенной санкции за допущенное правонарушение. И совсем другое - это дела, связанные с обеспечением, с принудительным исполнением обязанностей, которые несет гражданин, строго говоря, не допустивший правонарушения.

Речь идет, например, об исполнении налоговой обязанности. Налоговая обязанность возникает не в результате правонарушения. А возникает от самого факта наличия дохода и имущества, которое является объектом налогообложения. Следовательно, у гражданина существует обязанность перед государством по уплате налогов, которую он должен исполнить.

Так вот, исполнение этой обязанности должно происходить в каком порядке? Как правило, в добровольном. А в принудительном? Каков механизм принуждения? Могут ли государственные органы без суда использовать принудительные меры? Или требуется, чтобы обязательно суд вынес решение для взыскания недоимки с гражданина или с предпринимателя?

Вот здесь возможны действительно различные модели. Я не обнаружил за рубежом такой модели, когда бы недоимка взыскивалась в судебном порядке. Она взыскивается во внесудебном порядке. И только тогда, когда гражданин или предприниматель считают, что они не допустили правонарушения и требование налоговой службы не соответствует закону, они имеют право обжаловать решение налогового органа в суде. Естественно, это приостанавливает исполнение данной обязанности и в конечном счете все зависит от того, какое решение суда будет вынесено.

Вот на этот вопрос нам, конечно, надо ответить, потому что сейчас по существующим положениям, например, арбитражным судам приходится разрешать огромное количество дел, по которым вообще нет споров. Их нет, потому что налогоплательщик понимает, что допустил налоговое нарушение, и он его и не оспаривает. Но тем не менее недоимку с него можно взыскать только в судебном порядке. То же самое касается и, скажем, начисляемых пени и санкций в связи с налоговым нарушением, в связи с образованием этой самой недоимки. Например, в США этими вопросами занимаются два суда: Налоговый суд и так называемый Суд по претензиям. Я имею в виду на федеральном уровне, по федеральным налогам.


Схема действует такая. Налогоплательщик должен знать налоговое законодательство, и он должен выполнить свою налоговую обязанность. Налоговые службы ведут проверку правильности уплаты налогов с охватом примерно 1% от общего числа налоговых отношений. Во всех остальных случаях налогоплательщик платит сам. Но налоговая служба имеет право в течение трех лет проверить любого налогоплательщика. Когда происходит проверка, налоговая служба использует всю информацию, которая у нее постепенно накапливается. Это информация о налоге, о гражданском обороте, об имуществе, потому что налоговые органы автоматически получают всю эту информацию. У них есть информация относительно доходов любого гражданина с любой фактуры.

Налоговая служба поднимает эту информацию, сопоставляет ее с теми налогами, которые уплатил данный субъект, и, таким образом, видит, исправный он налогоплательщик или нет. Исправный - все в порядке. Неисправный - налоговая служба направляет ему предписание о доплате той суммы, которую он не внес государству. И вот здесь у гражданина есть выбор. Он имеет право согласиться с этим, уплатить - и все. Если он не согласен, у него опять есть выбор. Либо он эту сумму уплачивает, а затем обращается с заявлением в Суд по претензиям о возврате этой суммы, поскольку предписание налоговой службы, которое он, тем не менее, добровольно исполняет, он считает незаконным. И тогда спор рассматривает Суд по претензиям. Если же налогоплательщик полагает, что предписание является неправильным и в добровольном порядке его не исполняет, он имеет право обжаловать предписание налогового органа. Но уже не в Суде по претензиям, а в Налоговом суде.

- Налоговый суд в Соединенных Штатах Америки по федеральным налогам один на всю страну?

- Да - и в него поступают десятки тысяч заявлений. Я пытался выяснить, как же один Налоговый суд умудряется справиться с таким количеством дел. Очень просто. Налоговый суд назначает график рассмотрения дел. И на рассмотрение дел является только 5% лиц, подавших заявление. Остальные 95% не являются ввиду бесперспективности спора с государством, понимая, что у них нет достаточных доказательств, аргументов и т.д., чтобы доказать неправильность предписания налогового органа. И вот только эти 5% дел реально рассматриваются Налоговым судом. Вот такая достаточно гибкая система. С одной стороны, она обеспечивает режим защиты публичных интересов. С другой стороны, надежный режим защиты частных интересов в области налоговых отношений. Споров много, но суды с этими спорами справляются и при таком объеме.

- Наши российские суды страшным образом перегружены. Это относится и к судам общей юрисдикции, и к арбитражным судам. Считаете ли Вы, что нагрузка их будет возрастать бесконечно, а судебная система никогда не поспеет за таким объемом работы?

- Сегодня нам нужно думать над тем, как рационализировать судебные процедуры. С одной стороны, чтобы не ослаблять судебную защиту ее субъектов. А, с другой стороны, построить ее наиболее рациональным образом, чтобы суды не были перегружены делами. И это относится не только к сфере налоговых отношений. Это относится, например, и к такой сфере, где тоже соприкасаются частные и публичные интересы. Я имею в виду сферу регистрации. Регистрации юридических лиц и т.д. У нас сейчас юридическое лицо может быть создано по очень простой процедуре. А исключено из государственного реестра оно может быть только в судебном порядке. Это абсолютно нормально. В любом государстве за год создаются сотни тысяч новых предпринимательских структур и столько же "отдают Богу душу", не выдерживая условий конкуренции.

- Зачем же все это "навешивать" на суды?

- Это очень серьезные и спорные вопросы. На первый взгляд, очень привлекательно, что все это решают суды. И, к сожалению, многие наши коллеги, ученые-теоретики приветствуют такого рода решения. На самом деле это приводит к тому, что судебная система перегружается. И, следовательно, судебная защита становится неэффективной из-за перегрузки суда делами, где нет споров. И не хватает времени для рассмотрения тех дел, где суд действительно, по-настоящему должен разобраться в существующей ситуации.

И второй момент, тоже чрезвычайно важный. Это так называемые квазисуды и вопрос досудебного рассмотрения и урегулирования конфликтов между гражданином и государством. В любой современной судебной системе мы увидим, что административные споры разрешаются не только судами. И не разрешаются судами сразу. Обязательно имеются досудебные процедуры - так называемые квазисуды. И большая часть административных споров разрешается очень быстро и очень дешево именно вот этими квазисудебными системами, которые образованы в соответствии с законом и функционируют весьма эффективно внутри соответствующих публично-правовых образований государственных органов. Я имею в виду, скажем, таможенные службы, налоговые службы и т.д.

Так обстоит дело в Германии. Так обстоит дело во Франции, в США, в Англии. В Англии, кстати, административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции.


- И как английским судам общей юрисдикции удается справиться с этим колоссальным объемом гражданских и уголовных дел?

- За счет хорошей постановки досудебного рассмотрения конфликтов в рамках этих квази-судебных органов.

- А у нас в России есть квази-судебные органы?

- Ну, например, у нас есть Апелляционная палата, которая рассматривает патентные споры. Вообще, наличие таких квазисудебных органов позволяет решить огромное количество задач. Во-первых, оптимизирует загрузку судов. Во-вторых, ликвидирует то положение, когда суды становятся придатком к административному органу. В-третьих, способствует тому, что в суд попадает дело уже тщательно проработанное. И суды уже могут заниматься только правовыми вопросами, не занимаясь вопросами бухгалтерии, финансовыми и т.д., как мы это делаем по налогам и сборам. И, конечно, это все способствует и улучшению, и ускорению рассмотрения чрезвычайно важных с точки зрения защиты прав и интересов конфликтов в области публично-правовых отношений.

Сейчас у нас действительно проведена огромнейшая работа по оптимизации нашего процессуального законодательства и, следовательно, по повышению эффективности нашего судопроизводства. Но работа эта не завершена, и требуется дальнейшее совершенствование, упорядочение порядка разрешения конфликтов. Особенно в сфере гражданина и предпринимателя, с одной стороны, и государства, с другой стороны.


Интервью подготовила Людмила Филипович

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика