Стратегия социально-экономического реформирования России. Опыт, проблемы и пути их решения

Чичканов В.П.

По прошествии семи лет с момента принятия Федерального закона (1995 г.) "Об основах государственной службы Российской Федерации" ее полноценная правовая база не создана ни в субъектах Российской Федерации, ни на федеральном уровне. Сама государственная служба оказалась неконкурентоспособной по отношению к другим видам деятельности и постоянно теряет профессионально подготовленные кадры.
Слабость законодательной базы компенсируется, как правило, выпуском в свет сотен ведомственных и региональных нормативных и правовых актов, зачастую не согласованных между собой. Низкой остается правовая и управленческая культура даже сравнительно высокопоставленных государственных служащих.

 В.П. Чичканов
 

Позвольте приветствовать вас от коллектива ученых, преподавателей, сотрудников РАГС при Президенте РФ. В своем выступлении я бы хотел осветить те задачи административной реформы и реформы государственной службы, от успешного выполнения которых зависит не только наша жизнь, но и существование России как суверенного государства.

Ни для кого не секрет, что Президент РФ В.В. Путин и Правительство РФ относят к числу своих приоритетов закрепление позитивных для общества и граждан результатов реформ, развитие и разумную стимуляцию новых общественно-правовых отношений, обеспечивающих условия для достойной жизни граждан России.

Для достижения этой благородной цели необходимо совместными усилиями выработать и провести в жизнь политику единения всех здоровых общественных сил, ведь еще в древности говорили: "Дорога к славе прокладывается трудом". Искомое единение может быть достигнуто на основе использования громадного потенциала России в интересах ее граждан, всего российского общества, интеграции в мировое сообщество.

Самоорганизация в обществе - объективное явление, активизирующее деятельность людей, поэтому современный руководитель должен отказаться от бесперспективного противопоставления гражданского общества государству, в том числе, и в экономике. Активное, заинтересованное участие населения в реформаторской деятельности абсолютно необходимо для успеха любых государственных начинаний, а для этого нужно предъявить нашим гражданам позитивные результаты реформирования. При этом важно оперировать не абстрактными, малопонятными показателями, например, "темпы роста валового национального продукта", а конкретными фактами повышения уровня и качества жизни. Наиболее весомый аргумент в пользу реформ - ощущение каждым человеком положительных перемен. Прекрасно выразился в данном отношении Л.Н. Толстой: "Важно всегда было и будет только то, что нужно для блага не одного человека, но всех людей".


Список мероприятий, которые необходимо осуществить на этом направлении в 2003 г., выглядит внушительно. Из важнейших отмечу:

- завершение анализа существующих на настоящее время функций органов государственной власти;

- классификация существующих функций органов исполнительной власти по трем видам - я имею в виду правоустанавливающие функции, правоприменительные, функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом;

- рассмотрение предложений по изменению и перераспределению функций органов исполнительной власти;

- выявление и постепенное освобождение от избыточных и дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти;

- изменения в системе и структуре органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и в регионах;

- подготовка типового административного регламента и проектов положений о федеральных органах исполнительной власти;

- создание системы мониторинга функций органов исполнительной власти.


Сегодня никто, пожалуй, не осмелится отрицать необходимость проведения в стране серьезной административной реформы. Но для того чтобы успешно справиться с этой серьезнейшей задачей, мы должны предельно четко ответить на ряд основополагающих вопросов, а именно:

- насколько государственное управление в России соответствует самым строгим современным требованиям?

- успешно ли справляется со своими функциями государство?

- кому и как служит государственный чиновник?

- каковы пределы государственного вмешательства в жизнь социума?

Сегодня стало очевидно, что найти ответы на эти вопросы реформирования всей системы государственной власти без анализа и реформирования ее важнейшей составляющей - системы государственной службы - невозможно. Причем реформы эти должны осуществляться на рациональной основе, с учетом достижений современной науки. Как метко отметил заместитель руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козак в январском интервью газете "Коммерсант": "Государство должно брать на себя только те обязательства перед гражданами, которые способно реально исполнить, которые обеспечены деньгами. В противном случае это нельзя квалифицировать иначе, как обман граждан государством". Мудрость, проверенная временем, но, к прискорбию, часто забываемая, хотя еще Наполеон говорил: "Государь всегда должен обещать только то, что он намеревается исполнить".

С удовлетворением можно отметить, что за последние годы административной реформы и реформы государственной службы удалось достигнуть определенных успехов. Прежде всего, государственная служба как новый для реформируемой России социальный институт оказалась позитивно воспринятой общественным мнением. Активно закладывается правовая база государственной службы - приняты федеральные законы об основах государственной службы, о военной службе, о государственной службе в ряде правоохранительных органов. Для государственной службы создается соответствующая инфраструктура. Государственная служба сделалась предметом серьезных научных исследований.

Но одними достижениями последние годы, к сожалению, не исчерпываются. К бочке позитива нерадивые исполнители примешали не ложку, а целое ведро дегтя. Так, по прошествии семи лет с момента принятия Федерального закона (1995 г.) "Об основах государственной службы Российской Федерации" ее полноценная правовая база не создана ни в субъектах Российской Федерации, ни на федеральном уровне. Сама государственная служба оказалась неконкурентоспособной по отношению к другим видам деятельности и постоянно теряет профессионально подготовленные кадры. Слабость законодательной базы компенсируется, как правило, выпуском в свет сотен ведомственных и региональных нормативных и правовых актов, зачастую не согласованных между собой. Низкой остается правовая и управленческая культура даже сравнительно высокопоставленных государственных служащих, а ведь еще баснописец Крылов говорил: "Где пастух дурак, там и собаки дуры".


Опросы, проводимые среди государственных служащих, с удручающей регулярностью показывают, что при исполнении служебных обязанностей чиновники руководствуются интересами родной структуры (около четверти опрошенных), не говоря уже о личных интересах, тогда как интересами общества озабочены всего-навсего 14% респондентов из числа государственных служащих. Частые смены политических элит и отсутствие разумного механизма защиты аппарата, который бы действовал не в угоду конкретному, пришедшему к власти человеку, а в интересах государства, общества привели к тому, что одним из главных приоритетов в восприятии современного государственного служащего стала стабильность положения организации и его собственного положения. О каком общественном благе в сложившейся ситуации может идти речь? И чем в таком случае государственный аппарат отличается от частной лавочки?! Не удивительно, что в глазах граждан государственный аппарат выглядит не проводником эффективной политики в интересах россиян, а серьезным препятствием на пути стабилизации внутриполитической ситуации и экономического роста.

Государственная служба, вопреки связанным с ней ожиданиям, оказалась подвержена конъюнктуре: аппарат гибко подстраивается под любую новую администрацию, любой новый депутатский корпус. Остается значительной доля лиц на государственных должностях, уровень образования которых не соответствует квалификационным требованиям (наличие высшего профессионального образования), предъявляемым к соответствующим категориям и группам государственных должностей.

Каким нам видится кадровое обеспечение государственной службы в ближайшем будущем? Кадровое обеспечение органов власти в значительной степени является объективно обусловленным процессом, зависимым от потребностей государственного управления, экономических возможностей государства содержать свой аппарат, обеспечивать условия для его сотрудников, их служебной деятельности. Прежде всего, необходимо соблюдение принципа достаточности, требующего определения количественных и качественных параметров кадрового состава в зависимости от объема и содержания компетенции, функций и полномочий тех или иных органов власти (государственных и муниципальных), чтобы имеющийся состав служащих был профессионально способен своевременно и оптимально обеспечивать реализацию компетенций и полномочий органа государственной власти. В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию (2002 г.) указал на то, что "государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим".

Проблемы подготовки и переподготовки кадров продолжают относиться к числу животрепещущих. В целом, по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации должны обучаться не менее 10 % федеральных государственных служащих, в противном случае отмеченные выше недостатки могут выродиться в серьезный социальный недуг.

Российская академия государственной службы вносит весомый вклад в административную реформу и реформу государственной службы и всегда готова поделиться позитивным опытом со своими коллегами, всеми заинтересованными организациями. Контингент обучающихся в Академии неуклонно расширяется. Ежегодный конкурс поступающих составляет 3-5 чел. на одно место, а по специальности "Юриспруденция" - до 8-10 чел. Об увеличении числа лиц для обучения в Академии ставят вопросы руководство аппаратов Государственной Думы Российской Федерации, Совета Федерации Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Назрели проблемы увеличения числа слушателей из органов власти субъектов РФ, которые сейчас составляют не более 25-30% по различным формам обучения. Это особенно важно в связи с созданием системы федеральных округов и обновлением кадрового корпуса на региональном уровне. В этих условиях Академия могла бы взять на себя, в частности, обучение государственных и муниципальных служащих Центрального федерального округа, учитывая, что подведомственные РАГС учебные учреждения уже решают эти вопросы в пределах своих округов.

Проблемы финансирования государственной службы как в фокусе отражают общее неблагополучие, сложившееся в системе административной власти. Половинчатость в решении вопроса с денежным содержанием в сочетании с другими негативными проявлениями в организации и функционировании аппаратов ветвей власти неизменно продуцирует проблемы кадрового обеспечения государственной службы.

Реформирование государственной службы Российской Федерации, которая была и остается сердцевиной института власти, дело большой важности на ближайшие годы. Без "настройки этого инструмента" невозможно добиться эффективной работы государственной машины.

В ходе работы над Концепцией реформирования государственной службы было установлено, что государственная служба является комплексным, публичным, социальным, правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства и деятельности государственных органов.


Отсюда к числу важнейших задач реформирования были отнесены:

- приведение системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы;

- повышение доверия граждан России к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых им государственных услуг.

Мы уходим от неприемлемого для единого государства положения, когда государственная служба на федеральном уровне, в субъектах Федерации, муниципальная служба по основополагающим вопросам существовали сами по себе. Отныне для государственных служащих всех ветвей и уровней власти регулирование вопросов поступления на службу, ее прохождения, оплаты, назначения и освобождения, предоставления государственных социальных гарантий (включая пенсионное обеспечение) основывается на единых принципах. И это очень важно.

Но важно и другое: властные полномочия необходимо децентрализовать, иными словами, перевести их на тот уровень, который будет наиболее близок гражданам, так чтобы полнее удовлетворить их нужды. Здесь как нигде потребуется искусство государственного управления, надо уметь пройти между Сциллой тотальной бюрократии и Харибдой волюнтаристской вседозволенности. Децентрализация подразумевает закрепление за субъектами РФ и муниципалитетами именно собственных полномочий. Федеральный закон разметит лишь социальные сферы, где региональные и местные органы власти будут обладать законодательными, исполнительно-распорядительными и контрольными полномочиями.

Децентрализация отнюдь не равнозначна анархии. Можете быть уверены, административную вертикаль никто упразднять не собирается, так что нижестоящие инстанции должны четко исполнять все поручения вышестоящих органов власти. Со всем тем Федеральный центр не будет вмешиваться в собственные полномочия, которые, в отличие от делегированных полномочий, будут финансироваться исключительно за счет региональных и местных бюджетов. В качестве примера собственных полномочий субъектов РФ Д.Н. Козак привел пример обеспечения работы ПТУ и техникумов, 29 млрд. руб. на содержание которых должны быть переданы в полное распоряжение субъектов РФ в виде собственных доходных источников их бюджетов.

С той же целью - обеспечения целостности системы государственной службы - унифицируются условия и порядок присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий. Предусматривается, как правило, последовательное их присвоение. При этом на государственной гражданской службе осуществляется переход от присвоения государственным служащим квалификационных разрядов к присвоению соответствующих классных чинов.

Оценка деятельности государственного служащего осуществляется в форме аттестации, квалификационного экзамена и в других формах.

Проблема оплаты труда и социальных гарантий государственного служащего оживленно обсуждается в обществе. Необходимо обеспечить единство основных условий оплаты служебной деятельности. Размеры должностных окладов государственных служащих на военной службе, в правоохранительных органах должны устанавливаться применительно к размерам должностных окладов государственных гражданских служащих по соотносимым должностям.

В связи с этим предусматривается в первоочередном порядке соразмерно увеличить должностные оклады государственным служащим. Оплата государственных служащих должна соотноситься на рынке труда с оплатой работников соответствующей специальности и квалификации в негосударственном секторе экономики. Государственные социальные гарантии должны предоставляться преимущественно в денежной форме.

Решение непростых задач государственного строительства возможно лишь на твердом идеологическом фундаменте. В связи с этим следовало бы заново переосмыслить понимание сути гражданского общества. Гражданское общество - это самоорганизующаяся и самоуправляющаяся система, ориентированная на сотрудничество и интересы отдельного человека, которые выражают его осознанные потребности. Гражданственность, правильно выбранная гражданская позиция обеспечивают самосохранение, самозащиту общества, гарантируют его свободное развитие. Государственные институты, включая институт государственной службы, должны отыскать себе место в целенаправленном процессе взаимодействия с институтами гражданского общества. Эти институты и организации должны соответствовать как разнообразным интересам и формам активности граждан, так и нормативным требованиям государства. Работу государственного аппарата можно признать эффективной лишь в том случае, если он, с одной стороны, успешно решает проблему защиты законных интересов каждого человека и социальных групп, а с другой, - интересы государства. При этом общество заинтересовано в разнообразии социальных структур и взаимоотношений с целью собственного развития. Государство же заинтересовано в их единстве в целях стабилизации, сохранения государства как института, предназначенного для выживания социальной системы. Правильное решение этой двуединой задачи гарантирует эффективность государственного управления.

Как видим, перед нами стоят грандиозные задачи, успешно решить которые мы сможем только при самоотверженной над ними работе. Завершу свое выступление словами Л.Н. Толстого, которого мне уже приходилось цитировать по ходу выступления: "Пора перестать ждать неожиданных подарков от жизни, а самому делать жизнь".

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика