Проверка политической лояльности кадров на государственные должности

Лазарев М.В.

Российское законодательство так же, как и законодательство развитых демократических стран, предусматривает ряд обязательных условий для принятия и нахождения граждан на государственной службе, проверкой выполнения которых в той или иной мере занимаются спецслужбы.
Так, п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" прямо требует от государственного служащего проявления политической лояльности: "…обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий".
Казалось бы, правоохранительные органы и специальные службы должны принимать активное участие в процессе проверки представляемых сведений, а тем более политической лояльности. Однако противоречивость современного российского законодательства делает этот процесс крайне сложным. Более того, на волне борьбы с тоталитаризмом, защиты прав и свобод граждан во все законы о правоохранительных органах и специальных службах, в той или иной мере могущих располагать информацией о злоупотреблениях отдельных лиц, их низких моральных качествах, наличии пороков и общественно нетерпимых вредных привычек, внесены статьи, не допускающие использование полученной в ходе оперативно-розыскной деятельности информации негативного характера.


 М.В. Лазарев
 

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЛОЯЛЬНОСТЬ КАК ОДИН ИЗ КРИТЕРИЕВ МЕХАНИЗМА ОТБОРА ПОЛИТИКОВ В ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ

Вопрос об использовании зарубежного опыта отбора и проверки лояльности кадров на государственные должности возник в связи с необходимостью для России в условиях глубоких перемен в обществе достаточно быстро пройти этап формирования политической и управленческой элиты, лояльной по отношению к существующему конституционному строю. Использование опыта зарубежных стран, основанного на общих для них подходах к системам государственной службы, представляется весьма реальным. Это дает уникальную возможность для нашей страны пройти свой путь создания системы государственной службы демократического государства в условиях многопартийности, не повторяя исторических ошибок других стран.

Наиболее четко, как представляется, кадровая политика определяется основными подходами теории элит в обществе. Ранее многие наши исследователи признавали положения этой теории как атрибут только западных демократий. В настоящее время стало общепризнанным, что элитарные особенности присущи всем государствам. "Элита - необходимый элемент общественного бытия, хотя и не представляет собой какого-то организационного монолита"1. Совершенно очевидно, что формирование высшего политического и административно-управленческого аппарата страны высококвалифицированными политическими дея-телями и специалистами во многом обеспечивает стабильность существования государства.

Элитаризм, однако, не означает, что отдельные лица из низших классов не могут достичь вершин социальной лестницы. Допускается определенная социальная мобильность. Однако при этом идет отсеивание потенциальных револю-ционно настроенных лидеров, так или иначе продемонстрировавших нелояльность существующей политической системе. Доступ в высшие эшелоны власти облегчен только для высокопоставленных представителей монополий, финансовых, военных, чиновничьих и правительственных кругов, которых также можно назвать элитой. Так, четвертая часть правительственной элиты США уходит своими корнями в монополистический сектор, 60% имели родственников в правительстве или являлись выходцами из семей, связанных с политикой. Около 40% промышленной элиты занимают ведущие посты в правительстве2.

Составить полную картину пополнения элиты в американском обществе достаточно сложно. Однако биографические сведения о лицах, занимающих ведущие позиции в высокопоставленных институтах общества, показывают, что:

- они получили образование в престижных университетах;

- среди них преобладают мужчины англосаксонского происхождения, из семей высшего и среднего достатка;

- по расовому фактору значительно преобладают белые американцы.


Все это свидетельствует о существовании четких каналов продвижения наверх в политические и правительственные элиты. При этом не существует значительных различий среди лиц, входящих в политические и правительственные элиты и представляющих различные партии. Элита, таким образом, - это особая социальная группа, основанная на глубоких внутренних связях входящих в нее людей3.

Отметим, что элита формируется естественным путем. Формально дорога в элиту открыта перед каждым. Перед кандидатом нет ни юридических, ни идеологических, ни религиозных препятствий4. Однако гражданское общество имеет свои механизмы саморегуляции и контроля над процессами формирования элит. Они выработались и достаточно жестко выдерживаются, имея в своей основе исторически-традиционные правила и требования к кандидатам в высшие сферы государственной власти и управления, не зафиксированные законодательством.

Необходимо отметить, что существуют различные подходы к вопросу о соотношении требований, предъявляемых обществом к государственным служащим и лицам, находящимся на политических должностях. Рассмотрим этот вопрос более подробно: он представляет определенный интерес в связи с формированием института государственной службы в России.

В настоящее время нет единого подхода к данной проблеме. Разночтение имеется в связи с тем, что к политическим и административным чиновникам предъявляются неравные требования в отношении их профессионализма, компетентности, лояльности и контроля за их деятельностью. Однако вне зависимости от сложности проблемы во всех ведущих странах мира государственная служба строго регламентирована и имеет прочную правовую основу, которая определяет не только общие вопросы организации управления в системе государственных институтов, но и служит базой для формирования кадровой политики.

К таким правовым актам, например, относятся в США:

- закон "О гражданской службе" 1883 г. (иногда его называют закон Пендлтона), где были сформулированы принципы комплектования федеральных исполнительных органов и организации служебной деятельности федеральной бюрократии;

- закон "О политической деятельности" 1939 г.;

- закон "О классификации" 1949 г., где отражена функциональность построения кадрового состава государственного аппарата;

- Кодекс поведения государственных служащих 1978 г.;

- закон "О реформе гражданской службы" 1978 г.

В ФРГ принципиальные положения о государственной службе вытекают из основного закона страны - ее конституции. Закон о правовом положении федеральных чиновников регулирует важнейшие вопросы всей их жизнедеятельности: права и обязанности, назначение на должность, присвоение рангов, перемещение по службе и командировки, уход и увольнение со службы, выход на пенсию, утрату прав государственного чиновника, права профсоюзов на участие в обсуждении чиновного права, деятельность федерального комитета по выработке положений, порядок подачи жалоб и обеспечение защиты прав.

Во Франции среди документов, регламентирующих деятельность государственных служащих, можно назвать Общий Устав государственных служащих 1945 г., Устав 1953 г., современный Устав, вобравший законы от 1983 и 1984 годов.


Поскольку в большинстве ведущих стран мира кадровые государственные чиновники выполняют главную функцию в обществе, так как именно они в первую очередь обязаны гарантировать гражданам постоянную готовность к действиям и неизменную эффективность государственного аппарата, то исходя из анализа нормативных документов при всем их различии можно сформулировать опре-деленные общие требования к государственному чиновнику:

- компетентность в исполнении поручаемых вопросов;

- политический "нейтралитет" и лояльность по отношению к режиму;

- дисциплинированность;

- соблюдение служебной иерархии;

- профессионализм.

Особые требования предъявляются к политической лояльности государственных служащих. Так, Правила этического поведения служащих исполнительных органов власти США прямо исходят из того, что "общественная служба есть общественное доверие, требующее от служащих ставить верность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды"5.


Таким образом, можно сказать, что вопросы лояльности, профессиональной подготовки, образовательного уровня, компетентности государственных служащих четко регламентируются законодательными актами. Эти государственные служащие несменяемы после очередных выборов, и требования к ним носят постоянный характер. При этом порядок прохождения государственной службы конкретными лицами не зависит от симпатий или антипатий политических чиновников.

Другое дело - отбор и назначение на политические должности. В этом случае речь идет о достаточно специфическом круге должностей. Требования к профессионализму и компетентности лиц, которые их замещают, четко не обозначены законодательством, но вырабатываются на разных уровнях в контексте политического процесса:

- избирателями в ходе выборов президента, глав администраций;

- выборными коллегиями в ходе утверждения в парламенте кандидатов на политическое должности;

- лицами, имеющими право на принятие решений о назначении работника на соответствующую должность.

Рассмотрим эту проблему на примере США. Ближе всех к президенту стоит группа помощников и советников, которая работает с главой исполнительной власти в аппарате Белого дома, организованном в соответствии с волей президента.


Высший эшелон федеральной администрации, в который входят лица, назначаемые президентом "по совету и с согласия" сената, состоит из глав министерств, послов и других дипломатических агентов, помощников и советников президента, руководителей различного рода федеральных ведомств, как входящих в исполнительный аппарат при президенте, так и находящихся за его пределами. Именно они составляют "команду президента", члены которой подбираются им с учетом различных факторов:

- политических обязательств;

- опыта совместной партийно-политической деятельности;

- близости идеологических установок;

- профессионализма;

- личной дружбы и, нередко, тривиального протекционизма.


Действительно, четких законодательных требований к профессионализму, компетентности, уровню образования политических чиновников в США нет, но в реальной жизни, как уже отмечалось, в гражданском обществе действуют механизмы фильтрации. Подавляющее большинство высших федеральных чиновников - это профессионалы. 63% высших федеральных служащих уже находились на государственной службе в момент их назначения на высокий пост, и только 37% ранее не имели опыта работы в федеральных учреждениях. Таким образом, федеральная бюрократия зачастую воспроизводит собственное руководство. Оставшаяся же часть рекрутируется из сфер бизнеса и права.

Качественный состав, социальный уровень семей, из которых вышли высшие федеральные чиновники, отражается, в частности, в информации о том, какие школы и колледжи они окончили. Практически 40% из них учились в престижных, привилегированных учебных заведениях "Плющевой лиги", а также в Стенфордском, Чикагском, Мичиганском, Калифорнийском университетах. Список возглавляют выпускники Иельского, Гарвардского и Принстонского университетов6.

Кроме того, общепринято, что кандидат на такую должность не должен быть узким специалистом, он должен быть менеджером, обладать разносторонними политическими, правовыми и другими знаниями, навыками и умениями. Так, в США из числа работников, находящихся на политических должностях федерального уровня, 66% - это юристы, политологи, социологи и только 10% - специалисты в области технических и естественных наук. Среди карьерных служащих специалистов этих наук в 4 раза больше (42%)7.

Политическими чиновниками реализуется также "негласное" требование о том, что они должны, в отличие от административных служащих, уделять повышенное внимание удовлетворению интересов избирателей. Поэтому зачастую политические чиновники занимаются в той или иной мере решением социальных (в широком понимании этого слова) вопросов в обществе. В связи с этим политические чиновники должны иметь серьезный опыт работы с людьми, хорошо разбираться в вопросах социального управления.

Процесс взаимодействия политических и административных чиновников, несмотря на законодательное урегулирование большинства его аспектов, непрост. Благодаря своему "нейтралитету" администраторы формально могут работать с любыми политическими чиновниками, представляющими различные пар-тии, а политические бюрократы, осуществляя контроль над политикой, не должны вмешиваться в сферу управления. Однако на практике вмешательство политиков в решение оперативных вопросов становится неизбежным. С другой стороны, существует достаточно много методов блокирования и невыполнения административным чиновничеством неприемлемых, по их мнению, требований политиков.

Полное разделение политики и управления на практике оказывается недостижимым. При этом существуют две опасности. Во-первых, многие управленческие проблемы, требующие решения на политическом уровне, оставаясь вне поля зрения политиков, не находят своего решения. Во-вторых, политические должностные лица зачастую вовлекаются в рассмотрение второстепенных проблем, что необоснованно затягивает принятие оперативных управленческих решений.

Вместе с тем, несмотря на существующие сложности и противоречия, политики и управленцы постоянно находятся во взаимодействии, оказывают влияние друг на друга, так как очень трудно разграничить цели политики и средства их достижения.

Подводя некоторые итоги, можно сказать, что механизм отбора политиков в государственный аппарат включает:

- разработанную правовую базу государственной службы, закрепляющую в условиях многопартийности двухуровневую систему должностей;

- особый порядок назначения на политические должности;

- систему государственной и общественной "фильтрации" при формировании управленческой элиты;

- специфический набор социальных требований к кандидатам на политические должности, позволяющий определить степень их лояльности по отношению к существующему общественно-политическому устройству, не закрепленный законодательно, но носящий достаточно жесткий характер и отражающий историческую традицию, нравы и обычаи конкретного государства.

В этой связи политическая лояльность выступает как один из основополагающих критериев в механизме отбора политиков на государственную службу.


УЧАСТИЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ СЛУЖБ В ПРОВЕРКЕ ЛОЯЛЬНОСТИ КАНДИДАТОВ НА ПОЛИТИЧЕСКИЕ ДОЛЖНОСТИ

Изучение порядка проверки кандидатов на государственную службу в зарубежных странах показывает, что этому элементу подбора и выдвижения лиц в государственный аппарат уделялось и уделяется самое серьезное внимание. Эта система постоянно обновляется и совершенствуется, так как пока еще нигде не удавалось полностью предотвратить коррупцию на всех уровнях государственной власти. Скандалы с разоблачением чиновничества регулярно вспыхивают в различных странах. Тем не менее действующая ныне система допуска к государ-ственной службе, в частности, в США позволяет позитивно влиять на качественный состав государственного аппарата, что является необходимым атрибутом правового государства.

Сама процедура проверки кандидатов на государственные должности, как правило, нигде не афишируется, так как носит конфиденциальный характер и затрагивает в первую очередь интересы элит, находящихся у власти. Тема эта практически не рассмотрена и в российской литературе. В этой связи представляется, что со становлением государственной службы в Российской Федерации, укреплением правового государства мы неизбежно подойдем к необходимости разрешения этого вопроса. Поэтому зарубежный опыт по указанной проблеме представляет практический интерес.

Рассмотрим проблему допуска на политические государственные должности на примере Соединенных Штатов Америки, где такой механизм имеет уже сложившуюся традицию. Особую роль в этом процессе играют специальные службы. Государство активно финансирует и поддерживает деятельность ФБР в этом направлении. Использование специфических форм и методов позволяет сегодня всесторонне изучить кандидата на работу в государственный аппарат.

Службы ФБР стали активно использоваться для этой работы в послевоенный период. В ноябре 1946 г. Президент Трумэн издал указ № 9806, согласно которому учреждалась Временная президентская комиссия по проверке "лояльности" государственных служащих8. Через несколько месяцев Временная комиссия была преобразована в постоянное управление, вплотную занявшееся проверкой политической благонадежности более двух с половиной миллионов американцев, состоявших на государственной службе. Согласно президентскому распоряжению с работы были уволены тысячи людей, обвиненных в симпатиях к коммунизму и "антиамериканизме". С легкой руки президента Трумэна началась пресловутая "охота на ведьм", наложившая мрачный отпечаток на всю послевоенную историю Соединенных Штатов. Один из американских журналистов вспоминал позднее случай, происшедший в кабинете президента Трумэна за несколько минут до начала президентской пресс-конференции. Собравшиеся в кабинете журналисты расселись неудачно, и один из служащих Белого дома был вынужден предложить им сдвинуться влево. В ответ раздался нервный смех журналистов.

По закону о национальной безопасности 1947 г. был учрежден Совет национальной безопасности и создано Центральное разведывательное управление. В апреле 1948 г. в комиссии палаты представителей "по расследованию антиамериканской деятельности" (была создана и такая специальная комиссия) началось рассмотрение "Акта 1948 г. о контроле над подрывной деятельностью", авторство которого принадлежало конгрессменам Ричарду М. Никсону и Карлу Мундту9. В рамках развернувшейся кампании Трумэн даже предлагал "повесить несколько предателей и обеспечить демократию в стране"10.

Обращает на себя внимание тот факт, что эти действия были предприняты Трумэном после крупномасштабной денацификации, проведенной в 1945 г. армейским командованием Соединенных Штатов в зонах оккупации Германии. Эйзенхауэром были тогда изданы строгие приказы во исполнение Документа № 1067 Комитета начальников штабов, предписывавшие проведение чисток путем удаления нацистов с гражданской службы и со всех сколько-нибудь значительных постов в общественных и частных предприятиях11.

Однако сводить проверку ФБР кандидатов на государственную службу только к определению степени их лояльности режиму было бы неправильно. Сотрудниками бюро активно изучались различные стороны жизни проверяемых, вскрывались имевшие место финансовые и другие нарушения, изучались моральные качества и т.д. Постепенно функции проверки лиц при поступлении на государственную службу ФБР были переданы в Комиссию по делам государственной службы и соответствующие подразделения ведомств. Это было вызвано рядом обстоятельств, в том числе и ростом численности государственного аппарата США. За Федеральным бюро расследований осталась проверка лиц, допускаемых к работам с высшей степенью секретности или связанным с ними (политические должности), и проведение изучения кандидатов на работу в государственный аппарат в случаях, когда указанные выше организации не могут осуществить соответственную проверку самостоятельно.

Безусловно, со времени администрации президента Трумэна в работе американских спецслужб произошли существенные изменения. Их деятельность в значительной степени демократизиро-вана, поставлена под парламентский и общественный контроль, но существо тем не менее осталось прежним. Политический сыск продолжает составлять значительную ее часть.

Таким образом, механизм использования специальных служб в проверке кандидатов на государственную службу в США прошел несколько этапов и имеет исторические корни. Этот опыт представляет как научный, так и прикладной интерес и позволяет сформулировать несколько общих подходов во взглядах на их деятельность.

Во-первых, механизмы демократического правового государства обеспечивают объективную заинтересованность всех ветвей власти и населения в участии специальных служб в проверке правительственного аппарата. При этом специальные службы должны пользоваться поддержкой общественного мнения.

Любой скандал, поднятый прессой в средствах массовой информации вокруг лиц из администрации или правительства США, формирует негативные установки общественности в отношении самого президента и возможностей его победы на следующих выборах. Стремясь избежать падения авторитета у избирателей, поддержать мнение о политической бюрократии как о лучших представителях демократического общества, власти Соединенных Штатов вынужденно усиливают механизм участия ФБР в проверке кандидатов на высшие государственные должности.


В конечном итоге специальная служба хотя и подчинена президенту и контролируется конгрессом, но имеет достаточно возможностей оставаться независимой при проведении проверок. Это обусловлено рядом факторов:

- действием противовесов во взаимоотношениях властей, в том числе при утверждении кандидатов на должности (президент - сенат);

- отсутствием права у ФБР выносить решения после проверки о пригодности кандидата для назначения на государственный пост;

- независимостью в известном смысле профессионального аппарата специальной службы от смены администраций США.

Объективно об эффективности работы ФБР в этом направлении может свидетельствовать тот факт, что ни один президент США после Второй мировой войны не избежал конфуза со своими протеже, назначаемыми на влиятельные посты.

В целом работа специальных служб в США традиционно пользовалась поддержкой общественного мнения. Характерно в этой связи удивление маститого царского сановника С.Ю. Витте, посетившего в 1905 г. Соединенные Штаты Америки. Его крайне поразило то обстоятельство, что американская публика, в отличие от российской, уже настолько привыкла к широким полномочиям "чистейших джентльменов" (агентов охранной полиции), что воспринимала их акции как нечто обязательное и должное12.

Во-вторых, в условиях демократического государства и многопартийности гражданское общество постоянно усиливает механизмы повышения качества использования специальных служб в проверке кандидатов на государственную службу. Подтверждением этому положению служит, в частности, увеличение сроков формирования администраций США (от объявленного президентом выбора до утверждения кандидатуры в сенате). Национальной академией государственного управления США было даже проведено соответствующее статистическое изучение данного феномена.

Установлено, например, что сроки на подбор "команды" со времен президента Джонсона до президента Рейгана увеличились в два раза и отняли у последнего 14 недель. Такая "нерасторопность" Рейгана была вызвана постоянно усложняющейся процедурой проверок кандидатов на должности высших федеральных чиновников. Президент Буш-старший оказался в более затруднительном положении при формировании "команды" в связи с принятием рейгановской администрацией после ряда скандалов вокруг федеральных служащих решения об усложнении проверки ФБР кандидатов на высшие посты в государстве.

В-третьих, специальные службы, используемые государством в формировании аппарата исполнительной власти, могут выступать в качестве гарантов законности только в условиях стабильного демократического общества с многопартийной конкурирующей системой, имеющего единую базу ценностей и стандартов при неприятии революционной идеологии в обществе.

Вместе с тем приходится отметить, что даже при наличии многопартийности в условиях переходного периода общества, где еще не выработались четкие критерии, ценности и стандарты в поведении людей, использование специальных служб в проверке на лояльность кандидатов для работы в государственном аппарате без соответствующих ограничений может привести к произволу и беззаконию, развалу государственного аппарата по идеологическим соображениям и, как следствие, к потере управляемости государством, что неизбежно чревато при-менением чрезвычайных мер.

В-четвертых, основу деятельности специальных служб США при проведении проверок кандидатов на государственную службу составляет легитимная законодательная база, регламентирующая их работу.

При рассмотрении исторического аспекта использования специальных служб США в допуске граждан на государственную службу уже отмечались документы, положенные в основу этой работы ФБР. Заслуживает в этой связи интерес также неизвестный широко в нашей стране документ "FBI Special Inquiry (SPIN) Inves-tigations", регламентирующий проверку на благонадежность лиц, выдвигаемых на высокие должности в правительственных учреждениях США. Он был опубликован в марте 1989 г. в официальном Вестнике конгресса США13.

Сама процедура проверки кандидатов на высшие государственные должности в США имеет свои особенности. Это компонент своего рода пропуска во властные элиты. Помимо общепризнанных требований к кандидатам, о которых говорилось выше, необходимость пройти спецпроверку ФБР заставляет этих людей выстраивать достаточно жесткую для себя линию поведения в жизни, заботясь о своем имидже и репутации с "малых лет".

Целью специальной проверки, проводимой ФБР по соответствующим запросам, является обеспечение администрации США объективной и полной информацией о лояльности и благонадежности, об особенностях характера, репутации и связях предполагаемого кандидата на работу в Белом доме, действующего сотрудника этого органа, либо лиц, которым требуется регулярный доступ в правительственные учреждения. Объем специальной проверки, методы ее проведения отвечают потребностям президента и его помощников при решении вопроса о новых назначениях, подборе кадров в аппарат сотрудников Белого дома и выдаче постоянных разрешений на посещение правительственных учреждений. Методы реализации спецпроверки дают достаточно высокую гарантию полной благонадежности лиц, допускаемых на работу в высшие правительственные учреждения.

При этом мероприятия по проверке кандидатов не направлены на определение их профессиональной пригодности к работе на предлагаемых постах и финансового положения. Исключением являются случаи, когда будущая деятельность претендента связана с вопросами юриспруденции. В данных обстоятельствах ФБР обязано выяснить материальную самостоятельность кандидата. Однако и здесь рамки проверки ограничены. В задачу бюро не входит изучение финансовой деятельности кандидата вообще, включая размеры его вкладов, источники доходов и займов. ФБР ограничивается опросом лиц, посвященных в финансовые дела кандидатов, и выясняет соотношение между расходами и доходами проверяемых.

Вместе с тем, необходимо отметить, что при решении вопросов о новых назначениях и подборе сотрудников непосредственно в аппарат Белого дома проверка носит многогранный характер. При этом администрация США пользуется не только услугами ФБР, но и сама проводит беседы с кандидатами и характеризующими их лицами, рассматривает материалы анкет и опросников, справки Налогового управления и т.д. Все документы о финансовом положении кандидатов, включая материалы Налогового управления, направляются для изучения в Белый дом, а не в ФБР. Однако если в процессе проверки этих документов возникнут какие-либо сомнения, то Белый дом уполномочивает ФБР провести расследование всех обстоятельств, вызвавших эти сомнения. Аналогичным образом ФБР само может начать дополнительные расследования, если от источников информации будут получены сигналы о "недоразумениях" в финансовых делах кандидатов.


В настоящее время все кандидаты на высшие и даже средние руководящие государственные посты обязаны заполнить целый ряд документов. Практически это означает добровольное согласие кандидата на проведение специальной проверки. К таким документам относятся:

- наиболее сложная для заполнения "Стандартная форма - 86", охватывающая сведения, в том числе медицинского характера и о вредных привычках, с 18-летнего возраста (до 1987 г. требовались сведения за последние 5-15 лет). Кроме того, в анкете указываются предыдущие места работы, адреса, принадлежность к различным организациям и пр.;

- дополнение к "Стандартной форме - 86";

- специальная налоговая форма;

- "Отчет о финансовых доходах пред-ставителей исполнительной власти"; "Форма о конфликтных интересах".

В последней анкете отражается также информация о занятиях родственников, денежных вкладах кандидата в иностранные компании. Для сотрудников аппарата Белого дома разработана дополнительная специальная анкета.

Организацией проверки кандидатов на высшие посты в администрации США ведает Отдел специальной проверки (Special Inqury Unit - SPIN Unit), входящий в структуру Директора уголовных расследований ФБР. К деятельности отдела предъявляются жесткие требования, регламентирующие полноту и тщательность проверки, недопустимость разглашения получаемых сведений не только самими проверяющими, но и лицами, являющимися источниками этих сведений.


В ходе специальной проверки Федеральным бюро расследований выясняются, в частности, следующие вопросы:

- материальное положение, участие в деловой жизни;

- участие в гражданских процессах (в качестве истца или ответчика);

- любой случай увольнения с работы;

- любые контакты с представителями иностранных государств;

- все события из личной жизни проверяемого, которые могут быть использованы для оказания на него влияния;

- все обвинения в некомпетентности;

- любые конфликтные ситуации в сфере бизнеса;

- заключения врачей-психиатров;

- выписываемые лекарства, содержащие наркотики;

- сведения о злоупотреблениях алкогольными напитками, об употреблении наркотиков;

- участие в организациях, прием в которые ограничен полом, расой, цветом кожи, убеждениями, религиозной и национальной принадлежностью;

- учеты полиции, уголовные дела;

- негативные моменты в образе жизни и поведении (супружеская неверность, гомосексуализм и т.д.).


Результаты проверки ФБР оформляет справкой, в которую включается информация негативного характера (если таковая имеется) с указанием источников ее получения. Если источники пожелают остаться неназванными, то ФБР идет им навстречу, но при этом объективность спецслужбы гарантируется направляемой в Белый дом специальной справкой, в которой излагается суть отношений источников с проверяемым и сообщается, каким путем информация негативного характера стала им известна.

Сроки специальной проверки не ограничены жесткими рамками и зависят от важности поста, на который намечается кандидат. Так, сроки проверки лиц, назначаемых лично президентом на правительственные посты при обязательном одобрении сенатом (Presidential Appointment with Senate Confirmation - PAS), не должны превышать 25 календарных дней.

При проверке от ФБР требуется беспристрастность к кандидатам и нейтральность к политике. Ему не разрешается втягиваться в политический диалог между президентом и сенатом в тех случаях, когда назначение требует "совета и согласия" сената. Считается, что это отрицательно скажется на объективности работы ФБР и его независимости.

В США достаточно четко отработана и система последующего контроля высокопоставленных федеральных служащих после их назначения на должности. Таким служащим ежегодно приходится заполнять большое число разного рода анкет и опросников. Например, "Форма Управления по этике в правительстве - 278", введенная специальным Законом об этике в правительстве от 1978 г. В этой анкете требуется: перечислить все акции и капиталы на сумму 1 тыс. долл. и более, зарегистрированные на имя федерального служащего, его жены или детей; каждую статью дохода (в дополнение к зарплате) свыше 100 долл., каждый подарок стоимостью от 35 долл. и выше, оплату каждой поездки, обедов или развлечений стоимостью свыше 350 долл., недвижимость на сумму в 10 тыс. долл. и более. Кроме того, требуется ответить на вопросы о принадлежности к каким-либо общественным организациям, включая занимаемые там посты, указать свой церковный приход.

Подводя итоги главы, можно констатировать, что бытовавшие совсем недавно и имеющие место в настоящее время в нашей стране представления о возможности проведения деполитизации государственной службы в теоретическом плане утопичны и беспочвенны, а в практическом плане вредны, отрицательно сказываясь на государственном строительстве. На самом деле государство - это политический институт, и осуществление его политических функций входит в служебные обязанности чиновников, работающих на государственных должностях. При этом они нейтральны к политическим партиям только в отношении выполнения служебных обязанностей.


НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОДБОРА И ПРОВЕРКИ КАНДИДАТОВ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Российское законодательство так же, как и законодательство развитых демократических стран, предусматривает ряд обязательных условий для принятия и нахождения граждан на государственной службе, проверкой выполнения которых в той или иной мере занимаются спецслужбы.

Так, п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" прямо требует от государственного служащего проявления политической лояльности: "…обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий"14.

В ст. 11 указанного закона накладываются ограничения, связанные с государственной службой. Государственный служащий не вправе в том числе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

- состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

- получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию и т.д.


Кроме того, государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.

Ст. 12 закона требует от граждан при поступлении на государственную службу, а в дальнейшем ежегодно представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Казалось бы, правоохранительные органы и специальные службы должны принимать активное участие в процессе проверки представляемых сведений, а тем более политической лояльности. Однако противоречивость современного российского законодательства делает этот процесс крайне сложным. Более того, на волне борьбы с тоталитаризмом, защиты прав и свобод граждан во все законы о правоохранительных органах и специальных службах, в той или иной мере могущих располагать информацией о злоупотреблениях отдельных лиц, их низких моральных качествах, наличии пороков и общественно нетерпимых вредных привычек, внесены статьи, не допускающие использование полученной в ходе оперативно-розыскной деятельности информации негативного характера.

Так, ст. 5 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" запрещает "разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами"15. Соответственно милиция не имеет права собирать, хранить, использовать и распространять информацию о частной жизни лица без его согласия16. Полученные в процессе деятельности органов Федеральной службы безопасности сведения о частной жизни, затрагивающие честь и достоинство гражданина или способные повредить его законным интересам, не могут сообщаться органами Федеральной службы безопасности кому бы то ни было без добровольного согласия гражданина17. Не подлежит также разглашению информация, затрагивающая личную жизнь, честь и достоинство граждан, ставшая известной органам внешней разведки Российской Федерации в процессе осуществления их деятельности18.

Имеющаяся во всех вышеуказанных законах ссылка "на случаи, предусмотренные федеральными законами", предполагает разрешение на использование в интересах органов власти и управления только информации о доказанной преступной деятельности.

Поэтому не удивительно, что секретарем Совета Безопасности у нас мог быть назначен господин Березовский, имеющий двойное гражданство, что является прямым нарушением российского законодательства. Поэтому так спокойно у нас чувствуют себя в коридорах власти криминальные авторитеты. Поэтому господин Чубайс с товарищами "по творчеству" может спокойно получать баснословные гонорары за неизданную книгу.

Определенной попыткой исправить сложившееся положение и заполнить пробел в законодательстве явился Указ Президента Российской Федерации "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назна-чения и государственные должности федеральной государственной службы"19 .


В соответствии с этим Указом впредь до вступления в силу соответствующего федерального закона кадровые службы федеральных государственных органов организуют проверку:

- достоверности сведений, сообщенных гражданином о себе при назначении на государственную должность Российской Федерации или при поступлении на федеральную государственную службу;

- соблюдения лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы, ограничений, установленных Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации";

- достоверности сведений о доходах и имуществе указанных лиц.

Основанием для организации проверки является:

- информация о несоблюдении лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность федеральной государственной службы, ограничений, установленных Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" или Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", полученная от правоохранительных органов, органов государственной налоговой службы, судебных органов либо иных государственных органов;

- информация о представлении лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность федеральной государственной службы, недостоверных или неполных сведений, полученная от правоохранительных органов, органов государственной налоговой службы, судебных органов либо иных государственных органов.

Однако самостоятельно получить информацию о несоблюдении ограничений или провести серьезную проверку достоверности представленных сведений, а тем более политической лояльности кандидатов кадровые органы не в состоянии. Вот здесь и возникает проблема необходимости использовать возможности правоохранительных органов и спецслужб, причем не как отдельной кампании, например, борьбы с НТВ, а как системы своевременных "мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства"20.


1 Охотский Е.В. Политическая элита. М., 1993. С.13.

2 Общественная мысль за рубежом. 1991. № 7. С. 81-82; Политология вчера и сегодня. Вып. 3. М., 1991. С. 133.

3 Мясников О. Смена правящих элит: "консолидация" или "вечная схватка"? // Полис. М., 1993. № 1. С. 52.

4 Охотский Е.В. Политическая элита. М., 1993. С. 77.

5 Правила этического поведения служащих исполнительных органов, часть I, раздел 101, п. "а". 57 Федеральный Регистр США 35006-35067. 7 августа 1992.

6 Дай Т., Зиглер Л. Демократия для элиты. М.: Юрид. лит-ра, 1984. С. 216.

7Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы / Российская академия управления; сост. В.И. Лукьяненко (ред.) и др. М.: Луч, 1993. С.105.

8 Иванян Э.А. Белый дом: президенты и политика. М.: Изд-во. полит. лит-ры, 1975. С. 247.

9 Там же.

10 Cobell Phillips. The Truman Presidency; The History of a Triumphant Succession. The Macmillan Company. New York, 1966. P.116.

11 См.: Амброз С. Эйзенхауэр. Солдат и президент /Пер. с англ. Ю. Здорова и А. Миронова. М.: Книга лтд., 1993. С. 183.

12 Витте С. Воспоминания. В 3 т. М.: Соцэкгиз, 1960. Т. 2. С. 448-449.

13 Congressional Record. 1989. March.

14 Федеральный закон от 31.07.95 № 119-ФЗ (ред. от 18.02.99) "Об основах государственной службы Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 05.07.95). Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: "Собрание законодательства РФ". 31.07.95. № 31. Ст. 2990; Российская газета. № 149. 03.08.95.

15 Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (ред. от 30.12.1999) "Об оперативно-розыскной деятельности" (принят ГД ФС РФ 05.07.1995). Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: "Собрание законодательства РФ". 14.08.1995. № 33. Ст. 3349; Российская газета. № 160. 18.08.1995.

16 Ст. 5. Федерального закона от 18.04.1991 № 1026-1 (ред. от 25.07.2000) "О милиции". Первоначальный текст документа опубликован в издании "Ведомости СНД и ВС РСФСР". 18.04.1991. № 16. Ст. 503.

17 Ст. 6. Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 30.12.1999) "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации" Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: "Собрание законодательства РФ". 10.04.1995. № 15. Ст. 1269; Российская газета. №72. 12.04.1995.

18 См.: Ст. 9. Федерального закона от 10.01.96 № 5-ФЗ "О внешней разведке" (принят ГД ФС РФ 08.12.95) / Собрание законодательства РФ. 15.01.96. № 3. Ст. 143; Российская газета. № 9. 1996.

19 См.: Указ Президента Российской Федерации "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы" от 01.06.98 № 641(ред. от 31.05.99). Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: Российская газета. № 106. 04.06.98; "Собрание законодательства РФ". 08.06.98. № 23. Ст. 2502.

20 Федеральный закон "О безопасности" от 05.03.92 № 2446-1 (ред. от 24.12.93). Ст. 4. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: "Ведомости СНД и ВС РФ". 09.04.92. № 15. Ст. 769; Российская газета. № 103. 1992.

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика