Некоторые проблемы документирования управленческой деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления

Колесник Е.Н.

Документирование управленческой деятельности - это массовая функция, выполняемая всеми государственными и муниципальными служащими, а также другими работниками аппарата органов государственной власти и местного самоуправления. Качество управленческих документов, являющихся результатом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (ОГВ и МС), определяет качество и точность исполнения документов; соответствие намеченных целей управления полученным результатам; эффективность управления и другие его качества. Поэтому работники ОГВ и МС должны обладать навыками составления качественных управленческих документов.
Речь пойдет о законах, закономерностях и тенденциях, действующих в документировании управленческой деятельности, которые изучаются в документоведении.


 Е.Н. Колесник
 

Управленческие документы, являющиеся неотъемлемой и обязательной составляющей процесса управления, традиционно были объектами исследования в документоведении. В настоящее время управление в России является быстро развивающейся как в научном, так и практическом аспектах сферой человеческой деятельности. К качеству и эффективности современного управления предъявляются высокие требования.

Документоведение как общая наука о документе, изучающая законы их составления и связи с деятельностью человека, является молодой наукой, находящейся в стадии преднауки1. Поэтому она пока не имеет четко и полно определенной сущности, выражаемой в объекте, предмете и методах исследования, ее структуре, понятийном аппарате2, а также в перечне проблем, подлежащих описанию, исследованию и решению.

Развитие документоведения идет медленно, что, в частности, объясняется отсутствием ресурсов, необходимых для проведения исследований, и неопределенностью практической выгоды, которая может возникнуть при использовании научных результатов.

В определенных ситуациях общение между субъектом и объектом управления осуществляется посредством управленческих документов. Поэтому субъект управления, определяя содержание управленческого документа и передавая документ на исполнение, рассчитывает, что в среде управления произойдут именно те изменения, которые им задуманы, и будет получен желаемый результат, т.е. будут достигнуты намеченные цели управления. При этом управленческие документы часто выступают главным источником сведений, на основе которых "исполнитель" определяет свои действия, направленные на достижение цели управления.

В связи с этим особенностью управленческих документов является то, что сведения, содержащиеся в документе, являются одним из факторов, определяющих возможность реализации и эффективность процесса управления.

Перечисленные выше сущность документоведения как науки, особенности развития документоведения, высокие требования к качеству и эффективности управления, современные темпы развития управления, особенность управленческих документов обуславливают необходимость выделения управленческого документоведения как самостоятельной ветви науки документоведения. Учитывая влияние управленческих документов на качество и эффективность процесса управления, результаты этой науки будут иметь практическую выгоду.

Одной из основных проблем в управленческом документоведении можно считать проблему влияния управленческого документа на качество и эффективность управления.

Изучить это влияние можно только в том случае, если значение словосочетания "управленческий документ" строго определено.

Слово "документ" имеет различные значения. Так, например, в толковом словаре С.И. Ожегова документ определяется как "...деловая бумага, подтверждающая какой-либо факт, или право на что-либо"3. В соответствии с Российским государственным стандартом (ГОСТ Р 51141-98)4 документ определяется как "...зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать". В юриспруденции документ - это "...овеществленное изложение мыслей, которое предназначено для доказывания юридически значимых обстоятельств, а также позволяет установить его составителя"5. В гражданском процессе документ - это "...письменное доказательство, которое выдано или заверено компетентным органом в пределах его прав и обязанностей, в установленном законом порядке, содержащее наличие всех необходимых реквизитов (дату выдачи, подпись должностного лица, указание организации или органа, выдавшего документ, и т.д.)"6. В уголовном процессе документом признается "...любой предмет материального мира, на котором какими-то условными знаками (буквами, цифрами и др.) зафиксирована какая-то мысль или имеется изображение какого-либо объекта"7.


Для определения значения словосочетания "управленческий документ" необходимо установить совокупность признаков управленческого документа. К этим признакам относятся:

- управленческий документ содержит две части - содержательную (текст документа) и справочную;

- содержательная часть управленческого документа содержит сведения о среде управления, предназначенные для использования в управлении;

- управленческий документ предназначен для выполнения управленческой функции.

Справочная часть документа содержит сведения, связывающие этот документ со средой управления. Все сведения справочной части документа делятся на группы. Каждая группа имеет самостоятельный, логически обособленный смысл и содержит сведения, связанные между собой этим смыслом. Такая группа называется реквизитом документа.

Состав, правила составления и оформления реквизитов устанавливаются нормативными документами (стандартами, инструкциями, правилами…), действие которых распространяется на определенный круг субъектов процесса управления.

В состав реквизитов управленческих документов обязательно входит реквизит (подпись), заверяющий достоверность текста документа. (Необходимость заверки достоверности сведений объясняется тем, что принять правильное управленческое решение невозможно, если сведения, на основе которых оно вырабатывается, недостоверны, а также тем, что без личной ответственности за достоверность сведений эффективное управление невозможно.)

Управленческий документ относится к классу сообщений. Т.е. для него всегда можно установить автора документа и того, кому этот документ адресован, а также документ может перемещаться в пространстве и существовать во времени столь долго, сколько это необходимо для управления.

Таким образом, если документ обладает этими признаками, то его можно отнести к управленческим.

Обобщая сказанное, можно определить "управленческий документ следующим образом.


Управленческий документ - это сообщение, выполняющее управленческую функцию, состоящее из текста (совокупность сведений о среде управления, предназначенных для использования в управлении) и справочной части, которая состоит из нормативно устанавливаемых реквизитов, содержащих сведения, связывающие документ со средой управления, включающие реквизит о заверке достоверности текста.

Из перечисленных признаков управленческого документа наиболее неисследованным является третий признак. Что означает то, что документ выполняет управленческую функцию?

На этот вопрос можно дать различные ответы. Наша версия ответа, приводимая ниже, позволяет определить понятие цели управленческого документа, которое играет одну из ключевых ролей в управленческом документоведении и основано на следующем простом утверждении. Автор документа предполагает, что сведения, содержащиеся в документе, вызовут такую реакцию исполнителя, которая должна завершиться определенным результатом. Эти результаты могут быть нескольких типов:

- документ предписывает исполнителю получить строго определенный результат. Например: "К 01.03.2000 получить заключение экспертных органов об экологическом состоянии Белоярского района";

- исполнитель должен произвести набор строго определенных действий, указанных в документе. При этом для руководителя главным является то, чтобы исполнитель точно и качественно выполнил указанные действия. Например: "В первую очередь соберите совещание работников организации и только после этого приступайте к решению вопросов, определенных утвержденной программой";

- документ определяет правила, которыми работник должен руководствоваться в своей деятельности. Например: "При определении регистрационного номера документа руководствуйтесь инструкцией по делопроизводству";

- документ определяет круг полномочий, прав должностного лица. Например: "Вам дается право от своего лица вести переписку с организациями по вопросам...";

- документ должен привести исполнителя в определенное психологическое состояние, т.е. он содержит сведения, мотивирующие исполнителя. Например: "За несвоевременное рассмотрение обращений граждан, вы несете ответственность в соответствии с…";

- документ служит для передачи сведений, предназначенных для использования в управлении.

Таким образом, мы предлагаем определить, что управленческая функция документа проявляется в установленном в документе типе результата, который должен получить исполнитель документа.

Эти рассуждения позволяют нам ввести одно из главных понятий управленческого документоведения - цель управленческого документа.


Под целью управленческого документа будем понимать тот результат, который должен быть получен по завершению исполнения документа.

Как показывают исследования, установление целей управленческого документа, предшествующее его созданию, позволяет существенно сократить количество создаваемых документов и повысить их коэффициент информативности8.

Субъект управления, определяя содержание документа и передавая его на исполнение, рассчитывает, что в среде управления произойдут именно те изменения, которые им задуманы. То есть он определяет желаемую цель - цель документа.

Исполнитель в результате исполнения документа достигает некоторого результата, который на практике может не совпасть с целью документа. Причины этого несовпадения могут быть обусловлены факторами различной природы. В управленческом документоведении изучению подлежат факторы, определяемые управленческим документом.

Поэтому одной из проблем управленческого документоведения можно считать проблему определения таких требований к управленческим документам, выполнение которых исключило бы документ из числа факторов, обуславливающих несовпадение желаемой цели документа и результата, полученного после исполнения документа.

Нами предложен следующий состав требований, которым должен отвечать управленческий документ, чтобы не стать фактором, обуславливающим не совпадение цели документа и реально полученных результатов, после его исполнения.


1. Законность

Все сведения, изложенные в документе, не должны противоречить сведениям, опубликованным в действующих нормативно-правовых актах и других документах, определяющих действия участников процесса управления.

Невыполнение этого требования может привести либо к тому, что цели документа будет невозможно достичь, либо достигнутые цели будут аннулированы в установленном порядке.


2. Мотивированность

Желательно, чтобы содержание документа побуждало к достижению его целей. Если управленческий документ не отвечает этому требованию, то это не значит, что цели документа не будут достигнуты. Тем не менее, побуждение имеет большое значение в управлении. Поэтому в любом случае, если документ мотивирует исполнителя, достижение его целей будет более вероятным и наоборот - отсутствие в документе побуждающих положений может сделать цели документа не достижимыми.


3. Юридическая значимость

В настоящее время не установлено точное значение термина "юридическая значимость". Более того, в ряде публикаций вместо термина "юридическая значимость" используется термин "юридическая сила". Мы полагаем, что документ отвечает требованию юридической значимости, если он может быть признан как свидетельство, доказательство в органах, уполномоченных определять, можно ли документ использовать как свидетельство, доказательство.

Поэтому, во-первых, документ должен быть издан органом, уполномоченным на издание таких документов, во-вторых, он должен иметь все положенные реквизиты, оформленные в соответствии с действующими нормативными документами. Отсутствие этих признаков приводит к тому, что документ может быть не принят лицами, от решения которых зависит достижение целей документа.


Определение дальнейших требований основано на следующих обстоятельствах:

- руководитель, составляя документ, переводит значение авторского содержания (ЗСА) документа в текст. Исполнитель, анализируя управленческий документ, определяет свое значение его содержания (ЗСИ);

- руководитель полагает, что значение содержания документа, определенное исполнителем, совпадает со значением содержания, которое вложил в документ автор. Иначе несовпадение этих значений может привести к несоответствию цели документа результату, полученному после его исполнения.

Ошибки в выражении и интерпретации значения текста документа, возникающие по разным причинам, приводят к тому, что на практике возникают ситуации, когда ЗСА не совпадает с ЗСИ.

Поэтому правомерна постановка такого вопроса: "Каким требованиям должен соответствовать управленческий документ, чтобы не стать причиной несовпадения указанных значений?".

Исследование значения слова "конкретность" привело нас к выводу о том, что эти требования могут быть сведены к единственному требованию "конкретности". Оно может быть выражено следующим образом.


Конкретный текст - это достоверный текст, содержащий полные сведения, смысл которого понятен (определяется без сомнений) и устанавливается без дополнительных толкований и разъяснений.

Следовательно, требование конкретности можно представить, как совокупность требований достоверности, полноты и понятности.

Достоверность - сведения, содержащиеся в документе, должны соответствовать истине.

Полнота - в зависимости от сути сведений, содержащихся в тексте документа, степень их влияния на управление может быть различной, а именно: без части сведений реализация процесса управления невозможна. Например, неизвестна цель управления.

Часть сведений необходима для обеспечения эффективной реализации управления (говоря об эффективности процесса управления, мы подразумеваем достижение его целей с наименьшими затратами). Например, сведения о некоторых чертах характера сотрудника.

Часть сведений не связана с управлением, т.е. их отсутствие не влияет на реализацию управления. Например, сведения о степени твердости карандашей, используемых ведущим специалистом организационного отдела при написании черновика конкретного документа.

Будем называть документ полным, если он содержит все сведения, необходимые для управления


Понятность - исследования показывают, что существуют несколько объективных условий возникновения непонятности текста

Условие 1. Текст документа понятен, если из него можно однозначно определить лексическое значение каждого многозначного знаменательного слова, употребленного в тексте.

Условие 2. Текст документа понятен, если не возникает сомнений при определении того, какие слова по отношению к данному являются главными.

Если условия 1 и 2 выполняются, то будем говорить, что текст управленческого документа отвечает требованию ОДНОЗНАЧНОСТИ.

Условие 3. Текст документа понятен, если любое слово, являющееся зависимым по отношению к какому-либо слову текста (главному слову), передает значение свойства среды управления, определяемого одним из признаков, устанавливаемых по лексическому значению этого главного слова. Невыполнение этого условия приводит к тому, что слово вступает в противоречие со своим контекстом.

Условие 4. Текст документа понятен, если одно и то же не изменяемое свойство среды управления определяется в разных частях текста документа одинаково (т.е. имеет одинаковое значение).

Если условия 3 и 4 выполняются, то будем говорить, что текст управленческого документа отвечает требованию НЕПРОТИВОРЕЧИВОСТИ.

Условие 5. Текст простого предложения обладает смыслом, если для каждого слова текста найдется хотя бы одно слово, являющееся по отношению к данному либо главным, либо зависимым, и все слова предложения образуют непрерывную цепочку связности слов, в которой каждая пара соседних слов связана между собой отношением "главное слово - зависимое слово".

Если условие 5 выполняется, то будем говорить, что текст управленческого документа отвечает требованию СВЯЗНОСТИ НА УРОВНЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ.

Кроме перечисленных выше объективных условий существует еще и субъективное условие, обуславливающее понятность текста документа.

Текст документа понятен, если тезаурус составителя и тезаурус исполнителя документа в части слов, использованных в его тексте, соответствуют нормативному тезаурусу.

Здесь тезаурусом составителя и исполнителя называется совокупность лексических значений слов, которыми владеют составитель и исполнитель. Нормативный тезаурус - это тезаурус, закрепленный в толковых словарях.

Если это условие выполняется, то будем говорить, что текст управленческого документа отвечает требованию СОГЛАСОВАННОСТИ ТЕЗАУРУСОВ.

Совокупность приведенных требований не полна. Так, например, неисследованным остается вопрос непонятности текста, возникающей по причине несвязности предложений текста. Но можно утверждать, что этими требованиями охвачены практически все случаи, встречающиеся при составлении управленческих документов.

Кроме проблемы установления требований к управленческим документам, в управленческом документоведении разрабатывается проблема анализа текстов на соответствие требованиям управления и ряд других проблем.

Для решения этих проблем вводится строгое определение понятия "сведения о среде управления".


Сведение о среде управления - это ее отдельное свойство, выражаемое своим названием и значением. Например:

- количество работающих в организационном отделе администрации города "Н" (название сведения) - 5 человек (значение сведения);

- срок исполнения приказа № 5 (название сведения) - 20 февраля 2001 года (значение сведения).

Конструктивным методом доказано, что текст любого управленческого документа можно представить, как перечень сведений. На основе этого положения разработана основа теории и методы построения лингвистических моделей текстов документов, позволяющих решить проблему анализа текста документа на соответствие требованиям управления.


Вводится три типа лингвистических моделей: описательная, семантическая и управленческая.

Описательная модель - это перечень всех сведений, содержащихся в конкретно существующем тексте документа. Эта модель является базовой. На ее основе разрабатывается семантическая модель текста.

Семантическая модель текста - это описательная модель, дополненная названиями сведений, отсутствующих в тексте, позволяющих однозначно установить лексические значения всех знаменательных слов в тексте. На ее основе разрабатывается ситуационная управленческая модель текста.

Управленческая модель текста - это семантическая модель, дополненная названиями сведений, определяемых спецификой процесса управления в управленческой ситуации, соответствующей тексту документа.

На основе современной теории русского языка разработаны способы представления лингвистических моделей управленческих документов. Разработаны способы построения этих моделей. Использование лингвистических моделей позволяет объективно оценить соответствие управленческих документов требованиям управления. Разработаны методы анализа текстов документов на соответствие сформулированным выше требованиям. Методы доведены до формальных алгоритмов, позволяющих компьютеризировать процесс анализа документов.


1 Философский словарь / Под ред. И.Т. Флорова. - М.: Республика, 2001.

2 Кушнаренко Н.Н. Документоведение. - К.: Т-во "Знания", КОО, 2000.

3 Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М.: Рус. яз., 1989.

4 ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.

5 Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. - М.: Юринформ центр, 1995.

6 Учебник гражданского процесса. - М.: Издательство "СПАРК", 1996.

7 Учебник уголовного процесса. - М.: Юристъ, 1995.

8 Колесник Е.Н. Документирование управленческой деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления (в 3-х книгах). Книга 1. Управленческое документоведение. - Екатеринбург. УрАГС, 2002. (Серия "Документационное обеспечение управления").

  • Государственная служба


Яндекс.Метрика