Путин и реформа госслужбы в Российской Федерации

Грэй .П.

Российское историческое наследие почти во всех его аспектах чрезвычайно неблагоприятно для модернизации системы госслужбы. К набору проблем, общих для всех стран Центральной и Восточной Европы, - привычка прежней системы изменять или отменять административные решения, руководствуясь политическими или сугубо личными интересами; традиция всеобщей секретности и подотчетности снизу доверху; политическая неэффективность и т.п.
Но несмотря на все эти "чисто российские" особенности, мы сейчас имеем основания утверждать, что Россия находится в фазе консолидации - фазе, отмеченной новыми структурными характеристиками и новыми проблемами, которые нелегко преодолевать, но которые уже качественно отличаются от проблем предыдущего периода. В первую очередь, это общеизвестная истина: государственная служба, которую нужно менять, одновременно является и той единственной, которая способна выполнять текущие задачи управления, и чем в более расстроенном состоянии пребывает система, тем меньше вероятность того, что она сможет сама себя реформировать.


 Пэт Грэй
 

ВВЕДЕНИЕ

В мире найдется немного столь же наглядных примеров трудностей и противодействия, с которыми сталкиваются т.н. "глобализационные" процессы модернизации государственного управления, как пример Российской Федерации, чьи проблемы реформирования госслужбы уже неоднократно становились предметом обсуждения (Кочегура, Нюрнберг, Парисон, Путин, Федоров, Сатаров, Верхейен - см. библиографию). Стоящие за этим факторы достойны детального анализа, поскольку они могут дать нам более ясное представление о причинах "торможения" модернизации и о возможных путях разработки новых программ реформирования госслужбы. Россия в этом смысле представляет дополнительный интерес еще и как образец государства, которое балансирует между "западной" и гораздо менее стабильной "южной" или "латиноамериканской" моделями развития (Гёц). Таким образом, изучение административного механизма Российской Федерации поможет определить те элементы государственного устройства, которые сейчас находятся "на перепутье" между двумя альтернативными вариантами будущего.

Избрание на президентский пост Владимира Путина совпало с целым рядом инициатив по реформированию госаппарата, что давало президенту шанс сравнительно быстро достичь конкретных сдвигов в этой области и далее уже вести речь о новых мерах по разблокированию процесса перемен.

Анализ имеющейся в нашем распоряжении литературы по реформам госслужбы выявил следующие факторы, влияющие на результаты этих реформ (приводятся в порядке, соответствующем частоте их упоминания):

- поддержка политического руководства;

- административное руководство и его эффективность;

- наличие необходимых ресурсов;

- политическая и социальная стабильность;

- поддержка со стороны тех, чьи интересы в первую очередь затрагивают реформы;

- историческое наследие;

- масштабы, график, последовательность, характер и продолжительность "чистки" дореформенных органов госслужбы;

- опыт, целеустремленность и влиятельность "внешних факторов" (включая Евросоюз и международные консультирующие организации);

- благоприятный культурный климат;

- критические настроения в обществе;

- внимание к практической стороне реформ;

- суммарный баланс тормозящих факторов;

- наличие т.н. "перспективных окон" в той или иной области и т.д. (Бекке, Бейкер).

В целом авторов, пишущих о реформах, можно разделить на две группы: тех, кто рассматривает реформы как результат "влияния" (т.е. решений и действий конкретных лиц и групп людей, руководящих процессом), и тех, кто видит за этим прежде всего "структуру" (т.е. комплекс исторических, социальных и экономических условий, определяющих суть перемен).

Эти два взгляда уходят корнями соответственно в традицию менеджеризма/общественного управления и в более широкую социально-научную компаративистскую традицию. К сожалению, оба подхода грешат одномерностью, часто упуская из виду ключевые взаимодействия между "структурой" и "силами влияния", которые в совокупности и определяют своеобразие развития каждого государства. Общественно-управленческий подход излишне оптимистичен относительно готовности самих организаций к радикальным переменам, тогда как социально-научная компаративистская традиция оценивает эту готовность с преувеличенным пессимизмом.

В настоящей статье мы намерены рассмотреть реформу российской госслужбы с обеих точек зрения, проанализировать текущую ситуацию в историческом контексте и обратить особое внимание на законодательные меры по осуществлению реформы. Поскольку же реформа является своего рода "эволюционирующей, сложной и многоуровневой игрой", будет показано взаимодействие этих уровней, при котором оба "игрока" должны подчиняться правилам, которые они сами же и устанавливают.

При работе над статьей авторы основывались на собственном опыте сотрудничества с Российской академией управления, на научных трудах, опубликованных российскими и зарубежными экспертами, и на материалах местной прессы, в целом позволяющих представить объективную картину состояния госслужбы и попыток ее реформирования после 1991 г., а в особенности - нынешних реформистских усилий, координируемых Д. Медведевым и другими лицами из окружения президента. Был проведен предварительный анализ предпочтений и ориентировок членов основных рабочих групп, занятых планированием реформы. Были также сделаны некоторые наблюдения относительно роли международных доноров в этом процессе.

Авторы пришли к выводу, что хотя избрание Путина открыло "перспективное окно" для реформ и некоторые элементы традиционного российского и посткоммунистического наследий уже не кажутся непреодолимыми преградами на этом пути, тем не менее здесь по-прежнему имеет место солидный разрыв между риторикой президента и ее законодательным воплощением в жизнь. Кроме того, анализ информации о ключевых игроках на реформистском поле показал, что многие из них отнюдь не являются столь уж горячими сторонниками перемен.


КРАТКИЙ ЭКСКУРС В ИСТОРИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

Безусловно, любое государство вправе претендовать на уникальность своего исторического опыта, но в случае с Россией такая претензия окажется явно весомее, чем у большинства других стран. Эта уникальность выражается прежде всего в порядке и характере шагов, предпринимавшихся Россией на пути социального и экономического развития.

Дореволюционная система государственной службы заключала в себе ряд характерных элементов, каждый из которых соответствовал той или иной исторической эпохе: технический элемент отражал процесс индустриализации и основывался на системе профессионально-технического образования; более древний феодальный элемент проистекал из традиций помещичьего землевладения и службы государству в обмен на даруемые им привилегии; параллельно с этими зарождался и быстро рос еще один элемент, равно оторванный от техники и от земли - государственная бюрократия (Фортескью).

После революции наблюдались быстрое продвижение технических специалистов по служебной лестнице и общий значительный рост числа государственных должностей. Последние остатки т.н. "буржуазных" или "царистских" элементов были устранены из органов государственного управления уже при Сталине, а сложившаяся параллельно партийная бюрократия дополнительно сцементировала административную систему. Однако к 1970-м годам режим вошел в полосу стагнации, уже не отвечая потребностям общества в усложнившихся условиях научно-технической революции.

Большинство исследователей сходится в обозначении основных характерных черт этой дореформенной системы в России (а также в бывших соцстранах Восточной Европы):

- параллельная бюрократия при "направляющей роли" коммунистической партии, которая контролировала все государственные органы и все назначения на руководящие посты;

- сложная структура аппарата управления с частично совпадающими функциями разных органов;

- высокая степень централизации процесса принятия решений при разделении управленческой вертикали по специализированным секторам;

- узкоспециализированные обучение и карьера специалистов;

- авторитарность в сочетании с непомерно раздутыми полномочиями в сфере политического надзора и контроля;

- всеобщая подотчетность вплоть до самого верха;

- отсутствие альтернативных форм подотчетности (законодательной, финансовой, общественной);

- использование систем неформальных личных отношений при решении спорных вопросов и назначении на ту или иную должность (Кёниг, Фортескью).

В самом начале постперестроечного периода в России произошло несколько существенных (и широко обсуждавшихся) перемен:

- компартия утратила свою "направляющую роль";

- после периода ожесточенных баталий вокруг конституции сложилась и в конце концов "стабилизировалась" новая система с сильной президентской властью и своей собственной, еще более разветвленной бюрократией, которая паразитировала на существующей системе плохо скоординированных министерств и находилась под надзором слабого и раздираемого партийной грызней парламента;

- государственные структуры наводнили т.н. "реформаторы", которые заняли ряд ключевых министерских постов;

- образование СНГ привело к рассредоточению части союзных управленческих кадров по ближнему зарубежью и вливанию другой их части в структуры российского госаппарата;

- были предприняты некоторые половинчатые меры по демонтажу механизмов планирования социалистической экономики и замене их новыми органами с иными задачами, особенно в таких важных сферах как приватизация;

- взаимоотношения с региональными властями (всегда играющие исключительно важную роль в политической жизни России) приняли совершенно иной оборот, когда отдельные регионы стали добиваться от Центра расширения своих полномочий и демонстрировать возросший уровень независимости путем требования (а иногда и захвата) контроля над доходами, шедшими в федеральный бюджет, что спровоцировало бюджетный кризис;

- утверждение, хоть и в ограниченном масштабе, свободы слова усилило влияние СМИ (не всегда проявлявших "должную ответственность").

В результате всего этого Россия в предельно короткие сроки подверглась одновременной "тройной трансформации" - экономической, политической и национально-государственной, оказавшись в условиях, которые могут быть определены термином "деинституционализация". В то же время и в постперестроечный период наблюдалась преемственность отдельных элементов социалистической системы:

- осталась традиция параллельности властей, когда структуры президентской власти дублируют функции министерств;

- была сохранена сложная структура советских министерств с частичным наложением функций и межведомственным соперничеством;

- традиция авторитаризма была восстановлена в форме широкого применения президентских указов;

- так и не произошло четкого разделения между политическим и административным направлениями деятельности;

- сохранились важная роль личных связей, патронаж и высокий уровень коррупции;

- продолжалась борьба группировок внутри самой бюрократии;

- система имела очень низкую "политическую эффективность".

Характеризуя в целом этот период, вместо иногда употребляемого термина "провально-переходный" лучше назвать его временем "полураспада" ранее сложившегося и пребывавшего доселе в состоянии стагнации режима при сохранении многих элементов старого порядка пока еще не тронутыми, но уже обнаружившими свою негодность и ненужность в новых условиях. На таком фоне и были предприняты рассматриваемые нами в данной статье попытки проведения административной реформы.


ПОПЫТКИ РЕФОРМ ПРИ ЕЛЬЦИНЕ

Принимая во внимание вышеупомянутый фон, вряд ли стоит удивляться тому, что первые попытки реформирования госслужбы очень скоро пали жертвами той самой "балканизации" политических отношений, на преодоление которой, собственно, и должны быть направлены такие реформы.

Еще в период перестройки было создано новое элитное учреждение под названием "Роскадры", задачами которого являлись отбор и обучение персонала для госслужбы. В ноябре 1991 г. право на подготовку госслужащих для местных и центральных органов власти получила Российская Академия Управления, а в 1993 г. был принят Устав федеральной государственной службы. Однако этот очевидный прогресс оказался кратковременным. Ельцин ликвидировал "Роскадры" - так или иначе это учреждение все равно не располагало средствами и поддержкой, необходимыми для осуществления преобразований. Реформистские деятели оказались неспособны прийти к единому мнению о дальнейших шагах, в результате чего в 1992-1995 гг. на рассмотрении находились сразу три проекта реформы госслужбы, каждый из которых отражал интересы конкретной группы "игроков", но соперничество между этими проектами лишь снизило шансы на то, что до них вообще дойдет очередь в обстановке тех лет, когда на повестке дня стояли и более насущные проблемы.

3.1. Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995 года

Окончательная форма закона о госслужбе, принятого 31 июля 1995 г., носила скорее "конституирующий", нежели "организационный" характер, а по духу была ближе к "веберианству", нежели к менеджеризму. Целью данного закона было утвердить:

- конституционный статус госслужащих;

- стабильную организационную структуру госслужбы;

- правовое положение служащих;

- дисциплинарный кодекс;

- обязанности госслужащих;

- порядок поступления на службу и продвижения по службе;

- эффективную систему централизованного руководства госслужбой.

Новый этический кодекс государственных служащих запрещал:

- оплачиваемую работу по совместительству (кроме педагогической, научной и творческой деятельности);

- коммерческую деятельность или лоббирование интересов третьих лиц в государственных органах;

- использование государственного имущества в неслужебных целях;

- получение "подарков";

- забастовочную деятельность;

- утечки конфиденциальной информации;

- использование родственников в качестве подчиненных.

В то же время этот кодекс, вступая в некоторое противоречие с самим собой, требовал от госслужащих регулярного декларирования всех своих финансовых доходов и передачи в доверительное управление пакетов акций, которыми они владеют в коммерческих фирмах.

Закон ввел классификацию госслужащих по пяти разрядам соответственно уровням их профессионального образования и стажа работы. Отныне, как отголосок административной реформы Петра Великого, каждый госслужащий "возводился в ранг" - т.е. ему присваивался квалификационный разряд, который ограничивал его возможность занимать должности выше определенного этим разрядом уровня. Для дальнейшего повышения по службе сотрудник должен приобрести необходимый опыт работы, пройти экзамен и получить очередной квалификационный разряд.

При этом традиция политических назначений на ключевые посты сохранилась - чиновники категории А (высшей) были выведены за рамки действия закона, а верхушка категории Б (т.е. ближайшие помощники и советники назначенцев) заняли традиционное положение "вассалов", сохраняющих свои посты до тех пор, пока находится у власти их "патрон". Остальные чиновники категории Б могут считаться классическими "профессиональными бюрократами". В категорию В попали многочисленные чиновники низших звеньев и вспомогательный технический персонал. Тогда же сформированный внутри Президентской администрации Совет по кадровой политике в составе 40 человек стал ведать вопросами назначения государственных служащих. В январе 1996 г. сложился новый, альтернативный порядок назначений, как указывает в своей работе С. Фортескью.

Значительную часть объема Закона 1995 г. занимают описание правового статуса госслужащих и подробный список положений и процедур, которые в других странах обычно можно найти в типовых договорах о найме или служебных руководствах. В целом данный закон можно расценивать как победу консервативных элементов, в том числе и таковых элементов в среде самих государственных служащих. Этот документ в большей степени направлен на описание и юридическое закрепление существующей ситуации, нежели на создание чего-то принципиально нового. Госчиновники выступают здесь как слуги государства, но не как слуги гражданского общества. Возможности гибкого реагирования и приспособления к новым ситуациям исключены посредством законодательных мер, жестко регламентирующих процесс работы. В то же время значительная часть госслужащих не подпадает под действие этих мер - это касается как политизированной верхушки, где назначения производятся по правилам "кремлевских игр", так и низов госслужащих, лишенных привилегий законодательной защиты. Стаж работы остается важным критерием при повышении по службе, а формальная престижно-статусная система (новая табель о рангах) выстраивается параллельно обычной иерархии государственных должностей.

Второй президентский срок Ельцина явился периодом "консолидации" в сфере реформ, во время которого положения новых законов об этике систематически и повсеместно нарушались. Однако международное давление в поддержку реформ оставалось значительным и способствовало проведению нескольких достойных внимания исследований численности и структуры госслужбы, а также ее сильных и слабых сторон. Так, в ответ на запросы Всемирного Банка была опубликована кое-какая информация о российских государственных служащих, которая привела к частичному разрушению сложившихся стереотипов. К примеру, численность лиц, непосредственно занятых на работе в федеральных министерствах (как и общая численность всех госслужащих), оказалась намного ниже, чем ожидали аналитики и обозреватели.

Информация об оплате госслужащих также выявила существенные различия между разными министерствами, между разными уровнями и между теми, кто работает на федеральные министерства в областях, и теми, кто занимается этим в центре. Информация о сохраняющихся масштабах привилегий "верхушки" и высоких размерах "неденежных вознаграждений" (прежде всего в форме жилья и транспорта), совпавшая с рядом громких разоблачений фактов коррупции, во многом способствовала укреплению негативного отношения в обществе к госслужбе, какой она была на тот момент, и усилила позиции тех, кто требовал перемен.

В целом же принято считать, что процесс политических реформ при Ельцине спровоцировал увеличение численности госслужащих, особенно в штате Президентской администрации. Этот рост численности продолжался и в дальнейшем, и только при Путине появились признаки обратного процесса.


ПУТИНСКАЯ РЕФОРМА

Процесс реформ в России мог рассчитывать на мощный поступательный импульс с приходом к власти нового Президента, располагавшего широкой общественной поддержкой, изначально занимавшего реформаторскую позицию и получившего поддержку со стороны мирового сообщества. Однако мнения об эффективности работы новой президентской команды до сих пор сильно расходятся. Некоторые считают, что Путин запутался в сетях "хронически деинституционализированной" российской государственности, где "сочетание автономности в принятии решений, дублирование ответственности и слабые связи между разными институтами власти дали чиновникам широкие возможности для реализации стратегий соперничества, конфронтации и блокирования неугодных им решений" (Остров).

Другие считают, что президентская свобода маневра ограничена влиятельными фигурами "нового порядка", прежде всего финансовыми олигархами и "силовиками".

В своей инаугурационной речи Путин несколько раз упомянул о необходимости административной реформы. И действительно, процесс формирования политики при Путине приобрел более "современные" черты, причем некоторые из них можно отнести к разряду существенных достижений. "В отличие от ельцинской администрации, администрация Путина четко придерживается избранной политической линии и предпринимает систематические усилия к тому, чтобы разработать и ввести в действие законодательные акты, которые находились бы в русле политической программы, излагаемой в президентских посланиях Федеральному Собранию" (Ремингтон, Шарлет).

Центр стратегического планирования под руководством Германа Грефа сыграл в этом деле важную роль, предоставив экспертные обоснования для тех или иных политических шагов, хотя между разработкой многих программ и началом их практической реализации по-прежнему существовали большие временные разрывы.

Реформа госслужбы явилась частью широкого комплекса мер, включая также военную и судебную реформы, так что рассматривать ее лучше всего как часть единой политической стратегии.

4.1. Рабочие группы

В августе 2001 г. в рамках президентской администрации были сформированы две специальные рабочие группы, одна из которых (Комиссия по реформе правительства) возглавлялась премьером Михаилом Касьяновым, а другая - заместителем руководителя администрации президента РФ Дмитрием Медведевым. Изначальной задачей первой и второй групп была выработка соответственно законодательных и организационных предложений по реформированию системы госслужбы, а также плана по практическому осуществлению этих мер. Вкратце основные задачи выглядели следующим образом:

- усовершенствовать систему подотчетности органов госслужбы посредством более четкого разделения их обязанностей с учетом соблюдения административных норм и гражданских прав:

- изучить вопрос о повышении уровня заработной платы госслужащих;

- утвердить механизмы подбора кадров;

- принять меры к тому, чтобы повысить карьерную привлекательность госслужбы.

4.2. "Концепция реформы государственной службы в Российской Федерации" - январь 2002 г.

Подробности президентских предложений по реформированию госслужбы были опубликованы 15 января 2002 г. Однако разработчики предложений во многих аспектах пошли гораздо дальше того, что было намечено изначально в перечне основных задач рабочих групп. Теперь целью реформы названо создание "целостной" государственной службы, доступной для общественности и приспособленной к новым экономическим условиям.

Предложения сведены в 6 параграфов, касающихся соответственно: распределения функций и структур госслужбы, организационного и финансового управления, статуса госслужащих, информационных технологий, вопросов пользования государственным имуществом и снабжения, профессиональная подготовка служащих.

Основные черты новой госслужбы сводятся к следующему: быстрая и персонально зафиксированная реакция на запрос, деятельность строго в рамках закона, продуманная система оплаты труда (включая социальные гарантии), автономность местных органов госслужбы от федеральных, равные условия для служебного роста сотрудников федеральных и местных органов госслужбы.

И наконец приоритетом реформы в очередной раз объявлено создание эффективных механизмов по предотвращению, разоблачению и искоренению коррупции в госаппарате.

4.3. Нарастающее давление в пользу реформы

После опубликования этих детальных предложений общественное давление в пользу реформы продолжало нарастать, что нашло отражение в президентском послании Федеральному Собранию 18 апреля 2002 г., когда Путин назвал государственный аппарат "громоздким, неповоротливым и неэффективным", сославшись, в частности, на то, что три четверти всех обращений граждан к президенту во время его телевизионного интервью представляли собой жалобы граждан на различные проявления "административного произвола".

Далее в своей речи Путин признал, что "нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач". Он также упомянул о плохой профессиональной подготовке чиновников, для которых "знание современной науки управления - это все еще очень большая редкость". Целью грядущей административной реформы президент назвал создание "эффективного, компактного и работающего" госаппарата.

Говоря об исполнительной власти, Путин заявил, что ее организационные структуры напоминают "штабы отраслей централизованного народного хозяйства", а "министерства продолжают направлять усилия на то, чтобы подчинить себе - финансово и административно - предприятия и организации". Все это, по словам президента, чрезвычайно затрудняет ведение в России "цивилизованного бизнеса".

Четыре ключевых задачи в этой области, по мнению Путина, таковы:

- изменение стратегической ориентации правительства;

- создание условий для экономического роста;

- предоставление качественных публичных услуг населению;

- эффективное управление государственным имуществом.

"Госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики, - сказал президент, - для чего нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений".

Путин выразил недовольство слишком медленным ходом реформ: "Мы уже два года говорим о сокращении избыточных функций госаппарата. Ведомства "цепляются" и будут "цепляться" за эти функции. Но это, конечно, не повод откладывать реформу".

При проведении реорганизации "не может быть никакой компанейщины… которая обычно заканчивается плавным "переливом" чиновников из одной структуры в другую". При всем том "ревизия функций государства - задача непростая и долговременная".

Коррупция вновь была названа в числе серьезных проблем, но главной причиной ее президент считает не отсутствие репрессивных мер, а наличие административных барьеров, непрозрачность в работе госаппарата и недостаток средств.

К некоторым из этих тем Путин вернулся в интервью газете "Невское Время" 10 июня 2002 г., отметив сосредоточение большого числа госслужащих федерального уровня в Санкт-Петербурге и необходимость проведения "не формальных, а действительных реформ", чтобы система в полной мере отвечала новым задачам, с которыми она сейчас сталкивается. Он также еще раз упомянул об одном из аспектов, связанных с реформой госслужбы: нехватке в органах квалифицированных специалистов. 30 июня 2002 г. президент подписал указ об увеличении заработной платы госслужащим.

В июле очередная порция критики в адрес госаппарата прозвучала из уст премьер-министра Касьянова, который провел ряд нелицеприятных сравнений российских правительственных структур с их зарубежными аналогами в плане качества выполняемой работы и открытости. "Дебюрократизация", по словам премьера, стала насущной необходимостью, так же как и переход от финансирования "органов" к финансированию "выполняемых ими функций", что станет шагом к повышению эффективности работы и изменению самого менталитета госслужбы.

13 августа 2002 г. Путин подписал еще один указ об этическом кодексе ("подобающем поведении") госслужащих, причем на сей раз речь уже не шла о необходимости сокращения численности аппарата. Напротив, было заявлено, что российский госаппарат относительно невелик, если сравнивать его с масштабами бюрократизации некоторых зарубежных стран, а долгосрочной целью стало увеличение зарплаты госслужащим "до европейского уровня".

И наконец 21 августа 2002 г. журнал "Итоги" опубликовал пространное интервью с Медведевым, в котором тот еще раз выделил основные направления реформы госслужбы:

- более четкое разделение обязанностей госслужащих как посредством пересмотра "табели о рангах" с указанием круга обязанностей и квалификации, так и при разработке нового законодательства, устанавливающего различные уровни и типы государственных организаций и отношений между ними;

- утверждение стержневых ценностей госслужбы: федерализм, законность, открытость, эффективное реагирование на запросы граждан;

- борьба с коррупцией и избежание конфликта интересов.

Таким образом, первая половина 2002 г. прошла в набирающей обороты дискуссии по поводу реформы при частом смещении акцентов. К концу этого периода мы наблюдаем в речах первых лиц появление все более консервативных интонаций: повторение темы служебной этики, споры по "фундаментальным" и структурным вопросам, выдвижение на первый план темы зарплаты госслужащих и переход от трудного разговора о сокращении штатов к теме "нового государственного управления".

4.4. Проект закона "О системе государственной службы Российской Федерации"

Данные идеи обрели конкретную форму в законодательном проекте, предложенном на рассмотрение Думы осенью 2002 г. Этот проект расценивается как первая, фундаментальная мера на пути реформы госслужбы, основа для будущих законодательных актов. В то же время его вполне можно назвать несколько менее детализированным повторением некоторых тем закона 1995 г. и одновременно существенным шагом назад по сравнению с весенними ожиданиями радикальных перемен.

Согласно новому проекту, государственная служба это "профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами… конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации".

Государственные служащие федерального уровня и субъектов Российской Федерации различаются прежде всего по источнику их денежного содержания - соответственно из федерального либо из местных бюджетов.

Реализация на практике положений проекта должна привести к повышению эффективности работы системы государственного правления благодаря улучшенному взаимодействию всех ее элементов.


ОЦЕНКА ПОПЫТОК ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМЫ

Со времени первого закона 1995 г. несколько раз отмечались существенные изменения как в риторике, так и в практических шагах по реформированию госслужбы. Реформа 1995 г. имела очевидный и сильный уклон в пользу госслужащих, подтверждая все их права и привилегии, но очень мало сделала для укрепления механизма правительственного контроля, ограничившись на сей счет лишь общими заявлениями о конституционных и этических обязанностях госслужащих. Ранние реформы вообще не предлагали мер по решению главных структурных проблем - таких как распыление и неправильное распределение людских и финансовых ресурсов, дублирование и совпадение функций разных органов - и не проводили четкого различия между законодательным актом и простым нормативным документом, вследствие чего многие положения закона 1995 г. выглядели бы более уместными в типовых руководствах по работе с кадрами. В целом закон продемонстрировал слабое осознание своими создателями сущности "нового государственного управления" и новой государственной службы.

Напротив, первые шаги администрации Путина в области реформы госслужбы стали свидетельством более глубокого понимания места этой реформы в общем процессе государственных и рыночных реформ - во всяком случае такое понимание присутствует в речах президента и близких к нему лиц. Одновременно появилась и озабоченность нарастающим кризисом в обеспечении госаппарата профессионально подготовленными специалистами и опытными руководителями, что стало следствием как дефицита квалифицированной рабочей силы на столичном рынке труда, так и плачевного наследия в сфере оплаты труда госслужащих. Внутри государственной машины зрело недовольство сложившейся ситуацией, в результате чего появились признаки формирования менеджеризма уже более солидного и зрелого типа.

Однако проект закона "О системе государственной службы Российской Федерации" 2002 г. не стал реальным воплощением на практике предшествовавшей ему "менеджеристской" риторики, хотя последующие законодательные шаги вполне могут быть предприняты именно в данном направлении. Новый закон представляется базовым актом, который возвращается к традиционной для российской истории постановке задач, являясь централизаторским по своим целям и сути и авторитарным по духу. Сохранение и укрепление "табели о рангах" старого восточноевропейского образца, а также подтверждение некоторых прав и привилегий госслужащих, зафиксированных законом 1995 г., могут быть восприняты как победа консервативных госаппаратчиков и их союзников в Думе.

Одной из главных тем, неоднократно повторяемой в проекте закона, является тема "единой" и "целостной" госслужбы, каковая целостность достигается посредством централизованного контроля над отчетностью, обучением и продвижением по службе специалистов, а также контроля за учреждениями в структуре министерств. Попытка создать госслужбу, объединяющую в своих рядах как федеральных, так и местных чиновников, представляется амбициозной, но трудно реализуемой на практике - что, впрочем, должно показать время.

При этом проект содержит и ряд существенных либеральных элементов: утверждение конституционной роли госслужбы и строгого подчинения ее функций и структур текущему и предполагаемым к принятию законодательным актам; основные принципы построения и функционирования госслужбы, включающие открытость и доступность общественному контролю; признание важности борьбы с коррупцией.

В любом случае нельзя не отметить существенный разрыв между риторикой ведущих политиков, задействованных в реформаторском процессе, и законодательным результатом "на выходе". Под большим вопросом остается и сама способность президентской администрации довести до практического осуществления даже те ограниченные позитивные сдвиги, которые были зафиксированы в новом проекте закона.

Постоянными больными темами как для ранних, так и для последующих реформ остаются нежелание серьезно решать вопрос с практикой политических назначений и патронажа - особенно среди чиновников, относящихся к высшим категориям А и Б, а также неоправданно частые пересмотры норм служебной этики.


АНАЛИЗ: ФАКТОРЫ, СПОСОБСТВУЮЩИЕ И ПРЕПЯТСТВУЮЩИЕ РЕФОРМАМ В РОССИИ

В академических трудах по-прежнему часто встречаются ссылки на российскую "исключительность" - инерционное мышление холодной войны, усугубленное языковыми трудностями, по-прежнему способствует изоляции западных ученых от предмета своего изучения, изображаемого этаким "особым случаем внутри особого случая" или, как остроумно заметил Стивен Фиш, "катастрофой в оболочке из катаклизма, спрятанной внутри бедствия" (Фиш).

Эта западная склонность создавать России такой образ, какой больше подходит Западу, подпитывается повышенным уровнем секретности и закрытостью процесса принятия решений, практикуемых президентской администрацией. Все это делает информацию труднодоступной, и тогда на смену фактам приходят предположение и рассуждения, зачастую вдохновляемые скорее идеологическими соображениями, чем фактическими знаниями и опытом. В настоящее время подобные комментарии склонны изображать Россию "движущейся в южном направлении", то есть по латиноамериканскому пути, либо вот-вот готовой встать на этот путь. Свидетельства тому: высокий уровень коррупции, подковерная борьба интересов, низкие показатели общественного доверия властям, мощные теневые структуры, а фоном для всего этого является "балканизация" государственных институтов, низкая эффективность политики при наличии тенденции к управлению чисто "политическими", а не административными методами (Гёц). Рассматриваемый нами случай мог бы послужить дополнительным подтверждением этого тезиса.

Однако российская государственная служба до сих пор не привлекала большого внимания ученых (по крайней мере западных ученых), если сравнить ее с широким обсуждением проблем приватизации и других конституционных и политических перемен в России. Достоверная информация о процессе реформ поступает к нам крайне скупо. Тем не менее мы считаем возможным выделить ряд факторов, объясняющих причины замедления этих реформ.

Российское историческое наследие почти во всех его аспектах чрезвычайно неблагоприятно для модернизации системы госслужбы. К набору проблем, общих для всех стран Центральной и Восточной Европы - привычка прежней системы изменять или отменять административные решения, руководствуясь политическими или сугубо личными интересами; традиция всеобщей секретности и подотчетности снизу доверху; политическая неэффективность и т.п. - Россия добавила и свои специфические трудности: чрезвычайно глубоко укоренившаяся система номенклатурных назначений; национально-государственный кризис, вызванный распадом Советского Союза; множество трений, возникающих в системе государственного управления из-за напряженных отношений между периферией и центром на фоне катастрофической ситуации в экономике.

Но несмотря на все эти "чисто российские" особенности, мы сейчас имеем основания утверждать, что Россия находится в фазе консолидации - фазе, отмеченной новыми структурными характеристиками и новыми проблемами, которые нелегко преодолевать, но которые уже качественно отличаются от проблем предыдущего периода. В первую очередь, это общеизвестная истина: государственная служба, которую нужно менять, одновременно является и той единственной, которая способна выполнять текущие задачи управления, и чем в более расстроенном состоянии пребывает система, тем меньше вероятность того, что она сможет сама себя реформировать. Интересно отметить, что самые сложные мероприятия, проводимые в русле "менеджеризма" (учет ресурсов, организация контрактной службы и т.п.), требуют уже к тому моменту наличия стабильной работоспособной администрации; поэтому не удивительно, что данные мероприятия были отложены в ожидании международной донорской поддержки, а не оказались в числе первых на очереди.

Российская (а равно и восточноевропейская) модель "полупрезидентской" республики также создает не самую благоприятную среду для практической реализации реформ. Столкнувшись с недостаточно активной поддержкой реформенного процесса со стороны крупных политических сил либо с их открытым противостоянием этому процессу, такие режимы могут переходить к управлению посредством президентских указов, а в этом случае, даже законодательно оформив изменения, крайне трудно добиться поддержки общественных сил для воплощения их в жизнь. В этом контексте жесткая реформистская риторика Путина может быть воспринята как обычный популизм, далее которого президент не продвинется, связанный путами внутрикремлевских политических интриг.

Анализ состава некоторых важных групп, задействованных в разработке нынешней волны административных реформ, на первый взгляд подтверждает эту пессимистическую гипотезу. Взяв для рассмотрения межведомственную рабочую группу и два думских комитета, наиболее глубоко вовлеченных в путинский реформенный процесс, мы обнаружим, что большинство их членов - люди весьма зрелого возраста и почти исключительно мужского пола, прошедшие классический "советский" карьерный путь: работа в провинции в сфере образования, в местной администрации, в промышленности, правоохранительных органах или армии, затем провинциальная политическая карьера с последующим выходом на федеральный уровень.

Многие из этих людей в прошлом сами занимали высокие посты в различных органах госслужбы. Особенно впечатляет высокая доля академиков в составе межведомственной группы, чем, кстати, вполне может объясняться и тот факт, что изначально "менеджеристская" риторика Путина на стадии законопроекта обернулась набором сухих юридических формул. В любом случае трудно себе представить, чтобы такая группа вдруг с энтузиазмом ухватилась за идеи "нового государственного управления" или стала активно поддерживать подобные реформы. При всем том в межведомственной группе, безусловно, присутствует значительное число кремлевских ставленников, которые уравновешивают оппонентов и не позволяют слишком сильно "раскачивать лодку".

Серьезную роль в реформаторском процессе играет и внешний фактор. Статус государства-должника всегда сопровождается разного рода условиями, что в конечном счете вынуждает даже самые несговорчивые режимы переходить на "язык реформ". В то же время международная поддержка реформы госслужбы создает благодатную почву для ищущих возможности поживиться высокопоставленных бюрократов. Однако до недавних пор роль международного сообщества в реформе российской госслужбы была ограниченной: Россия находится вне "золотого кольца" стран, ждущих приема в Евросоюз, и не может рассчитывать на связанные с этим крупные финансовые вливания. Что еще хуже, имеются свидетельства того, что доноры могут обойти стороной Россию из-за неверия в способность ее правительства выполнить намеченную программу в объеме, признанном необходимым международными спонсорами. Иными словами, иностранная финансовая поддержка реформ будет отложена в долгий ящик. Во всяком случае приватизация, бывшая куда более важным приоритетом по сравнению с реформой госслужбы, в финале обернулась для доноров катастрофической ошибкой, когда "ловцы душ", широко забросив невод, остались практически без "улова".

Таким образом, международные программы поддержки реформ российской госслужбы оказываются либо куцыми и половинчатыми, либо подобием "пилотных проектов", которые при их плохой скоординированности служат лишь еще одной печальной иллюстрацией к заявлениям об "открытости страны для реформ". Часть зарубежной помощи реформам, напротив, грешит излишне фундаментальным подходом, поскольку те, кто ее направляют, исходят из убеждения, что реорганизацию следует начинать "с нижней ступеньки лестницы". В результате такие меры лишь задерживают развитие реформ, отвлекаясь на разработку слишком общих и потому недейственных законодательных положений, в то время как российское правительство вынуждено заниматься решением неотложных оперативных вопросов. Другие страны Восточной Европы являются соперниками России в борьбе за финансовую помощь Запада и к тому же еще не забыли о былых обидах, причиненных им "Большим Братом", так что они охотно присоединяются к хору тех, кто формирует негативные представления о потенциале российских реформ и тем самым этот потенциал подрывает.

Тем не менее налицо имеются и мощные факторы, способствующие переменам, тогда как влияние отрицательных факторов в последнее время заметно ослабевает. Российская экономика входит в цикл стабильного роста, а к этому наконец-то добавилась и политическая стабильность.

Ситуация с административной реформой прояснилась, и крупные политические игроки подключились к процессу. Сформировался в общих чертах и план действий, способный дать ориентиры реформе на долгосрочную перспективу. Были определены самые слабые места и требующие первоочередного решения вопросы, предприняты шаги к децентрализации управления и упорядочению взаимоотношений между центром и периферией. Были четко обозначены цели для многих областей государственной политики, что можно использовать при разработке принципиально новых систем министерского оперативного управления. Некоторые основополагающие элементы реформы уже зафиксированы законодательно. Улучшение ситуации с оплатой труда госслужащих должно, в теории, сделать их менее восприимчивыми к соблазнам коррупции.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, административная реформа в России тормозится прежде всего тяжелым историческим наследием этой страны. Однако избрание Путина создало определенные предпосылки для ускорения процесса перемен, стремление к чему неоднократно высказывалось в первые месяцы 2002 г. Ряд других факторов общего порядка также способствует проведению реформ. В то же время невозможно отрицать и наличие мощных оппозиционных сил, влияние которых заметно охладило изначальный пыл кремлевских реформаторов. В конечном счете, проект закона о госслужбе 2002 года, ставший результатом всей этой деятельности, оказался в своей основе консервативным.

  • Взгляд из зарубежья


Яндекс.Метрика