Кодекс служебного поведения должностых лиц: быть или не быть?

ОТЧЕТ О РАБОТЕ "КРУГЛОГО СТОЛА" ПО ТЕМЕ "ЗАКОНОПРОЕКТ: КОДЕКС СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"


10 июня 2003 года Фонд развития парламентаризма в России при поддержке Региональной общественной организации "Открытая Россия" и совместно с фракцией Союза правых сил в Государственной Думе РФ провел "круглый стол" на тему "Законопроект "Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления".
В экспертной дискуссии приняли участие депутаты Государственной Думы, специалисты Главного Государственно-правового управления Президента РФ, Министерства экономического развития и торговли, Министерства труда и социального развития, Генеральной прокуратуры, Российского Союза промышленников и предпринимателей, представители научного и делового сообществ.
Основными темами обсуждения стали:
- проблемы практического применения норм Кодекса служебного поведения и ответственности за их нарушение;
- опыт правового регулирования этических стандартов госслужбы в зарубежных странах;
- соотношение Кодекса служебного поведения с иными законопроектами в сфере государственной службы;
- порядок урегулирования запрета на конфликты интересов и перспективы принятия Кодекса служебного поведения в Государственной Думе.
Предлагаем читателям журнала "ЧиновникЪ" подробный отчет об этой дискуссии за "круглым столом".


Открывая круглый стол, первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России Андрей Александрович Захаров отметил, что данное мероприятие проходит в рамках проекта "Законотворчество", одно из направлений которого заключается в организации экспертного обсуждения наиболее актуальных и социально значимых законопроектов с участием представителей законодательной и исполнительной власти, общественных организаций и последующим доведением результатов обсуждения до тех, кто принимает решения. А.А. Захаров подчеркнул, что важность обсуждаемого на данном "круглом столе" законопроекта - Кодекса служебного поведения должностных лиц - в комментариях не нуждается. Несмотря на то, что проблема засилья чиновников в России на сегодняшний день признана повсеместно, конкретных шагов к ее решению за последние десять лет сделано не было. Вместе с тем, по мнению А.А. Захарова, обнадеживает тот факт, что в процессе административной реформы речь идет в том числе и о реформе государственной службы, и об установлении правил служебного поведения в законодательстве о государственной службе.


"ПРЕЖДЕ ВСЕГО - ЭТО МЕХАНИЗМ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ"

Заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по делам Федерации и региональной политике Владимир Николаевич Южаков начал свое выступление с предыстории законопроекта и напомнил участникам "круглого стола", что Кодекс служебного поведения был подготовлен и внесен в Государственную Думу группой депутатов (В.Н. Южаков, В.Н. Лысенко, С.С. Митрохин, Б.Е. Немцов, Н.Д. Ковалев, В.А. Рыжков) в соответствии с Рекомендациями Совета Европы (2000 г.), в которых содержалось пожелание подготовить национальные кодексы поведения государственных служащих на основе Модельного кодекса служебного поведения. Законопроект "Кодекс служебного поведения государственных служащих" был принят в первом чтении год назад.

В.Н. Южаков подчеркнул, что за это время была проведена большая работа по совершенствованию законопроекта: в текст внесены серьезные изменения с учетом замечаний, высказанных при рассмотрении законопроекта в первом чтении; первоначальное название законопроекта "Кодекс служебного поведения государственных служащих" заменено на "Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления". Выступающий пояснил, что таким образом Кодекс распространяется не только на государственных служащих, но и на муниципальных служащих, и на иных должностных лиц - министров, депутатов, губернаторов, мэров, судей, членов Совета Федерации, хотя и с особенностями, вытекающими из их статуса.

Выступающий напомнил, что 24 апреля 2003 г. доработанный законопроект рассматривался Государственной Думой во втором чтении, и депутаты центристских фракций и депутатских групп согласованно отказались от голосования по законопроекту, заблокировав его принятие. При этом, подчеркнул В.Н. Южаков, замечаний по законопроекту высказано не было - ни центристскими фракциями, ни Правовым управлением Государственной Думы.

С точки зрения В.Н. Южакова, существуют несколько основных мотивов противодействия Кодексу служебного поведения. Один из них связан с тем, что в понимании многих, в том числе и депутатов, Кодекс служебного поведения является своеобразным Кодексом чести, сводом этических правил для должностных лиц. Однако, по мнению выступающего, такой подход искажает суть Кодекса служебного поведения, который является не столько Кодексом чести, сколько Кодексом ответственности должностных лиц, так как он устанавливает, прежде всего, механизм дисциплинарного воздействия, дисциплинарной ответственности за нарушение правил служебного поведения, закрепляет обязательные правовые нормы прямого действия. Важнейшие положения Кодекса служебного поведения связаны с введением запрета на конфликт интересов. Выступающий отметил, что в основе норм Кодекса лежат общие этические принципы, такие же, как и в других законодательных актах.

Второй мотив противодействия Кодексу, по мнению В.Н. Южакова, состоит в том, что правила служебного поведения могут быть установлены и в законах об отдельных видах государственной службы - о гражданской, военной, правоохранительной, муниципальной службе, в законе о правительстве, о статусе депутатов и членов Совета Федерации, о статусе судей и др. Такой путь, отметил выступающий, в целом возможен, но, во-первых, не известно, когда появятся такие правила во всех законах об отдельных категориях должностных лиц, и, во-вторых, вряд ли эти правила будут одинаковы. В конечном счете, подчеркнул выступающий, основное значение для граждан имеет введение некоего минимума единообразных, одинаковых для любых должностных лиц правил служебного поведения, которые и устанавливаются Кодексом служебного поведения.

Более серьезные мотивы, на взгляд В.Н. Южакова, связаны уже не с теоретическими рассуждениями, а с практическими последствиями реализации Кодекса, главное из которых - запрет на конфликт интересов. В.Н. Южаков отметил, что довольно часто возникают ситуации конфликта интересов, когда должностные лица принимают юридически значимые решения в отношении тех юридических лиц, с которыми у них связаны свои интересы. В настоящее время такая ситуация не запрещена и является обычной практикой, в связи с чем чиновник имеет возможность легально использовать свое служебное положение для получения ненадлежащей выгоды. Выступающий подчеркнул, что Кодекс служебного поведения прямо запрещает ситуацию конфликта интересов, описывает механизм запрета на конфликт интересов и предписывает, что в течение месяца после вступления в силу Кодекса должностные лица должны будут заполнить декларацию о конфликте интересов. Это, по мнению В.Н. Южакова, не выгодно не только чиновникам, склонным к коррупции или уже коррумпированным, но и тем депутатам, которые хотят опереться в предвыборной борьбе на чиновников, использовать административный ресурс.


"КОДЕКС СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ НОСИТ КОМПЛЕКСНЫЙ ХАРАКТЕР"

Юрист-аналитик Фонда развития парламентаризма в России Алексей Вячеславович Старовойтов отметил, что обсуждаемый законопроект с момента его внесения в Государственную Думу в апреле 2001 г. претерпел существенные изменения.

А.В. Старовойтов пояснил, что в экспертизах Правового управления и в независимых правовых экспертизах, две из которых были подготовлены Фондом развития парламентаризма в России, было указано на значительное количество недостатков юридико-технического характера. Авторы законопроекта проделали значительную работу для устранения этих недостатков, в результате которой юридическая техника законопроекта была заметно улучшена. Выступающий подчеркнул, что законопроект претерпел эволюцию от установления общих принципов служебного поведения и норм профессиональной этики к полноценному правовому акту, содержащему преимущественно нормы прямого действия.

В доработанном законопроекте появились четкие гарантии соблюдения правил служебного поведения и конкретные механизмы ответственности за их нарушение.

Касаясь концепции Кодекса служебного поведения, А.В. Старовойтов обратил внимание на важность законодательного акта, устанавливающего модель требуемого оптимального и добросовестного поведения для формирования в России современной профессиональной бюрократии, приоритетом для которой являются государственные, а не личные и корпоративные интересы. По мнению А.В. Старовойтова, установление в законодательстве конкретных требований к служебному поведению должностных лиц позволит гражданам ожидать и требовать от них определенного поведения, что создаст предпосылки к постепенному изменению традиционной для России картины взаимоотношений государства и гражданского общества, повышению доверия к власти, созданию определенных гарантий защиты от чиновничьего произвола. А.В. Старовойтов отметил также, что Кодекс может создать базу для смещения нормы поведения от отклонения, нередко господствующего в органах государственной власти и воспринимающегося в качестве правила, в сферу добросовестного служебного поведения, что окажет существенную помощь тем добросовестным чиновникам, которые на сегодняшний день, оставаясь в меньшинстве, вынуждены приспосабливаться к общей служебной среде.

Выступающий отметил, что практика зарубежных стран богата примерами законодательного регулирования правил служебного поведения, среди которых были отмечены Моральный кодекс государственных служащих в Великобритании, Кодекс этики государственных служащих, Закон об этике служащих государственных органов, Закон о реформе этических норм в США, ряд законодательных актов Франции, Рекомендации Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения государственных служащих.

А.В. Старовойтов пояснил, что с правовой точки зрения допустимость законодательного закрепления требований к служебному поведению определяется тем, что деятельность должностных лиц связана с распоряжением властными полномочиями, обладает высокой социальной значимостью, в связи с чем к ней необходимо предъявлять особые, повышенные требования.

В России базовым законом, устанавливающим правовые основы статуса служащих, является Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995 г., который действует в части, не противоречащей Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации", и Закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". А.В. Старовойтов подчеркнул, что закрепление правил служебного поведения среди принципов служебного поведения, обязанностей служащих, ограничений их деятельности не носит в этих законах комплексного, полноценного характера. Недостаточно разработаны и механизмы контроля за соблюдением правил служебного поведения, ответственности за нарушение этих правил.

А.В. Старовойтов отметил, что в п. 4 ст. 10 Закона "О системе государственной службы Российской Федерации" установлена специфическая модель законодательного закрепления правил служебного поведения - в соответствующих законах об отдельных видах государственной службы с учетом особенностей данного вида государственной службы.

По мнению А.В. Старовойтова, такой подход в целом обоснован, так как существуют правила служебного поведения (например, на военной или гражданской службе), которые носят не поддающийся унификации, исключительный характер, но имеют и свои недостатки. В частности, считает выступающий, закрепление правил служебного поведения в разных законах о государственной службе существенно снижает эффективность их воздействия на служащих и на иных граждан, которым было бы гораздо легче ориентироваться в кодифицированном акте о правилах служебного поведения и гарантиях их соблюдения, чем в обширном законодательстве о государственной и муниципальной службе, статусе высших должностных лиц. Кроме того, в законах об отдельных видах государственной службы неизбежно дублирование отдельных правил поведения и гарантий их соблюдения, что вряд ли целесообразно.

А.В. Старовойтов сделал вывод о том, что сама концепция отдельного законопроекта о правилах служебного поведения и гарантиях их соблюдения представляется обоснованной, и соотношение такого законопроекта с законами об отдельных видах государственной службы, в которых также будут устанавливаться правила служебного поведения, не предполагает каких-либо противоречий. Кодекс служебного поведения носит комплексный характер, предмет его регулирования в сфере служебного поведения шире, чем у законов о государственной службе.

Особенно важно, с точки зрения А.В. Старовойтова, что в Кодексе служебного поведения четко установлен ряд норм, направленных на предотвращение коррупции и иных злоупотреблений должностных лиц, и гарантии соблюдения правил служебного поведения. Среди этих гарантий выступающий назвал создание органов по вопросам служебного поведения и необходимость заполнения декларации о конфликте интересов.

В заключение А.В. Старовойтов подчеркнул, что в случае принятия законопроекта его роль в реформе государственной службы существенно возрастет при установлении в законодательстве административных процедур, демократизации госслужбы и появлении в России системы административной юстиции, которая может стать одной из важных гарантий реализации Кодекса.


"ПОЧЕМУ ЧИНОВНИКИ СОПРОТИВЛЯЮТСЯ?"

Руководитель фракции Союза правых сил в Государственной Думе Борис Ефимович Немцов в своем выступлении отметил, что чуть больше года назад по поводу Кодекса служебного поведения состоялась встреча с Президентом России, и сохранилась его резолюция на этом документе: "Нужно поддержать. Крайне важно".

Б.Е. Немцов напомнил, что в первом чтении Дума выразила практически единодушную поддержку Кодексу - он набрал более 300 голосов. Но во втором чтении представители партии власти, которым, по мнению Б.Е. Немцова, было недвусмысленно дано указание поддержать законопроект, отказались от голосования, документ получил всего 179 голосов, в связи с чем его рассмотрение затягивается. Фактически, подчеркнул выступающий, представители партии власти проигнорировали мнение главы государства о важности законопроекта и необходимости его поддержки.

По мнению Б.Е. Немцова, сопротивление и обеспокоенность партий, отражающих интересы чиновников, вызвала в первую очередь Декларация о конфликте интересов, которая может стать краеугольным камнем антикоррупционной деятельности в Российской Федерации. Выступающий отметил, что вообще можно переименовать законопроект из Кодекса служебного поведения в Федеральный закон "О преодолении конфликта интересов". С другой стороны, пояснил Б.Е. Немцов, авторы законопроекта не питают иллюзий насчет того, что после принятия Кодекса чиновники сразу же продекларируют все случаи конфликта интересов, касающихся их или их близких родственников, но есть надежда, что при сохранении свободы слова информация о коммерческих интересах чиновников будет просачиваться, и рано или поздно станет достоянием общественности. По словам Б.Е. Немцова, именно этот элемент самоочищения органов государственной власти от недобросовестных должностных лиц пугает чиновников.

Б.Е. Немцов отметил, что в Союзе правых сил был также разработан Модельный закон о преодолении конфликта интересов, который разослали практически во все российские регионы. По мнению выступающего, масштабы глубинного сопротивления подобному закону демонстрирует тот факт, что, обладая соответствующими полномочиями, ни один законодательный орган в субъектах Федерации предложенный закон не принял даже в первом чтении, хотя руководство многих субъектов Федерации соглашалось, что это фундаментальный шаг в борьбе с коррупцией.

Б.Е. Немцов подчеркнул, что в настоящее время принципиально важно вернуть в русло, намеченное посланиями Президента В.В. Путина, весь процесс модернизации государственного аппарата, преодолеть огромную разницу между положениями концепций и программ Президента и законопроектами, выходящими из Администрации Президента. Президент, выступая, неоднократно говорил о низком качестве российской бюрократии, о необходимости конкурсного замещения должностей госслужбы, преодоления конфликта интересов. Но, по мнению выступающего, в законопроектах о государственной службе, подготовленных в Администрации Президента, фактически консервируется существующая модель государственной службы.

Б.Е. Немцов высказал убеждение в том, что для решения основных российских проблем необходим новый государственный аппарат, и Кодекс служебного поведения должностных лиц как раз и позволяет сделать шаг в модернизации государственного аппарата. По словам Б.Е. Немцова, если этот шаг не будет сделан, то граждане России обречены на "убогий, коррумпированный", не приспособленный для решения современных проблем государственный аппарат.


"К ПРИНЯТИЮ КОДЕКСА АБСОЛЮТНО НЕ ГОТОВЫ НИ ЧИНОВНИКИ, НИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ"

Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Владимир Николаевич Лысенко подчеркнул, что Кодекс служебного поведения - законопроект очень важный, хотя и не свойственный для России, учитывая более чем трехсотлетний период полного господства чиновничества. По словам В.Н. Лысенко, несмотря на то, что европейские страны принимают свои национальные кодексы служебного поведения, следует учитывать, что мы живем не в развитом капитализме, а в бюрократически-олигархическом. В этой связи Кодекс служебного поведения напомнил выступающему, по его словам, Кодекс строителя коммунизма - в том смысле, что создан документ, к которому сегодня абсолютно не готовы ни чиновники, ни государственный аппарат, ни, видимо, Президент и Государственная Дума. По мнению В.Н. Лысенко, борьба вокруг второго чтения показывает, что в первом чтении чиновники просто не оценили законопроект и последствия его принятия, а ко второму чтению они, наконец, поняли важность законопроекта - особенно с учетом Декларации о конфликте интересов.

Фактически, подчеркнул выступающий, речь идет о революции в административном аппарате страны, о сути административной реформы в целом, которая, по словам В.Н. Лысенко, является кульминацией в правлении Президента В.В. Путина. В российской истории, напомнил выступающий, труднее всего приходилось тем правителям, кто пытался коренным образом изменить нашу бюрократию, систему правления и распределения функций и полномочий. По мнению В.Н. Лысенко, для В.В. Путина наступает "момент истины", который заключается в необходимости решить более чем трехсотлетнюю историческую задачу. Если эта задача не будет решена и административная реформа не получит своего развития, преобразования в экономической и политической сферах также будут фактически приостановлены.

Поэтому, подчеркнул В.Н. Лысенко, следует говорить не только о Кодексе служебного поведения, но и обо всем комплексе законопроектов о государственной службе. В.Н. Лысенко критически оценил законопроекты о госслужбе, внесенные в Государственную Думу Президентом России, отметив, что они фактически сохраняют в старом виде государственную службу, не вводят полноценную конкурсную систему формирования государственной службы, не дают ей развиваться на принципах плюрализма и многопартийной системы. Причина такой ситуации, по словам В.Н. Лысенко, состоит в том, что Президент, видимо, понял: устроить сегодня революцию в административной сфере - очень сложная и опасная задача.

В.Н. Лысенко отметил, что судьба административной реформы зависит в первую очередь от того, сможет ли Президент показать обществу, что он начинает активно бороться с коррупцией и перестраивает систему государственной власти в направлении либо парламентской, либо президентской республики. При этом выступающий подчеркнул, что является сторонником установления в России президентской республики.

Второе, что, по мнению В.Н. Лысенко, необходимо и для продолжения реформ, и для нормального развития государственного аппарата, - это политическая конкуренция и реальное участие партий в формировании исполнительной власти. Только в условиях реальной политической конкуренции, подчеркнул выступающий, низкоэффективный самоконтроль государственных органов сменится ситуацией, когда лучшим контролером исполнительной власти станет оппозиция.

В заключение своего выступления В.Н. Лысенко отметил, что рассмотрение в Государственной Думе Кодекса служебного поведения будет важным показателем того, созрела ли сегодня элита России для важнейшей, судьбоносной административной реформы, либо страна вновь откатывается назад и продолжает развиваться в той же парадигме, в какой развивалась последние триста лет.


"УРОВЕНЬ СОБЛАЗНОВ, КОТОРЫЕ ИСПЫТЫВАЕТ ЧИНОВНИК, КОЛОССАЛЬНО ВОЗРОС"

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Сабир Гаджиметович Кехлеров отметил, что любой правовой акт, ограничивающий чиновников, устанавливающий для них рамки поведения, должен приветствоваться. Идея закона о служебном поведении, напомнил С.Г. Кехлеров, не нова: еще Петр I в 1720 г. установил правила поведения служащих российских, в дальнейшем этот свод неоднократно обновлялся. В настоящее время ограничения, отметил выступающий, устанавливаются в специальных законах об отдельных видах госслужбы - в законе о прокуратуре, о статусе судей, о таможенной службе, но Кодекс служебного поведения охватывает комплекс ограничений.

Заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по вопросам местного самоуправления Сергей Сергеевич Митрохин подчеркнул, что законопроект - лишь один из многих шагов, которые необходимо сделать для того, чтобы в стране не было коррупции, но было более или менее цивилизованное чиновничество. По словам С.С. Митрохина, о революции в административной сфере мы сможем говорить тогда, когда будет сделан не только этот шаг, но и много других шагов, которые политическое руководство страны - ни прошлое, ни нынешнее - пока сделать не смогли. С точки зрения С.С. Митрохина, на сегодняшний день в России существует архаическая система государственности, которая совершенно не соответствует экономическому базису страны.

Выступающий отметил, что уровень соблазнов, которые испытывает чиновник в настоящее время, колоссально возрос по сравнению с советским периодом, а уровень защиты общества от этих соблазнов, уровень внутренней самодисциплины, этической и антикоррупционной самодисциплины чиновников остался прежним. При этом С.С. Митрохин особо обратил внимание на то, что в стране выстраивается олигархическая система - такая система государственности, при которой власть сращивается с бизнесом на всех уровнях. Основная цель элиты, образовавшейся в результате такого сращивания, - перераспределение в свою пользу валового продукта страны, национального дохода.

С.С. Митрохин выразил уверенность в том, что для трансформации этой системы недостаточно одного закона о Кодексе служебного поведения, хотя он также может сыграть важную роль как средство предотвращения коррупционных деяний. Однако, подчеркнул выступающий, необходимо продвигаться дальше в вопросе прозрачности доходов чиновника. С этой целью, сообщил С.С. Митрохин, он от имени фракции "Яблоко" внес в Государственную Думу в виде поправки в закон о правительстве законопроект о декларации и публикации деклараций о доходах и имуществе чиновников и членов Правительства. Сегодня, напомнил выступающий, в этой сфере существует лишь рекомендательная норма, согласно которой декларации могут публиковаться в "Российской газете". С.С. Митрохин предложил сделать обязательной норму о том, что при назначении на должность, а затем ежегодно, все члены Правительства публикуют декларации о доходах и имуществе в "Российской газете".

По мнению выступающего, ситуация конфликта интересов вряд ли может быть в полной мере исправлена Кодексом служебного поведения, так как ситуация, при которой бюрократия является слугой двух господ - политического руководства страны и бизнеса (хотя на самом деле бюрократия должна подчиняться только политическому руководству), - заложена объективно.

В заключение С.С. Митрохин подчеркнул, что по тому, как нынешнее политическое руководство страны отнесется к законопроекту, во многом будет ясно, готово ли оно демонтировать сложившуюся в стране олигархическую систему или же окончательно смирилось с тем, что эта система существует и что бюрократия служит не интересам государства и населения, а интересам крупного - и не только крупного - бизнеса.

В.Н. Лысенко возразил С.С. Митрохину, отметив, что Президиум Российского Союза промышленников и предпринимателей, рассматривая пакет законопроектов в сфере государственной службы, поддержал именно представленный вариант Кодекса служебного поведения и критически высказался в отношении президентских законопроектов о госслужбе. По мнению В.Н. Лысенко, крупный бизнес в данном случае уже готов идти на диалог и не заинтересован сегодня в сохранении коррумпированного, закрытого государства.


"КОДЕКС КАК ЧАСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ"

Член Бюро Российского Союза промышленников и предпринимателей Александр Николаевич Шохин подчеркнул, что РСПП полностью поддерживает основные идеи административной реформы и реформы государственной службы, включая и принятие законопроекта о Кодексе служебного поведения. С одной стороны, отметил А.Н. Шохин, вроде бы очевидно, что так называемый олигархат должен быть заинтересован в том, чтобы делегировать своих представителей во власть, подкупать, приватизировать власть и т.д. - во всяком случае, эта ситуация была характерна для середины и второй половины 1990-х годов. Но сейчас, по словам А.Н. Шохина, крупный бизнес волнует проблема захвата бизнеса чиновниками. Это новое явление, получившее соответствующее освещение в политологической и социологической литературе, в исследованиях коррупции, проведенных фондом ИНДЕМ, вызывает серьезное беспокойство. К примеру, пояснил выступающий, проводится конкурс на доступ к государственным ресурсам (выдача лицензий на какое-то месторождение, приватизация объекта, находящегося в госсобственности и т.п.), и используются не прозрачные схемы, не аукцион, а распределительные схемы (хотя и при условии частичной оплаты), и через эти технологии аффилированным и контролируемым чиновниками структурам достаются такие объекты собственности, которые можно перепродать на открытом рынке в десятки раз дороже.

Что касается Кодекса служебного поведения, то, подчеркнул А.Н. Шохин, он должен рассматриваться не сам по себе, а как часть административной реформы. К примеру, по мнению А.Н. Шохина, вряд ли возможно преодолеть конфликт интересов без четкого разграничения функций и полномочий органов государственной власти. Так, правоустанавливающие функции должны быть у министерств, надзорные полномочия должны быть выведены из числа полномочий министерств, чтобы каждый объект надзора имел только одну надзирающую инстанцию.

Важной проблемой реформы государственной службы, по мнению А.Н. Шохина, является то, что основополагающие идеи реформы - конкурсная, контрактная система, отказ от пожизненного найма, от закрытых корпораций чиновничества и т.п. - практически не реализуются, т.е. административная реформа во многом остается просто лозунгом.

А.Н. Шохин отметил, что в Кодексе служебного поведения много декларативных положений, поэтому, по его оценке, смысл принятия Кодекса состоит в Декларации о конфликте интересов. А.Н. Шохин подчеркнул, что в докладе РСПП, который в мае был представлен Президенту России, содержится идея, что бизнес готов принять Антикоррупционную конвенцию бизнеса и, в частности, раскрывать информацию о конечных бенефициарах компаний, участвующих в различных конкурсах, тендерах по доступу к публичным ресурсам - государственным, бюджетным. В обмен РСПП в своем докладе просил сделать ответный шаг и со стороны государства - раскрывать информацию о конечных бенефициарах компаний. Поэтому, по словам выступающего, "бизнес сегодня готов пройти свою часть пути", но и государство должно адекватно ответить. При этом, отметил А.Н. Шохин, не нужно изобретать что-то специфически российское, так как все методы и технологии раскрытия информации уже существуют в зарубежных странах, имеются и устоявшиеся международные стандарты. Более того, пояснил выступающий, в мире невозможно воспользоваться продвинутыми международно признанными рыночными финансовыми технологиями без раскрытия соответствующей информации. По мнению А.Н. Шохина, в России информацию надо раскрывать в объеме, предусмотренном международными стандартами.

А.Н. Шохин отметил, что определенный интерес в этой сфере представляет опыт США, где при смене администрации происходит около 1000 политических назначений, существует и комитет по назначениям. Поэтому человек, не обладающий достойной биографией, просто не решится принимать политическое назначение - в противном случае вся негативная информация о нем будет обнародована. Выступающий привел пример, когда при президенте Джордже Буше возникли громкие скандалы, связанные с тем, что два кандидата на должности министров не указали, что они привлекали в качестве рабочей силы иммигрантов, которые не были зарегистрированы.

Но, по оценке А.Н. Шохина, несмотря на наличие и довольно высокий уровень проработанности в мире технологий раскрытия информации, их применение в России проблематично. Характерна ситуация с Кодексом служебного поведения, которому, по мнению выступающего, отказано в поддержке именно из-за наличия в нем Декларации о конфликте интересов. С другой стороны, по словам Шохина, законопроект является серьезным инструментом борьбы с коррупцией, предотвращения коррупции.

Касаясь вопросов совершенствования Кодекса служебного поведения, А.Н. Шохин заметил, что необходимо разработать технологию независимой оценки того, насколько Декларация о конфликте интересов, заполненная должностным лицом, соответствует действительности. По мнению А.Н. Шохина, можно было бы уточнить и порядок доверительного управления акциями, которые находятся в собственности государственных служащих, но были переданы ими, во избежание конфликта интересов, в доверительное управление на время прохождения государственной службы.


КАК И КОМУ РАЗРЕШАТЬ "КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ"

Заместитель министра экономического развития и торговли Российской Федерации Михаил Эгонович Дмитриев отметил, что со времени появления законопроекта в него были внесены существенные новации: это касается как перечня требований к этике служебного поведения, который расширился, стал конкретнее и юридически точнее, так и процедур урегулирования конфликта интересов, санкций и, вообще, всего комплекса действий должностных лиц, связанных с вопросами этического служебного поведения. По оценке М.Э. Дмитриева, серьезным достижением представляется и появление в Кодексе служебного поведения конкретного перечня дисциплинарных санкций, которого, к примеру, нет в законопроекте о государственной гражданской службе - там содержится только общий перечень дисциплинарных санкций.

По мнению М.Э. Дмитриева, в Кодексе служебного поведения более подробно, чем в иных законопроектах о государственной службе, регулируются варианты действий и руководителей органов, и тех надведомственных и ведомственных органов государственной власти, которые уполномочены урегулировать конфликт интересов в различных ситуациях и на разных стадиях его выявления.

Вместе с тем М.Э. Дмитриев выразил сомнение в том, насколько удачно в законопроекте сформулировано понятие конфликта интересов, так как оно не охватывает все возможные случаи проявления такого конфликта.

Другой проблемой, по словам М.Э. Дмитриева, является порядок работы и состав межведомственных органов по урегулированию конфликта интересов. Выступающий отметил, что разработчики законопроекта предложили включить туда представителей органов государственной власти, а от гражданского общества - только представителей политических партий (у которых есть конкретные политические интересы в сфере взаимоотношений с органами исполнительной власти, изначально оппозиционная или лояльная позиция и т.д.), несмотря на то, что в законопроекте о государственной гражданской службе уже предусмотрено включение в органы по профессиональной этике представителей не только партий, но и иных институтов гражданского общества.

М.Э. Дмитриев подчеркнул, что в целом Кодекс служебного поведения - значительный шаг вперед, серьезный документ, содержание которого, независимо от хода голосования по нему, может быть использовано в дальнейшей законопроектной работе. По мнению выступающего, в настоящее время основной интерес должна представлять не столько форма, сколько содержание законопроекта, та совокупность идей, которые необходимо выразить в том или ином виде.

М.Э. Дмитриев отметил, что существует очень серьезная проблема, которая не решена ни в одном из существующих законопроектов о государственной службе, в том числе и в Кодексе служебного поведения. В частности, пояснил выступающий, пока отсутствуют четкие процедуры, которые обеспечивали бы воздействие на чиновников через репутационные механизмы, механизмы проведения расследований, механизмы вынесения порицания и даже ограничения в служебной деятельности, связанные с систематическим и серьезным нарушением правил служебного поведения. По мнению М.Э. Дмитриева, отсутствие правовой регламентации таких процедур было бы допустимо, например, в Великобритании, где репутационные элементы и институты неформального контроля за поведением и соблюдением этических норм складывались веками, а неформальные санкции играют не меньшую роль, чем формальные. Но в российском государственном аппарате такие механизмы контроля пока отсутствуют.

Выступающий подчеркнул, что в Кодексе служебного поведения большинство норм не считаются внутренне обязательными для чиновника, в связи с чем их нарушение не вызовет порицания в самой среде государственных служащих и не скажется на репутации чиновника, развитии его карьеры. То есть, пояснил М.Э. Дмитриев, внутренних социальных санкций, которые важны при появлении подобного документа, в рамках нашей государственной службы сегодня нет. Это проблема не только Кодекса служебного поведения, но и всех других законопроектов в сфере государственной службы.

М.Э. Дмитриев напомнил, что год назад был принят Указ Президента, содержавший определенный перечень норм служебного поведения и понятие конфликта интересов, и формально уже можно было бы принять определенные меры воздействия по отношению к чиновникам. Но Указ, по оценке выступающего, не имел реального эффекта, так как он не мог опираться на неформальные механизмы воздействия, которые в российской чиновничьей среде отсутствуют, а никаких других процедур, ориентированных на принудительное формирование репутации и обязательный учет ее в последующей карьере и деятельности государственного служащего, Указ не предлагал. М.Э. Дмитриев отметил, что такой механизм не предлагают ни обсуждаемый законопроект, ни законопроект о государственной гражданской службе. Поэтому создание такого механизма представляется очень серьезной среднесрочной проблемой.


"ФОРМАЛЬНАЯ И НЕФОРМАЛЬНАЯ РЕПУТАЦИЯ ЧИНОВНИКА"

Вице-президент "СИДАНКО" Олег Анатольевич Вайтман подчеркнул, что крупному бизнесу выгоднее прозрачные отношения с государством, причем от их прозрачности существуют и экономические выгоды. Сегодня, когда можно планировать бизнес-процессы на три, пять и более лет, нужны формальные договоренности с государством. Поэтому крупный бизнес поддерживает принятие законопроекта, а обеспечение максимальной прозрачности государственной службы представляется в этой связи особенно важным.

Серьезной проблемой, отметил О.А. Вайтман, является репутация госслужащих. С точки зрения экономической эффективности она носит сейчас рудиментарный характер, но в перспективе жизнь заставит обратить на эту проблему особое внимание. По мнению О.А. Вайтмана, чрезвычайно важно становление не только формальных, закрепленных в законах, но и неформальных репутационных механизмов в сфере государственной службы.

Чиновник, пояснил выступающий, должен понимать, что совершить злоупотребление - не только преступно, но и опасно с точки зрения репутации, что за это наступят репутационные санкции, что для чиновника существует реальная угроза после нарушения определенных норм превратиться в маргинала, оказаться выброшенным из цивилизованного общества на обочину жизни.

О.А. Вайтман затронул в своем выступлении и проблему корпоративной культуры. Он привел следующий пример: при создании компании ТНК - BP стало ясно, что та корпоративная культура, которую приносит BP, не имеет аналогов в России, а та административная среда, в которой она хотела бы функционировать, у нас просто отсутствует. Выступающий заметил в этой связи, что когда российская компания выходит на рынок высоких технологий, на рынок мирового капитала, она должна быть понятна этим рынкам, соответствовать тем правилам, которые на рынках приняты. Таким образом, подчеркнул О.А. Вайтман, различие корпоративных культур и административных систем западных стран и России - серьезное препятствие для развития российской экономики.


"КОДЕКС ПОВЕДЕНИЯ ГОССЛУЖАЩИХ - ЗНАМЕНИЕ ВРЕМЕНИ"

Главный научный сотрудник Института государства и права РАН Александр Валентинович Оболонский отметил, что за последние десять лет в государственной службе большинства стран произошли заметные изменения, одним из которых было принятие или обсуждение кодексов поведения государственных служащих. Этот процесс, который выступающий назвал знамением времени, идет не только в таких развитых странах, как Англия и Франция, но и в развивающихся, например, на Филиппинах и в Мозамбике. Тот факт, что в России также создан Кодекс служебного поведения, заслуживает в данной связи исключительно положительной оценки.

А.В. Оболонский выделил значимость проблемы репутации государственных служащих - причем не только в формальном аспекте. Кодекс служебного поведения, по мнению выступающего, носит промежуточный характер. С одной стороны, в нем установлены правовые механизмы урегулирования конфликта интересов. С другой стороны, некоторые нормы Кодекса действительно носят моральный характер, но это, подчеркнул А.В. Оболонский, не значит, что эти нормы пустые. Вопросы служебной репутации и морального воздействия окружения на государственного служащего не менее важны, чем правовые дисциплинарные санкции.

По мнению выступающего, законопроект можно дополнить принципами служебного поведения, среди которых установить и принцип служения не государству, а гражданам и обществу.

С точки зрения А.В. Оболонского, вряд ли целесообразно устанавливать единые правила служебного поведения для всех категорий должностных лиц. В зарубежных странах, пояснил выступающий, имеются различные варианты регулирования конфликта интересов у парламентариев: в Швеции конфликт интересов у парламентариев запрещен, а в Англии он допускается, если депутат публично заявляет о нем, но пытается доказать, что этот интерес не противоречит более широким интересам. Во Франции, к примеру, существует отдельный кодекс этики для полиции.

По мнению А.В. Оболонского, несмотря на то, что данный вариант Кодекса служебного поведения гораздо совершеннее, чем тот, что был представлен на первое чтение, механизмы ответственности в нем прописаны недостаточно. Причем такие механизмы не обязательно должны предусматривать карательные санкции - моральные санкции иногда являются более действенным средством на государственной службе, чем выговор или увольнение.


"НЫНЕШНЯЯ РЕДАКЦИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА СУЩЕСТВЕННО МЕНЯЕТ ДЕЛО"

Первый проректор, заведующий кафедрой государственного управления и экономики общественного сектора ГУ-ВШЭ Лев Ильич Якобсон заявил, что он был противником Кодекса в его первой редакции, потому что в России принятие различных законов, не подкрепленных механизмами реализации, является формой сублимации, способом имитации решения проблем.

Нынешняя редакция законопроекта, отметил Л.И. Якобсон, его интерпретация как закона о конфликте интересов существенным образом меняет дело. По мнению выступающего, в таком виде законопроект нужен, его следует поддерживать, но именно в силу его важности и актуальности необходимо тщательно отрабатывать формулировки.

Прежде всего, подчеркнул Л.И. Якобсон, не ясно, насколько обоснованно принятие единых правил служебного поведения для всех видов государственной службы - военной, правоохранительной, гражданской.

Кроме того, с точки зрения выступающего, установление в законопроекте чрезмерных ограничений нецелесообразно - важно, чтобы был заявлен конфликт интересов и обозначен субъект, принимающий решения. Это означает, что чиновник, имеющий конфликт интересов, должен одновременно быть именно таким субъектом. В противном случае, по словам Л.И. Якобсона, чиновничество превратится в сообщество бедных людей, которые будут враждебно настроены к бизнесу. Л.И. Якобсон отметил, что существуют общепризнанные, отработанные механизмы разрешения конфликта интересов, когда решение о формах его урегулирования принимается коллегиально, но абсолютные ограничения при этом не нужны.

В заключение Л.И. Якобсон подчеркнул, что необходимо поддержать Кодекс служебного поведения должностных лиц с тем, чтобы не допустить свертывания реформы государственной службы. Тем более что процесс свертывания административной реформы, по мнению Л.И. Якобсона, уже начался: так, одобренная Президентом программа реформирования государственной службы, которая должна быть запущена с января, до сих пор не начала действовать - соответственно, значительная часть денег, которые должны были быть потрачены в этом году на реформу, будет секвестирована. Поэтому работа над Кодексом служебного поведения означает сигнал обществу: реформа не свертывается. Это, подчеркнул выступающий, важнее, чем те или иные недостатки законопроекта, которые могут быть устранены к третьему чтению.


"К КОДЕКСУ ЧИНОВНИКИ БУДУТ ОТНОСИТЬСЯ КАК К ДОСАДНОЙ НЕОБХОДИМОСТИ"

По мнению директора департамента стратегического анализа ФБК Игоря Алексеевича Николаева, Кодекс служебного поведения с самого начала и "до лучших времен" будет неработающим документом, к которому чиновники будут относиться как к досадной необходимости.

Доказательством, как считает И.А. Николаев, может служить история принятия закона и соответствующего постановления Правительства, которые регламентировали необходимость декларирования доходов чиновников.

Поначалу это вызвало большой ажиотаж, но постепенно чиновники приспособились. В 2002 г. декларации подали около 900 тыс. чиновников, но проблемы, на решение которых было направлено декларирование доходов, не решены. Данный пример показывает, что проблемы в чиновничьей среде не решаются ни декларированием доходов, ни механизмом урегулирования конфликтов интересов. По мнению И.А. Николаева, фундаментальная проблема государственной службы - низкая мотивация труда.

Поэтому в настоящее время чиновники мотивированы одним - получением статусно-административной ренты. Одним законопроектом эту проблему, по мнению И.А. Николаева, устранить невозможно, для ее решения необходимо поставить вознаграждение чиновников в зависимость от эффективности их труда. Но механизмы, заложенные в Кодексе служебного поведения, и репутационные механизмы смогут работать только после того, как названная проблема будет решена.


"КОДЕКС ПОЗВОЛЯЕТ НЕ ДОЖИДАТЬСЯ ПОСЛЕДСТВИЙ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЙ"

В заключение дискуссии за "круглым столом" В.Н. Южаков отметил, что проблема законодательного закрепления правил служебного поведения не нова, в том числе и для российского современного законодательства. В.Н. Южаков пояснил, что в действующем законе об основах государственной службы, отчасти - в недавно принятом законе о системе государственной службы, в тех законопроектах о государственной службе, которые готовятся сейчас к внесению в Государственную Думу от имени Президента, правила служебного поведения так или иначе представлены.

Но у Кодекса служебного поведения, по мнению В.Н. Южакова, есть довольно существенное преимущество перед иными законопроектами о госслужбе - здесь правила служебного поведения представлены в систематизированном виде. Также в Кодексе существенно расширен перечень должностных лиц, на которых распространяются правила служебного поведения, - не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, занимающие должности категории "А". Для граждан, отметил выступающий, важно иметь возможность предъявить единые требования ко всем категориям должностных лиц.

Главным в Кодексе служебного поведения должностных лиц, подчеркнул В.Н. Южаков, является запрет на конфликт интересов, причем в трактовке Кодекса - к этому мнению пришли практически все участники "круглого стола" - этот запрет выглядит как достаточно действенный механизм.

По мнению В.Н. Южакова, хотя определение конфликта интересов в Кодексе служебного поведения и не является исчерпывающим, в нем установлено главное - запрет на замещение должностей, создающих возможность использования должности в корыстных целях. Выступающий подчеркнул, что Кодекс позволяет не дожидаться последствий злоупотреблений должностных лиц - возникновения ненадлежащей выгоды и оснований для привлечения лица к административной или уголовной ответственности, - а устранять причины, предпосылки коррупции и иных злоупотреблений на ранних стадиях, на уровне дисциплинарной ответственности.

В.Н. Южаков обратил внимание участников дискуссии на связь Кодекса служебного поведения с реформой государственной службы в целом. Кодекс, по его мнению, не будет действовать, если не будет изменена мотивация должностных лиц, и прежде всего государственных и муниципальных служащих. Для этого в законодательстве о государственной и муниципальной службе необходим переход к обязательной конкурсной процедуре замещения должностей государственной службы, что позволит "оторвать" чиновника при прохождении службы от унизительной зависимости от начальника в оценке его профессионализма, дать ему возможность доказывать свой профессионализм перед комиссией, в открытом режиме. При формировании этой мотивации, которая должна сопровождаться соответствующим повышением денежного содержания, вполне можно ожидать и эффективного применения запрета на конфликт интересов, поскольку новую мотивацию можно дополнять и новой ответственностью. В.Н. Южаков подчеркнул, что новая мотивация и новая ответственность создадут тот механизм, который позволит сделать репутацию действительным богатством чиновника.

Закрывая заседание "круглого стола", А.А. Захаров отметил, что важным следствием дискуссии станет привлечение в очередной раз внимания общества и лиц, принимающих решения, к теме актуальности правового регулирования поведения чиновников.

Прозвучавшие в ходе обсуждения мнения и предложения, несомненно, окажутся полезными в дальнейшей работе над законопроектом.

  • Общество и власть


Яндекс.Метрика